區(qū)域旅游合作中的政府主導作用

李小勇

（中共南平市委黨校，福建南平353000）

區(qū)域旅游合作中的政府主導作用

李小勇

（中共南平市委黨校，福建南平353000）

我國旅游業(yè)高速發(fā)展得益于區(qū)域旅游合作，區(qū)域旅游合作是旅游業(yè)發(fā)展的必然選擇。旅游業(yè)的特點和旅游業(yè)發(fā)展模式決定了政府在區(qū)域旅游合作中應發(fā)揮主導作用。區(qū)域旅游合作三大行為主體是政府、旅游企業(yè)以及旅游企業(yè)行業(yè)協(xié)會，三者關系中政府居于主導層面，成功的區(qū)域旅游合作必是三者各司其職、各就其位，實現(xiàn)利益多贏格局。區(qū)域旅游合作中必須堅持政府主導原則，政府應努力實現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化，規(guī)范旅游市場和競爭秩序，真正成為區(qū)域旅游經濟發(fā)展中最有效的調控主體。

區(qū)域旅游合作；政府；主導作用

我國旅游業(yè)在2008年金融危機中受到沖擊，但在2010年重回高速增長的軌道。世界旅游組織預測，到2015年我國將成為世界第一大入境旅游接待國和世界第四大出境客源國。我國旅游業(yè)高速發(fā)展得益于區(qū)域旅游合作。我國區(qū)域旅游合作起步于20世紀80年代，各地自發(fā)協(xié)作行為是區(qū)域旅游合作的最初形式，進而又發(fā)展到共同規(guī)劃合作方案?！敖銣糜文辍敝黧w旅游活動開始于1988年，標志著區(qū)域旅游合作進入整合期發(fā)展階段。2001年國務院頒發(fā)的9號文件指出，“加強橫向聯(lián)合，大力發(fā)展區(qū)域旅游，各地在發(fā)展當地旅游的同時，要加強與周邊地區(qū)協(xié)作配合，互通信息，客源共享，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，形成跨地區(qū)的旅游聯(lián)合”，并強調“研究和推廣粵港澳地區(qū)旅游協(xié)作和一體化發(fā)展經驗”。在國家宏觀政策鼓勵和地方政府的大力推動下，區(qū)域旅游合作迎來前所未有的高峰期。“大旅游、大產業(yè)、大市場”的思維理念深入人心，并付諸實踐，兩個互為（互為旅游目的地和旅游客源地）區(qū)域旅游合作方式方興未艾。

一、區(qū)域旅游合作是旅游業(yè)發(fā)展的必然選擇

區(qū)域旅游是指在旅游資源分布相對集中的空間內，依托中心城市，依據歷史聯(lián)系、自然地域和一定的社會、經濟條件，根據旅游者的需求，經過人工的開發(fā)和建設，形成有特色的各種類型的旅游區(qū)，以吸引旅游者在一定的區(qū)域內旅游。隨著區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展，必然會與相鄰區(qū)域、相關區(qū)域進行旅游互動，形成更大規(guī)模和深度的區(qū)域旅游聯(lián)系格局，進而演化到一種高級形態(tài)，這便是區(qū)域旅游合作。

區(qū)域旅游合作是旅游業(yè)發(fā)展的必然選擇，其原因基于：一是旅游業(yè)的綜合性和開放性要求區(qū)域旅游合作。綜合性體現(xiàn)為旅游業(yè)橫跨農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)三個產業(yè)層面，是集行、游、住、吃、購、娛等六要素服務于一體的綜合性產業(yè)，需要方方面面的投入才能辦好旅游業(yè)；開放性體現(xiàn)為旅游流通常是跨行政區(qū)域流動的，經濟越發(fā)展，旅游流就越大越頻繁，這就客觀上要求旅游資源要素必須跨區(qū)域進行合理的配置，來滿足旅游消費者的需要。實行區(qū)域旅游合作最大益處在于能避免區(qū)域割據和地方保護主義，避免景點重復建設，實現(xiàn)合作方多贏。二是政府、企業(yè)和旅游者要求區(qū)域旅游合作。隨著國內區(qū)域經濟聯(lián)系、文化交流的不斷加強，無論是政府、企業(yè)還是旅游者，都希望旅游資源要素在區(qū)域間有效整合，從而降低配置成本。三是旅游活動內在要求形成區(qū)域旅游合作。旅游活動的本質是一種以審美為突出特征的修閑活動，是綜合性的審美實踐。旅游者只有跨區(qū)域無阻礙流動，才會有美的體驗。旅游者內心希望旅游決策不受到行政區(qū)劃的約束，能自由行動?？梢?，旅游者的內在要求必然會對區(qū)域旅游經濟產生影響，它要求不同區(qū)域之間必須開展合作。

二、區(qū)域旅游合作中應采用政府主導型發(fā)展形式

區(qū)域旅游合作的三大行為主體是政府、企業(yè)和旅游行業(yè)協(xié)會，合作形式既可以是政府間的合作，也可以是企業(yè)間的合作，還可以是旅游行業(yè)協(xié)會間的合作，甚至是三方相互間的合作；合作內容多種多樣，既有統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一開發(fā)，還有統(tǒng)一營銷等，其中，政府之間的旅游合作是我國區(qū)域旅游合作的主導層面。

（一）旅游業(yè)發(fā)展特點決定必須采用政府主導旅游發(fā)展模式

旅游業(yè)特點決定了必須采用政府主導型旅游發(fā)展模式，其原因：一是旅游者在旅游過程中吃、住、行、游、購、娛六要素的消費需求，涉及多個職能部門業(yè)務管理，需要政府有關部門的積極支持與配合；二是旅游產品具有跨地域性，客觀上要求政府積極協(xié)調，開發(fā)旅游市場，構筑一個利益共享、相得益彰的區(qū)域合作的大旅游區(qū)；三是旅游業(yè)是一個包含面廣、關聯(lián)度高、綜合性強的經濟產業(yè)，它滲透到眾多部門和行業(yè)之中，并與其相融合，如果只由旅游部門抓旅游，很難在短時期內見效，必須調動方方面面的力量，形成發(fā)展旅游的整體合力，這些都必須靠政府的支持才能完成；四是部分旅游產品如風景名勝區(qū)、歷史古跡等是全中國的共同遺產，具有不可分性和非排他性特征，是典型的公共產品，根據公共產品理論，旅游公共產品的保護、開發(fā)、利用只能依靠政府為主來完成，單靠旅游企業(yè)和市場是無法完成的。

（二）旅游業(yè)發(fā)展模式決定政府在合作中應發(fā)揮主導作用

政府主導型旅游發(fā)展戰(zhàn)略是在1997年由國家旅游局提出的，此后在十幾年的實踐中，逐步形成了具有中國特色的“政府主導，企業(yè)主體，市場化運作”的地方旅游產業(yè)發(fā)展模式。關于現(xiàn)階段旅游業(yè)發(fā)展模式，有的學者認為，旅游業(yè)發(fā)展應采用政府主導模式，即在以市場為基礎來配置資源的前提下，充分發(fā)揮政府的主導作用，全面發(fā)動社會力量，進一步加大旅游發(fā)展的力度，加快旅游發(fā)展的速度，使旅游為經濟、社會、文化發(fā)展作出更大貢獻。有的學者認為，隨著市場經濟體制逐漸完善，政府主導模式弊端日漸顯現(xiàn)，市場應成為旅游業(yè)主導力量。但從我國目前的實際情況看，由于政府轉型尚需時日，市場經濟體制尚未完善，政府主導旅游業(yè)發(fā)展模式還將繼續(xù)。區(qū)域旅游合作是旅游業(yè)發(fā)展到一定階段的產物，是旅游業(yè)發(fā)展的有機組成部分，政府主導著旅游業(yè)發(fā)展，同樣也主導著區(qū)域旅游合作，政府在區(qū)域旅游合作中應發(fā)揮主導作用。

三、充分發(fā)揮區(qū)域旅游合作中政府的主導作用

政府主導原則是區(qū)域旅游合作中必須堅持的原則。相對獨立的行政區(qū)，客觀上很容易造成各自為政現(xiàn)象，負作用就是形成區(qū)域旅游合作障礙，而政府主導區(qū)域旅游合作可以避免此類負面影響。

（一）明確角色定位是政府發(fā)揮主導作用的關鍵

區(qū)域旅游合作中，包含多重行為主體的關系，既有政府間的關系、企業(yè)間的關系、行業(yè)協(xié)會間的關系，還有它們相互間的關系，這些關系錯綜復雜，利益相互交織，構成合作的有機整體。理順行為主體之間的關系，明確行為主體的角色定位，是政府發(fā)揮主導作用的關鍵。政府有效作為空間集中在旅游基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境保護和制度、政策、法規(guī)制定方面，而企業(yè)之間的合作關系則更多地表現(xiàn)為產業(yè)內部價值鏈條上的合作關系，主要表現(xiàn)為企業(yè)規(guī)模或產權關系的擴張。旅游企業(yè)通常扮演著主體行為的角色，是區(qū)域旅游合作的執(zhí)行者，旅游企業(yè)間的合作是區(qū)域旅游合作順利進行的重要保證。旅游行業(yè)協(xié)會通常發(fā)揮著政府與企業(yè)、企業(yè)與消費者之間橋梁紐帶作用，可通過明確自身的責任和義務，行使行業(yè)服務、行業(yè)自律、行業(yè)代表和行業(yè)協(xié)調的職能，以適應新形勢下旅游業(yè)發(fā)展需要。在合作中，政府要做到不越位、不失位、不錯位，在區(qū)域旅游合作三大行為主體相互配合中發(fā)揮主導作用，共同搭建旅游合作平臺，實現(xiàn)多方利益共贏。

（二）政府應努力實現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化

政府是地方整體利益的代表和相對獨立的行為主體，特別是在現(xiàn)行“垂直控制、財政分權、地方問責”的制度框架中，在旅游市場激烈而復雜的競爭形勢和強大的外部壓力下，地方政府通過推動區(qū)域旅游合作，來掃清制度障礙、市場障礙、區(qū)域障礙、交通障礙，是一種很明智的抉擇。但在實際合作過程中，由于受到旅游資源非均衡性、獨特性及國家財政有限性的約束，合作內部展開競爭博弈，按各自最優(yōu)決策行事，以達到利益最大化，往往導致區(qū)域理性未能達到各自預期目標。因此，為謀求區(qū)域共同利益最大化，區(qū)域間必須相互合作，不僅要考慮自身優(yōu)勢發(fā)揮，還要考慮與其他主體合作，以實現(xiàn)共贏。政府可通過三個途徑，實現(xiàn)區(qū)域共同利益最大化：一是要密切關注合作的行為主體及其價值取向；二是要關注博弈的“游戲規(guī)則”；三是要盡可能探討如何有效協(xié)調政府、旅游企業(yè)、旅游行業(yè)協(xié)會及當地居民利益關系，實現(xiàn)多方利益共贏格局。

（三）政府應成為規(guī)范旅游市場和競爭秩序的主體

區(qū)域旅游合作始于政府先行接觸、交流、協(xié)商，就分工、協(xié)作、利益問題達成統(tǒng)一共識，然后，合作方派出代表，組成行使相應的合作權利、義務的機構，通過協(xié)商與對話機制，解決合作中出現(xiàn)的問題，從而更好地貫徹落實國家的制度和政策。各級地方政府通過聯(lián)動合作，掃清區(qū)域性各種障礙，監(jiān)督旅游企業(yè)競爭行為，營造區(qū)域企業(yè)良好發(fā)展環(huán)境。在區(qū)域旅游合作的過程中，不時會有不計成本的招商引資、地方保護主義、惡性競爭等不正常經濟行為發(fā)生，造成旅游資源配置效率的降低，行政區(qū)經濟“壁壘”或市場分割，阻礙旅游要素的流動，影響區(qū)域旅游的整體效益，這時，只能通過政府之間的努力和協(xié)調，才能加以規(guī)范和糾正，政府應成為規(guī)范旅游市場和競爭秩序的主體。

（四）政府應成為區(qū)域旅游經濟發(fā)展中有效的調控主體

在現(xiàn)代市場經濟中，政府與市場是兩種基本的制度安排，是經濟運行的兩個調節(jié)主體，有些學者形象地將其稱之為“兩只手”。區(qū)域旅游經濟是國民經濟有機組成部分，政府理應成為區(qū)域旅游經濟的調控主體。政府調控會帶來兩方面的作用：一方面是對當地旅游業(yè)的發(fā)展進行調控，另一方面是對合作方的利益進行調控。政府調控的有效和到位，能為區(qū)域旅游合作的成功保駕護航。

在強調政府調控作用的同時，并不是否認市場機制的作用，在市場經濟的條件下，政府不會也不可能包攬一切，而是要發(fā)揮市場對資源配置的基礎性作用。因此，我們所要建立的是這樣一種體制，既有政府調控，又有市場調節(jié)，實現(xiàn)政府主導、市場調控和企業(yè)運作相結合、能夠與國際接軌的區(qū)域旅游管理體制。

推動區(qū)域旅游合作是政府對外職能的重要領域和作為空間。實踐已經反復證明，市場和政府各自擁有有效的作為空間，當然兩者之間作為空間不是一成不變的，在市場經濟機制發(fā)育不完善的情況下，區(qū)域旅游合作的主導角色應該是政府，應充分發(fā)揮政府在區(qū)域旅游合作中的主導作用。在政府、旅游企業(yè)和旅游企業(yè)行業(yè)協(xié)會三大行為主體中，政府居于主導層面，成功的區(qū)域旅游合作必是三者各司其職、各就其位，實現(xiàn)利益多贏的格局。

〔1〕易麗蓉.區(qū)域旅游產業(yè)經濟研究〔M〕.南京：南京大學出版社，2009.

〔2〕楊軍.旅游公共管理〔M〕.天津：南開大學出版社，2008.

〔3〕李潔，李云霞.旅游學理論與實務〔M〕.北京：清華大學出版社，2008.

〔4〕葛立成，聶獻忠.區(qū)域旅游合作——理論分析與案例研究〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2009.

〔5〕于曉媛.山西文化旅游業(yè)轉型跨越發(fā)展戰(zhàn)略思考〔J〕.理論探索，2011（6）.

A Dominant Part Played by Government in Regional Tourism Cooperation

LI Xiao-yong
（The CPC Nanping City Committee Party School，Nanping 353000，China）

The high-speed devehepment of tourism profits from regional tourism cooperation.The character and pattern of tourism determine the dominant role played by government in regional tourism cooperation.In the cooperation there are three principal sides—government，the tourist industry and the tourist trade association，among which government plays a dominant role.Therefore，government should make efforts to maximize the common profit，to regularize the tourist market and the competition order so as to truly become the most effective regulator and controller for the development of the economy of regional tourism cooperation.

regional tourism cooperation;government；dominant role

D616

A

1009-1203（2012）02-0074-03

2012-03-08

李小勇（1970-），男，福建建甌人，中共南平市委黨校行政管理教研室副教授，福建師范大學公共管理碩士，研究方向為公共管理。

責任編輯 雨文