杭州市民生水利發(fā)展對(duì)策研究

何關(guān)新，周定炎

（1.浙江省杭州市人民政府，310026，杭州；2.浙江省杭州市林業(yè)水利局，310014，杭州）

一、杭州發(fā)展民生水利的戰(zhàn)略意義

1.發(fā)展民生水利是新時(shí)期杭州生態(tài)城市建設(shè)的戰(zhàn)略決策

建設(shè)生態(tài)文明的核心思想是統(tǒng)籌人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)自然生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)行。2011年中央1號(hào)文件明確提出水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基，這意味著一個(gè)“以水促發(fā)展、以水保生態(tài)、以水惠民生”時(shí)代的到來。加快生態(tài)水利建設(shè)，努力營造人水和諧的生態(tài)環(huán)境，將會(huì)變得更加突出、更加緊迫。

對(duì)于人均GDP已突破1萬美元的杭州市來說，水設(shè)施的民生保障，水資源的合理配置，水環(huán)境的保護(hù)修復(fù)，水機(jī)制的優(yōu)化提升已成為當(dāng)務(wù)之急，成為杭州工業(yè)化、城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化聯(lián)動(dòng)”推進(jìn)過程中的重要制約因素。發(fā)展民生水利，是杭州防治水污染、遏制水土流失、促進(jìn)生態(tài)文明、構(gòu)建和諧社會(huì)的不可或缺的重要內(nèi)容。

2.發(fā)展民生水利是新時(shí)期杭州低碳城市建設(shè)的戰(zhàn)略抉擇

2009年，杭州在全國率先提出要打造低碳經(jīng)濟(jì)、低碳建筑、低碳交通、低碳生活、低碳環(huán)境和低碳社會(huì)“六位一體”的低碳城市。2010年7月，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)改委決定將杭州作為全國低碳城市8個(gè)試點(diǎn)之一。如何加快發(fā)展民生水利，按照多功能、多形式、多途徑綜合保護(hù)和開發(fā)利用的要求，依靠科技支撐，創(chuàng)造性地用足、用好、用活水資源，提升貯水保水能力，積極開發(fā)生態(tài)旅游，厲行節(jié)約用水，變廢為寶，循環(huán)使用，以水資源的有效保護(hù)、優(yōu)化配置和可持續(xù)利用，確保杭州低碳城市建設(shè)用水之需，是杭州加快低碳城市建設(shè)的一條最現(xiàn)實(shí)有效的捷徑。

3.發(fā)展民生水利是新時(shí)期杭州提升生活品質(zhì)的戰(zhàn)略選擇

杭州確立了共建共享“生活品質(zhì)之城”的奮斗目標(biāo)，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、文化、政治、社會(huì)、環(huán)境等多個(gè)方面。民生水利體現(xiàn)的是滿足社會(huì)多樣化需求的多功能性，這與杭州構(gòu)建“生活品質(zhì)之城”所倡導(dǎo)關(guān)注民生、改善民生、保障民生、促進(jìn)社會(huì)和諧的建設(shè)理念有著異曲同工之處。

二、發(fā)展民生水利的杭州經(jīng)驗(yàn)

多年來，杭州堅(jiān)持以民為本，長期不懈狠抓民生水利工程建設(shè)，努力營造“流暢、水清、岸綠、景美、宜居、繁榮”的親水型城市。

1.切實(shí)加強(qiáng)水資源保護(hù)，彰顯了“五水共導(dǎo)”城市特色

杭州市始終堅(jiān)持規(guī)劃先行、因地制宜的理念，找準(zhǔn)定位，分步實(shí)施，重點(diǎn)突破，以點(diǎn)帶面。加快推進(jìn)西湖、西溪濕地、運(yùn)河和市區(qū)河道四大綜合保護(hù)工程，以及“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)與建設(shè)、蕭山湘湖和余杭南湖的開發(fā)等工程，切實(shí)加強(qiáng)水資源保護(hù)，把保護(hù)水生態(tài)環(huán)境作為水資源開發(fā)利用的底線，以水資源的可持續(xù)利用保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，變“水害”為“水利”，走出了一條江、湖、河、海、溪“五水共導(dǎo)”的獨(dú)具特色的治水之路。

2.切實(shí)加強(qiáng)水生態(tài)整治，彰顯了“環(huán)境立市”的核心戰(zhàn)略

杭州市始終堅(jiān)持環(huán)境立市、有機(jī)更新的理念，把環(huán)境立市作為杭州發(fā)展的核心戰(zhàn)略，把改善生態(tài)環(huán)境放在更加突出的位置。堅(jiān)持綜合治理，將水生態(tài)環(huán)境整治工程與引水工程、抗咸工程和截污納管工程有機(jī)結(jié)合；堅(jiān)持多管齊下，把水生態(tài)環(huán)境整治與西湖、西溪、運(yùn)河、“三江兩岸”綜合保護(hù)開發(fā)有機(jī)結(jié)合，形成了同步整治與同步保護(hù)的良好局面；堅(jiān)持配套整治，把水生態(tài)環(huán)境整治與城鄉(xiāng)整治、道路整治、景區(qū)建設(shè)有機(jī)結(jié)合，形成了以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)，以水建景、以景興水的相互促進(jìn)的整治格局，走出了一條政府主導(dǎo)、綜合治理、城鄉(xiāng)互動(dòng)的城市有機(jī)更新之路。

3.切實(shí)加強(qiáng)水文化建設(shè)，彰顯了“精致和諧”的人文精神

杭州市始終堅(jiān)持文化名城、和諧興市的理念，在水利工程建設(shè)和管理中不斷強(qiáng)化水文化意識(shí)，在確保安全的前提下，努力使水工程成為體現(xiàn)地域特色，集人文性、觀賞性、休閑性于一體的水文化亮點(diǎn)。白堤、蘇堤、楊公堤，現(xiàn)在是馳名中外的旅游景點(diǎn)，在歷史上無一例外都是水利工程。在杭州，水文化得到大力弘揚(yáng)，水文化遺產(chǎn)得到有效保護(hù)，尤其是成功完成中國水利博物館和中國濕地博物館籌建，將西溪國家濕地公園列入國際重要濕地名錄，成功將杭州西湖文化景觀列入世界遺產(chǎn)名錄，走出了一條弘揚(yáng)水文化、傳承水文明、發(fā)揚(yáng)水精神的人水和諧發(fā)展之路。

4.切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)控，彰顯了“民生為重”的執(zhí)政理念

杭州市始終堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民的理念，明確提出防汛防臺(tái)防潮工作要確保實(shí)現(xiàn)“江河不決口、水庫不垮壩、城鎮(zhèn)不進(jìn)水、人員不死亡，杭城及重要城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活正常”的“四不一正?！狈烙繕?biāo)，先后建成了水利地理信息系統(tǒng)、水文信息采集處理系統(tǒng)、水利GIS系統(tǒng)、防汛遠(yuǎn)程視頻高清會(huì)商系統(tǒng)和東西苕溪遠(yuǎn)程視頻監(jiān)視系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了“會(huì)商到鄉(xiāng)，視頻到村，信息到戶”和所有大中型水庫、重要閘站及重點(diǎn)堤防視頻監(jiān)控全覆蓋。對(duì)全市84個(gè)水功能區(qū)95個(gè)常規(guī)水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面水質(zhì)水量進(jìn)行同步監(jiān)控，確保城市和農(nóng)村供水安全，走出了一條以水利信息化帶動(dòng)水利現(xiàn)代化、以管理現(xiàn)代化促進(jìn)水利現(xiàn)代化的新路子。

5.切實(shí)加強(qiáng)水工程統(tǒng)籌，彰顯了“大氣開放”的城市精神

杭州市始終堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，把實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展作為解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，在“省管縣”的財(cái)政體制下，出臺(tái)了一系列水工程建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌補(bǔ)助政策，每年安排1億元以上資金支持各地水利建設(shè)，走出了一條以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展之路，成為杭州新農(nóng)村建設(shè)的一大亮點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g，全面開工建設(shè)閑林水庫和三堡排澇工程，如期完成東苕溪干流整治、七堡排澇閘站、下沙排澇閘站、嚴(yán)家水庫、6座中型水庫除險(xiǎn)加固和重要城鎮(zhèn)防洪等一批重點(diǎn)骨干工程，治理水土流失面積700 km2，解決和改善農(nóng)村飲水條件人口164萬人。

三、發(fā)展民生水利杭州差距

杭州市水利雖取得了較大的成績，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求和人民群眾的期盼相比，投入強(qiáng)度明顯不夠，水利基礎(chǔ)仍然薄弱，保障水平依然偏低。主要表現(xiàn)在：

一是水資源調(diào)蓄依然是杭州防洪排澇抗旱的明顯短板。設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)不高，降雨時(shí)空分布不均，水資源區(qū)域分布不均，應(yīng)對(duì)氣候變化和突發(fā)公共安全事件的能力還不夠強(qiáng)。二是水資源配置依然是杭州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)瓶頸。城市供水水源單一，蓄水排水功能弱，保障城市供水和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的能力不足。三是水生態(tài)環(huán)境依然是杭州生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的薄弱環(huán)節(jié)。河道整治任務(wù)繁重，城市熱島效應(yīng)緩升，調(diào)節(jié)區(qū)域氣候和緩解城市熱島效應(yīng)的能力不容樂觀。四是水行政機(jī)制依然是杭州水利科學(xué)發(fā)展的制約因素。行業(yè)管理相對(duì)薄弱，機(jī)制體制相對(duì)滯后，保障行政執(zhí)法管理和行業(yè)監(jiān)管服務(wù)的能力仍有待提高。

四、杭州發(fā)展民生水利對(duì)策舉措

今后一個(gè)時(shí)期，杭州將大力實(shí)施八大重點(diǎn)工程，全面建成防災(zāi)減災(zāi)保障、用水安全保障、河湖生態(tài)健康、科學(xué)發(fā)展管理等四大體系，努力實(shí)現(xiàn)平安水利、民生水利、資源水利、生態(tài)水利和科技水利等“五水”共興目標(biāo)。

1.充分發(fā)揮水資源調(diào)蓄的民生保障功能，親近青山秀水

積極打造“南水北調(diào)、東西濕地、東西南北中互濟(jì)”的水資源調(diào)蓄格局，全面建成水資源調(diào)蓄功能完善的防災(zāi)減災(zāi)保障體系。

一是實(shí)施“南水北調(diào)”。就是在建設(shè)閑林水庫備用水源的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)千島湖引水工程建設(shè)。

二是實(shí)施“東西濕地”。在繼續(xù)推進(jìn)西溪濕地綜保三期工程建設(shè)的基礎(chǔ)上，規(guī)劃在蕭山大江東新城建設(shè)臨江新城江海生態(tài)濕地公園，規(guī)劃總面積35km2，其中濕地面積為27 km2。

三是實(shí)現(xiàn)“東西南北中互濟(jì)”。通過湖泊整治修復(fù)，不斷提升水資源存儲(chǔ)總量。在杭州市范圍內(nèi)形成城中有西湖的基礎(chǔ)上，城東在杭州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)規(guī)劃建設(shè)下沙金沙湖項(xiàng)目，城西在余杭區(qū)繼續(xù)推進(jìn)南湖滯洪區(qū)整治，城南在蕭山區(qū)繼續(xù)推進(jìn)湘湖整治工程，城北在余杭區(qū)規(guī)劃實(shí)施北湖滯洪區(qū)整治。條件成熟時(shí)，規(guī)劃修復(fù)富陽市的陽陂湖，用于防洪調(diào)蓄及作為城區(qū)配水的二級(jí)水源。

四是實(shí)施重點(diǎn)防洪排澇骨干工程建設(shè)。加快推進(jìn)以杭州南排工程為重點(diǎn)的城市排澇工程建設(shè)，建成三堡排澇工程、錢江水利樞紐，啟動(dòng)八堡排澇工程，全面完成錢塘江、東苕溪兩大流域主要堤防加固建設(shè)，提升流域防洪排澇能力。完成干堤加固建設(shè)200 km以上，達(dá)標(biāo)率達(dá)到87%以上，實(shí)施病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固168座以上、山塘除險(xiǎn)加固1185座以上，病險(xiǎn)水庫年發(fā)生率控制在3%以內(nèi)。

2.充分發(fā)揮水資源配置的清水暢流功能，彰顯活水循環(huán)

積極實(shí)施貫通全城水網(wǎng)通道的“河湖暢流”工程，全面建成水資源配置合理高效的用水安全保障體系。

一是強(qiáng)化城市河道暢流工程建設(shè)。繼續(xù)實(shí)施市區(qū)河道保綠工程，加強(qiáng)城市引配水工程建設(shè)，加快推進(jìn)苕溪清水入湖河道整治工程，全力推進(jìn)大江東新城和杭州科創(chuàng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)水利配套工程建設(shè)。保證區(qū)域水體流動(dòng)，致力于建設(shè)一張貫通全城河湖連通的水網(wǎng)，確保水暢其流，使所有河道達(dá)到“流暢、水清、岸綠、景美”，使市區(qū)河道水質(zhì)持續(xù)改善。

二是強(qiáng)化農(nóng)田水利基礎(chǔ)工程建設(shè)。加強(qiáng)對(duì)錢塘江干堤建設(shè)、中心鎮(zhèn)中心村防洪工程、農(nóng)業(yè)“兩區(qū)”水利配套基礎(chǔ)工程建設(shè)。五年計(jì)劃新增旱澇保收面積 40萬畝（2.7萬 hm2），擴(kuò)大灌溉面積 36萬畝（2.4萬 hm2），新增固定式噴滴灌 9.7萬畝 （6467 hm2）、經(jīng)濟(jì)型噴滴灌 5.0萬畝 （3333 hm2），旱澇保收面積占基本農(nóng)田保護(hù)面積達(dá)到85%以上，灌溉水利用系數(shù)提高到0.60。

三是強(qiáng)化農(nóng)民飲水保障工程建設(shè)。在鞏固“千萬農(nóng)民飲用水工程”建設(shè)成果的基礎(chǔ)上，全面解決35萬農(nóng)村人口飲水安全問題，使全市農(nóng)村安全飲用水覆蓋率將達(dá)到100%。同時(shí)，積極謀劃新的農(nóng)村水源地保護(hù)和建設(shè)，如錢塘江流域規(guī)劃中的臨安雙溪口水庫、淳安洄溪水庫、蕭山蒼塢水庫、富陽獅子嶺水庫電站工程等，建成后既可高效開發(fā)利用水資源，提高供水保障力，又可提高防洪減災(zāi)能力。

3.充分發(fā)揮水生態(tài)環(huán)境的宜居宜游功能，讓城市延緩熱島效應(yīng)

積極實(shí)施“五千百”行動(dòng)方案，大力發(fā)展生態(tài)休閑觀光旅游產(chǎn)業(yè)，全面建成水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善的河湖生態(tài)健康體系。

一是大力推進(jìn)“千公里河道整治工程”。加快苕溪清水入湖、富春江東洲北支江等骨干河道整治工程建設(shè)，實(shí)施農(nóng)村河道綜合整治1200 km。加快“三江兩岸”生態(tài)景觀保護(hù)與建設(shè)，將新安江、富春江、錢塘江建成一條“山水秀美、生態(tài)宜居、城景交融、和諧發(fā)展”的中國“萊茵河”和江南的“多瑙河”。

二是大力推進(jìn)“千萬米河道保潔工程”。在基本實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)14700多km河道長效保潔管理全覆蓋的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮防汛指揮系統(tǒng)作用，科學(xué)調(diào)度防汛排澇閘站，改善提升水環(huán)境承載能力。

三是大力推進(jìn)“百億方環(huán)境配水工程”。加快推進(jìn)德勝壩泵站改建工程、小礫山西水東引工程、運(yùn)西區(qū)配水工程、富陽市城區(qū)河道清水工程、蕭山區(qū)城區(qū)河道配水工程等，進(jìn)一步優(yōu)化配水方案，切實(shí)提高引配水技術(shù)水平，增強(qiáng)水體流動(dòng)性，5年實(shí)現(xiàn)引配水150億m3以上。

四是大力推進(jìn) “百平方公里水土治理工程”。實(shí)施坡耕地、園地、經(jīng)濟(jì)林地等水土流失綜合治理面積330 km2，加快推進(jìn)42條生態(tài)清潔型小流域工程建設(shè)。

五是大力推進(jìn)“百電站更新改造工程”。在現(xiàn)有農(nóng)村水電開發(fā)量已達(dá)可開發(fā)量85%的基礎(chǔ)上，繼續(xù)將水電這一清潔可再生能源的開發(fā)利用作為建設(shè)低碳城市的有力抓手穩(wěn)步推進(jìn)，加快實(shí)施老電站更新改造100座。

4.充分發(fā)揮水資源管理的優(yōu)化提升功能，重現(xiàn)原水活力

加快實(shí)施水工程管理、水資源管理、水環(huán)境保護(hù)、水行政審批四項(xiàng)改革，全面建成符合科學(xué)發(fā)展要求的水利管理體系。

一是切實(shí)加強(qiáng)水工程管理機(jī)制創(chuàng)新。建立健全基層水利服務(wù)組織，不斷創(chuàng)新完善多元化、多渠道、多層次的投融資體系，全面探索新形勢(shì)下水利工程建設(shè)管理新思路、新模式、新機(jī)制，使“即建即管”進(jìn)入良性循環(huán)。

二是切實(shí)加強(qiáng)水資源管理機(jī)制創(chuàng)新。建立覆蓋全市的取用水總量控制指標(biāo)體系及相應(yīng)管理辦法，建立水（環(huán)境）功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)體系和監(jiān)測(cè)體系，建立健全水資源監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，確保原水水質(zhì)安全，努力實(shí)施優(yōu)水優(yōu)用。

三是切實(shí)加強(qiáng)水環(huán)境保護(hù)機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)行城鄉(xiāng)水資源統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，防洪、排澇、配水統(tǒng)一調(diào)度，進(jìn)一步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度，積極探索、加快實(shí)現(xiàn)地表水與地下水、水量與水質(zhì)、城市水和農(nóng)村水水務(wù)一體化管理。

四是切實(shí)加強(qiáng)水行政審批機(jī)制創(chuàng)新。不斷完善聯(lián)審聯(lián)批制度和跟蹤審計(jì)制度，建立完善片區(qū)負(fù)責(zé)制度，全力打造優(yōu)質(zhì)、高效、便民、陽光的水行政審批服務(wù)體系。

[1]趙承，姚潤豐.奏響全面加快水利改革發(fā)展新號(hào)角——水利部部長陳雷解析2011年中央一號(hào)文件[J].中國水利，2011（4）.

[2]劉河元.論民生水利[J].湖南水利水電，2009（2）.