菏澤市實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)踐與探索

郭秀霞

（山東省菏澤市洙趙新河流域工程管理處，274000，菏澤）

2010年水利部選擇了山東等7個(gè)?。ㄖ陛犑校╅_展“建立最嚴(yán)格的水資源管理制度”先行先試工作，菏澤市被山東省確定為試點(diǎn)市以后，緊緊圍繞建立最嚴(yán)格水資源管理制度的“三條紅線”控制，進(jìn)行了富有成效的實(shí)踐與探索。

一、水資源概況

菏澤市多年平均年降雨量656 mm，且年際變化大。當(dāng)?shù)啬晁Y源總量20.61億m3，其中地表水6.21億m3、地下水 16.7 億 m3（含地表、地下水重復(fù)計(jì)算量2.3億m3），人均當(dāng)?shù)厮Y源量243 m3，低于全省人均334 m3的水平，不足全國人均水平的1/8；黃河水是菏澤的重要客水資源，近年山東省分配引黃指標(biāo)為9.31億m3。菏澤市總面積1.22萬km3，境內(nèi)有洙趙新河、東魚河、萬福河、太行堤河、黃河故道5個(gè)水系，均流入南四湖；流域面積大于30 km2的河道有199條，長3157km，5座平原水庫設(shè)計(jì)蓄水能力約1.6億m3。淺層地下水苦咸，深層地下水高氟。菏澤屬于資源性缺水、工程性缺水、水質(zhì)性缺水并存的地區(qū)。

二、主要做法

菏澤市緊緊圍繞 “三條紅線”控制，深入貫徹2011年中央1號文件的“四項(xiàng)制度”建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)最嚴(yán)格水資源管理制度建設(shè)的有序開展。

1.高層推動(dòng)

①積極匯報(bào)。市水利局抓住省會(huì)議部署等機(jī)會(huì)，及時(shí)反復(fù)向市領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)最嚴(yán)格水資源管理制度試點(diǎn)工作，主動(dòng)邀請視察和調(diào)研水利工作，最大限度地爭取市級領(lǐng)導(dǎo)的理解和支持。

②領(lǐng)導(dǎo)重視。市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)將實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理作為事關(guān)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大事來抓，列入工作日程。2009年實(shí)施了市級水務(wù)一體化管理，2010年 7月市長作試點(diǎn)動(dòng)員會(huì)議講話，2011年3月市人大專題聽取水資源管理工作匯報(bào)，10月市委書記、市長在全市水利工作會(huì)議上對實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理進(jìn)行著重強(qiáng)調(diào)。

③提升權(quán)威。市政府成立了實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度領(lǐng)導(dǎo)小組，市長任組長，20個(gè)市直部門和9個(gè)縣區(qū)政府主要負(fù)責(zé)人為成員，統(tǒng)一負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)工作。市水利局積極起草規(guī)范性文件，經(jīng)市政府常務(wù)會(huì)議形成政府決策，提升了權(quán)威性。

④納入考核。2011年市政府首次把實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理納入對縣區(qū)科學(xué)發(fā)展觀考核的范疇，市政府考核辦表示今后將加大所占分值。

2.部門聯(lián)動(dòng)

①成立水利警務(wù)室。市水利局與公安局聯(lián)合成立了水利警務(wù)室，公安局專門委派2名干警參與水行政執(zhí)法，從而加大了與各縣區(qū)公安部門的協(xié)調(diào)力度，也加大了水事違法犯罪行為的打擊力度。

②召開聯(lián)席會(huì)議。發(fā)改、經(jīng)信、環(huán)保、水利四部門每季度召開一次水資源論證聯(lián)席會(huì)議，把建設(shè)項(xiàng)目水資源論證制度落到實(shí)處，做到項(xiàng)目未經(jīng)論證的發(fā)改部門不立項(xiàng)，環(huán)保部門不環(huán)評，水利部門不發(fā)放取水許可證。

③注重溝通配合。涉及重要規(guī)范性文件的起草工作，邀請相關(guān)部門人員學(xué)習(xí)、調(diào)研外地經(jīng)驗(yàn)做法，強(qiáng)化溝通，積極換取配合和協(xié)作，2010年出臺了 《菏澤市地表水源地保護(hù)辦法》《菏澤市用水總量控制管理試行辦法》等6個(gè)規(guī)范性文件。

3.行業(yè)驅(qū)動(dòng)

①制定“三步走”戰(zhàn)略。第一步打基礎(chǔ)。實(shí)現(xiàn)全市規(guī)模以上涉水企業(yè)取水許可辦證率、新增建設(shè)項(xiàng)目水資源論證率、用水企業(yè)計(jì)量設(shè)施安裝率全部達(dá)到100%。第二步上臺階。按照取水要科學(xué)、用水要節(jié)約、退水要合理的要求，嚴(yán)格進(jìn)行“三條紅線”控制管理。第三步創(chuàng)跨越。利用3年的時(shí)間，全面落實(shí)最嚴(yán)格的水資源管理制度。

②落實(shí)責(zé)任目標(biāo)。市水利局成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，印發(fā)了工作方案，明確任務(wù)目標(biāo)、完成時(shí)限及工作要求，并逐一分解落實(shí)到各單位、各科室。

③充實(shí)專職力量。從市水文局、局直單位抽調(diào)部分能力強(qiáng)、業(yè)務(wù)硬的人員，充實(shí)到市水資辦。按照工作方案，水資辦成立了綜合組、管理組和節(jié)水組等3個(gè)小組，分別負(fù)責(zé)相關(guān)的工作。

④強(qiáng)化督導(dǎo)交流。以周例會(huì)、月調(diào)度、季小結(jié)、年總結(jié)的形式，研究解決工作中的困難和問題；召開工作座談會(huì)和現(xiàn)場會(huì)，實(shí)行典型示范帶動(dòng)、落后督導(dǎo)推動(dòng)。

⑤成立鑿井協(xié)會(huì)。2011年4月菏澤市成立了鑿井行業(yè)協(xié)會(huì)，這是全省第一家以協(xié)會(huì)管理鑿井隊(duì)伍的行業(yè)組織，當(dāng)年吸納鑿井企業(yè)39家，結(jié)束了鑿井行業(yè)缺乏有效監(jiān)管的局面，違法打井案件大大減少，加強(qiáng)了地下水資源的管理和保護(hù)。

4.上下互動(dòng)

①開展水資源管理整治行動(dòng)。2010年5—11月，對除農(nóng)業(yè)用水和家庭生活用水以外的所有取水行為進(jìn)行整治，嚴(yán)厲打擊非法打井、無證取水、不安裝計(jì)量設(shè)施、不繳納水資源費(fèi)等行為。市級統(tǒng)一指揮領(lǐng)導(dǎo)、縣區(qū)分頭組織實(shí)施，走出一條 “寓管理于普查之中、據(jù)普查促關(guān)井收費(fèi)、以關(guān)井收費(fèi)強(qiáng)化水資源管理”的路子。

②開展水資源執(zhí)法檢查活動(dòng)。以納入規(guī)范管理為目標(biāo)，市縣互動(dòng)為手段，2011年7—12月，深入開展水資源執(zhí)法專項(xiàng)檢查活動(dòng)，對全市取用水戶進(jìn)行逐一摸底調(diào)查，共排查規(guī)模以上企業(yè)2420家，補(bǔ)辦取水許可證107家。

③掛牌督辦。針對違法案件的查處，縣區(qū)解決不了的由市水利局掛牌督辦，市水利局解決不了的再由省水利廳掛牌督辦，加大了查處案件的決心和力度。

5.宣傳發(fā)動(dòng)

①做好新聞宣傳。利用電視、報(bào)紙和廣播等主流媒體，持續(xù)不斷地宣傳最嚴(yán)格水資源管理的意義和部署，宣傳各縣區(qū)的好典型好經(jīng)驗(yàn)，召開新聞發(fā)布會(huì)介紹工作新措施新進(jìn)展。

②強(qiáng)化廣告宣傳。策劃了一批內(nèi)容充實(shí)、寓教于樂、貼近群眾的視頻和文字廣告，通過電視、報(bào)紙、短信、電子屏等廣泛傳播，宣傳水資源管理的法規(guī)政策。

③開展教育活動(dòng)。采取出動(dòng)宣傳車、散發(fā)傳單、拉條幅、張貼宣傳畫等方式開展宣傳活動(dòng)，開展節(jié)水宣傳進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)企業(yè)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)的活動(dòng)，組織了市縣聯(lián)合巡回宣傳活動(dòng)。

三、存在的主要問題

①水資源短缺的矛盾急需破解。全市人均水資源量低，缺乏蓄水設(shè)施和調(diào)水工程體系，淺層地下水溶解性固體含量超標(biāo)的占全市總面積的55.2%，深層地下水氟化物含量超標(biāo)的占90%，水資源管理整體粗放，全市水資源利用量已接近省分配的用水總量指標(biāo)和可開發(fā)利用量上限。

②水資源管理隊(duì)伍急需加強(qiáng)。市水資辦為科級事業(yè)單位，與其管理職能極不匹配，3個(gè)縣區(qū)沒有專門水資源管理機(jī)構(gòu)；市水資辦編制僅5人，其余人員均是臨時(shí)借調(diào)，縣區(qū)人員配備也不均衡，裝備普遍較差。

③水資源管理的環(huán)境急需改善。部分取水用戶認(rèn)識不到水資源的稀缺性，不主動(dòng)接受水行政管理；部分黨政領(lǐng)導(dǎo)片面認(rèn)為加強(qiáng)水資源管理會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加企業(yè)負(fù)擔(dān)；部分縣區(qū)出臺工業(yè)園區(qū)“扎口管理”“協(xié)議收費(fèi)”等政策。

④水資源管理考核急需細(xì)化。落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度 “三條紅線”控制，需要加大水資源管理績效考核力度，建立責(zé)權(quán)統(tǒng)一、導(dǎo)向明確的綜合業(yè)績考核機(jī)制，需要從目標(biāo)體系、責(zé)任體系、考核體系、監(jiān)督體系和獎(jiǎng)懲體系進(jìn)行量化細(xì)化。

四、建議對策

為徹底扭轉(zhuǎn)水資源的過度無序開發(fā)，轉(zhuǎn)變水資源的粗放低效利用，遏制對生態(tài)環(huán)境恣意破壞的行為，完善水資源的開發(fā)、利用、節(jié)約、保護(hù)，建議菏澤市今后著重加強(qiáng)以下六項(xiàng)工作，進(jìn)行有益的探索，真正將最嚴(yán)格的水資源管理制度落到實(shí)處。

1.以平原水庫和河道攔蓄為重點(diǎn)，做好蓄水文章

著眼于服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，按照“開工一批、建設(shè)一批、儲備一批”的總體思路，利用河網(wǎng)密布、骨干河道堤高灘寬特點(diǎn)，對部分骨干河道拓挖治理，建設(shè)鄄鄆河等9處河道攔蓄工程，實(shí)施27座大中型水閘除險(xiǎn)加固，有效攔蓄雨洪資源和引黃客水；建設(shè)列入規(guī)劃的劉樓等4座中型水庫；啟動(dòng)城市廣場、綠地、小區(qū)地下蓄水池建設(shè)；在市開發(fā)區(qū)新建一座日供水量5萬～10萬t的自來水備用水廠。努力實(shí)現(xiàn)“十二五”期間新增雨洪資源利用量1億m3以上，提高城鄉(xiāng)供水保障能力。建立應(yīng)對特大干旱、連續(xù)干旱、突發(fā)性安全供水及水污染事件的水源儲備和應(yīng)急管理制度，提高應(yīng)急風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

2.以水資源論證和取水許可為重點(diǎn)，做好取水文章

進(jìn)一步完善水資源論證制度，加強(qiáng)論證資質(zhì)管理，提高科學(xué)認(rèn)證水平，所有未通過水資源論證的項(xiàng)目一律不得開工建設(shè)，切實(shí)從源頭上控制水資源的浪費(fèi)和不合理開發(fā)行為。根據(jù)從嚴(yán)從緊的要求，明晰區(qū)域取水許可，明確許可取水量、年度取水計(jì)劃、取水計(jì)量措施等。對取水許可證到期或取水情況發(fā)生重大變化的用水戶，重新核發(fā)取水許可證。加強(qiáng)取水許可管理，規(guī)范取水權(quán)分配、登記、管理、轉(zhuǎn)讓等行為，制定相應(yīng)管理辦法。

3.以總量控制和定額管理為重點(diǎn)，做好用水文章

牢牢抓住水資源開發(fā)利用紅線，把握省下達(dá)菏澤每年24.75億m3的可用水總量，建立覆蓋市、縣、鄉(xiāng)三級行政區(qū)的用水總量控制體系。牢牢抓住用水效率控制這條紅線，嚴(yán)格按不同產(chǎn)業(yè)的用水定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行計(jì)劃用水，對高耗水行業(yè)的用水定額要從緊掌握。依據(jù)水資源中期供求計(jì)劃和動(dòng)態(tài)狀況，按照“先地表后地下，先客水后主水，先生活后生產(chǎn)”的順序取用水資源，充分發(fā)揮水資源的綜合效益。建立健全用水的考核責(zé)任制，建立相應(yīng)的監(jiān)管制度，嚴(yán)格控制超計(jì)劃定額用水。

4.以水功能區(qū)限制納污管理為重點(diǎn)，做好退水文章

牢牢抓住水功能區(qū)限制納污管理這條紅線，隨著大規(guī)模人工河道濕地建設(shè)，重新從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河排污總量，保證水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率在60%以上。加強(qiáng)對排污水質(zhì)的監(jiān)測和管理，嚴(yán)禁直接向河道排放超標(biāo)工業(yè)和生活廢水，嚴(yán)禁利用滲坑向地下退排水。按照“成本補(bǔ)償、微利運(yùn)營”的原則，提高污水處理回用率。按照“環(huán)保不下河、水利不上岸”的原則，加強(qiáng)對排污水口的設(shè)置管理，加快污水處理廠的建設(shè)步伐。建立水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，水土流失治理率達(dá)到70%以上。堅(jiān)決取締飲用水水源地保護(hù)區(qū)內(nèi)的排污口，保證城鄉(xiāng)主要供水水源地水質(zhì)達(dá)標(biāo)率達(dá)到90%以上，保障城鄉(xiāng)居民飲用水安全。

5.以水資源有償使用和灌區(qū)改造為重點(diǎn)，做好節(jié)水文章

逐步對所有規(guī)模以上企業(yè)和用水大戶實(shí)施監(jiān)測，足額征收水資源費(fèi)，對超計(jì)劃用水實(shí)行累進(jìn)加價(jià)征收水資源費(fèi)。逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)居民生活用水階梯式計(jì)量水價(jià)、生產(chǎn)用水超定額累進(jìn)加價(jià)制度。建立健全區(qū)域、行業(yè)的水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度，引導(dǎo)、規(guī)范和培育水權(quán)市場。鼓勵(lì)企業(yè)節(jié)水工藝技術(shù)升級改造，使萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值取水量下降到180 m3以內(nèi)，萬元工業(yè)增加值取水量下降到18 m3以下，將工業(yè)用水重復(fù)利用率提高到75%以上，城市節(jié)水器具普及率提高到75%以上。扎實(shí)推進(jìn)3個(gè)小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣和5個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)小麥產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目縣建設(shè)，突出抓好末級渠系節(jié)水改造，加快實(shí)現(xiàn)閆潭等6個(gè)大型灌區(qū)和高村等8處中型灌區(qū)的續(xù)建配套與節(jié)水改造工程，力爭將農(nóng)業(yè)灌溉水利用系數(shù)提高到0.53。逐步形成以經(jīng)濟(jì)手段為調(diào)節(jié)的節(jié)水機(jī)制，全面推進(jìn)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)。

6.以水資源統(tǒng)一管理和信息化建設(shè)為重點(diǎn)，做好調(diào)水文章

繼定陶縣實(shí)現(xiàn)水務(wù)統(tǒng)籌后，加快其他縣區(qū)的水利改革步伐，盡快實(shí)現(xiàn)全市水務(wù)一體化管理。強(qiáng)化河、庫水系連通和水量調(diào)配，頂層設(shè)計(jì)周密詳細(xì)的水資源統(tǒng)一調(diào)度實(shí)施方案，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃“一線、四縱、六橫、八聯(lián)”的區(qū)域水網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)市域范圍內(nèi)的跨流域調(diào)水目標(biāo)；各城區(qū)分期實(shí)施不同的水體之間的連續(xù)，形成布局合理、相互貫通的城市水網(wǎng)。借助第一次全國水利普查成果，建立菏澤市水信息平臺，做好水資源統(tǒng)計(jì)及信息發(fā)布工作，提高水資源現(xiàn)代化管理水平。完善菏澤市水資源信息管理系統(tǒng)的綜合功能，推進(jìn)水閘自動(dòng)化控制、水質(zhì)實(shí)時(shí)監(jiān)測、無線水位遙測等建設(shè)步伐，推進(jìn)水資源現(xiàn)代化調(diào)度水平。

[1]中共菏澤市委、菏澤市人民政府.關(guān)于加快水利改革發(fā)展的實(shí)施意見[R].2011.

[2]菏澤市水利局.菏澤市“十二五”水利發(fā)展規(guī)劃[R].2011.

[3]全國水資源綜合規(guī)劃特刊[J].中國水利，2011（23）.

[4]山東省水利廳.2010年山東省水資源公報(bào)[R].2010.

[5]山東省人民政府.山東省用水總量控制管理辦法[R].2010.