“維穩(wěn)”視野下的運動式犯罪治理反思與改進

單 勇

(浙江工業(yè)大學法學院，浙江杭州310023)

當前，“維穩(wěn)”構成了影響政府公權力運作、社會生活和公民權利的基本公共政策，也是政府在社會管理領域的基本訴求與政策導向。作為社會矛盾和糾紛激化到一定程度的產(chǎn)物，刑事犯罪始終是影響社會穩(wěn)定和公共安全的重要因素;在社會管理實踐中，對于影響社會穩(wěn)定的刑事犯罪，運動式治理的作用更為凸顯，更受各級政府的偏愛，社會影響力亦較大。“嚴打”、集中治理、專項整治等運動式治理活動在一定程度上遏制犯罪的同時，也引發(fā)了不少爭議和批評。隨著社會主義法治精神的確立和社會管理創(chuàng)新思潮、實踐的興起，運動式治理對社會穩(wěn)定的支撐機制亦需獲得更新。

一、運動式治理的提出

治理(governance)源于拉丁文和古希臘語，原意是控制或操縱，它與統(tǒng)治(government)一詞交叉使用。而后語義發(fā)生轉換，一般認為“治理指官方的或民間的公共管理組織在既定范圍內(nèi)運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進個人利益”［1］。

蔡定劍先生認為，運動是毛澤東領導國家的一種特有方式，也是共產(chǎn)黨治國的一種傳統(tǒng)方法［2］。而美國學者詹姆斯·湯森等人認為，自從毛澤東逝世后，中國面臨著一種制度化運動的悖論，即改革意味著中國生活的常規(guī)化，但它卻是以動員的方式進行的［3］。對于上述悖論，2007年政治學和犯罪學領域的三位博士幾乎是在同時期各自發(fā)表了對“運動式治理”的闡釋和理解。唐皇鳳認為，“運動式治理”是傳統(tǒng)社會主義時代中國最常見的一種國家治理方式，這種國家治理方式以執(zhí)政黨在革命戰(zhàn)爭年代獲取的強大政治合法性為基礎和依托，通過執(zhí)政黨和國家官僚組織有效的意識形態(tài)宣傳和超強的組織網(wǎng)絡滲透，以發(fā)動群眾為主要手段，在政治動員中集中與組織社會資源以實現(xiàn)國家的各種治理目的，進而達成國家的各項治理任務［4］。馮志峰指出，運動式治理是由占有一定政治權力的政治主體通過政治動員自上而下地調(diào)動本階級、集團及其他社會成員的積極性和創(chuàng)造性，對某些突發(fā)性事件或國內(nèi)重大的久拖不決的社會疑難問題進行專項治理的一種暴風驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點治理過程［5］。單勇主張，運動式治理與日常性治理共同構成犯罪治理的兩種基本模式。運動式治理模式是由國家發(fā)起、社會各界廣泛參與的，以法律等正式社會控制手段的大量運用為基本方式，對刑事犯罪和各種嚴重社會越軌行為所開展的以打擊、控制、預防為內(nèi)容的社會治理活動。它的發(fā)動背景在于日常性治理不足以有效應對犯罪浪潮的挑戰(zhàn)，它的非常之處在于以“大會戰(zhàn)”、專項治理、集中整治等轟轟烈烈的非常規(guī)方式，集中投入司法資源和社會資源，對犯罪進行高強度、高效率、暴風驟雨式的整治［6］。

綜上，在犯罪學中，運動式治理是指以“運動治理犯罪”為理念、以發(fā)動“嚴打”等各種集中整治、專項治理運動為內(nèi)容的犯罪治理運作形式和活動。運動式治理屬于“運動治理社會”觀念的自然延伸和有機體現(xiàn)。當面臨嚴峻社會問題的挑戰(zhàn)(如特大自然災害、犯罪率暴漲、食品安全、金融危機、通貨膨脹、房價暴漲、突發(fā)性事件和群體性事件等)時，國家往往發(fā)揮中央動員型政府的優(yōu)勢，調(diào)動各種資源，借助以執(zhí)政黨為核心的組織化調(diào)控，運動式治理特定社會問題。實際上，作為國家治理和社會治理的本質(zhì)運作方式，運動式治理不僅表現(xiàn)為具體的價值觀念，也滲透于各級黨委和政府的組織方式，還延伸至相關政策和法律制度中。可以說，運動式治理構成了我國社會治安綜合治理的重要組成部分和顯著運行標志。

二、運動式治理的“維穩(wěn)”機制

當前，我國已步入社會矛盾和糾紛的持續(xù)多發(fā)期。諸如房屋拆遷、農(nóng)地征用、工程項目上馬、公權力行使不當、貧富分化加劇等因素誘發(fā)了大量的嚴重犯罪(如極端暴力犯罪、群體性暴力犯罪、黑社會性質(zhì)犯罪等)、社會越軌行為(自殺、吸毒、賣淫嫖娼、賭博等)、群體性維權事件、社會泄憤事件、社會敵意事件及騷亂事件。政府有關部門往往通過應急處置機制或突發(fā)問題解決機制而“被動維穩(wěn)”，或是為保障某種重大活動的順利進行(如奧運、世博等)而“壓力維穩(wěn)”。作為維護社會穩(wěn)定的手段或方式，運動式治理的“維穩(wěn)”機制如下:

(一)發(fā)動背景:社會壓力下的應急處理

在“壓力維穩(wěn)”和“被動維穩(wěn)”驅使下，運動式治理往往是針對特定治安壓力、社會危機、文化沖突、犯罪浪潮挑戰(zhàn)的應急處理及應對。改革開放后的歷次“嚴打”均是執(zhí)政黨和政府對當時嚴峻犯罪態(tài)勢的應急反應。1983年鄧小平同志曾對當時的公安部長劉復之指示:“刑事案件、惡性案件大幅度增加，這種情況很不得人心……現(xiàn)在是非常狀態(tài)，必須依法從重從快集中打擊，嚴才能治住”［7］。由此“嚴打”轟轟烈烈的拉開了序幕。諸如1990年針對車匪路霸現(xiàn)象、2000年針對拐賣婦女兒童現(xiàn)象、2008年針對西藏騷亂、2009年針對新疆騷亂、2010年針對廣東和北京的色情行業(yè)、2010年針對校園系列血案及針對各種嚴重群體性暴力犯罪的犯罪治理活動，均屬于對特定嚴重犯罪問題的應急處理。此外，為保障“國慶”、春節(jié)、“奧運”、“世博”等重大節(jié)日和活動的秩序與安全，執(zhí)政黨和政府開展的治安排查、重點打擊等活動也是在整體犯罪暴漲和治理困局頻現(xiàn)情勢下的不得已選擇。

(二)決策主體:國家專屬色彩濃重

運動式治理的國家專屬色彩濃重，治理活動往往是由執(zhí)政黨和政府決意啟動、主導設計和貫徹落實的，執(zhí)政黨和政府構成了運動式治理的基本推動力量。決策主體往往通過自上而下支配和安排其他主體的參與活動。事實上，運動式治理活動的決策過程透明度不高，而各級政治權威在歷次運動式治理的發(fā)動中作用明顯，如鄧小平在第一次“嚴打”發(fā)動中的作用等。因此，有學者提出我國犯罪治理核心結構系“組織化調(diào)控”。“在轉型中國，組織是社會調(diào)控體系的核心支柱，社會的再組織化是支撐中國國家治理和社會轉型的核心主導機制。組織而不是制度成為國家治理的核心媒介。當代中國國家治理的本質(zhì)特征——執(zhí)政黨主導和組織化調(diào)控，是執(zhí)政黨主導的組織化調(diào)控模式”［8］?？梢哉f，運動式治理在科層式權力結構中借助一級一級的組織機構自上而下的推行與落實，是傳統(tǒng)體制下行政主導和政府統(tǒng)包統(tǒng)攬的犯罪治理活動。

(三)治理內(nèi)容:集中治理、專項整治、重點打擊等

從模式上看，社會治安綜合治理包括日常性治理與運動式治理。日常性治理強調(diào)通過國家日常性管理、監(jiān)督、執(zhí)法等活動與社會自治行為開展犯罪治理。不同于對犯罪的日常性治理，運動式治理往往突出表現(xiàn)為“嚴打”、集中治理、重點打擊等活動，并以國家專屬的社會管治和控制強化為導向。如為保障大運會安全，深圳警方在2011年初開展了“治安高危人員排查清理百日行動”，將8萬余名“治安高危人員”以“潛在犯罪人”的名義清出深圳?？梢?，運動式治理的對抗性、強制性較為明顯，治理活動突出國家公權力對社會控制的強化，缺乏相應的韌性、延展性和緩沖地帶。

(四)治理方式:偏好正式社會控制手段的應用

國家司法機關遵循刑事司法程序運用刑事法律等正式的社會控制手段集中整治犯罪，構成了運動式治理的運作方式。這種治理方式高度依賴國家司法成本和社會治理資源的投入與支撐，每次運動式治理的發(fā)動和實施均需要相關政府部門、機構、人員的超常規(guī)、高強度工作，需要特定專項資金的大力扶持，這注定了運動式治理無法真正做到常態(tài)化和日常化。實際上，在目前國家治理資源整體有限的背景下，周期性地發(fā)動運動式治理還是一種彌補日常性治理不足和局限的有效策略。正如有學者指出的:“集中有限的國家治理資源解決突出的社會治安問題是執(zhí)政黨與政府在實用理性主導下、面臨資源瓶頸問題的理性選擇，嚴打政策是國家治理資源貧弱的產(chǎn)物”［9］。

三、運動式治理在“維穩(wěn)”中的局限

盡管運動式治理對于維護社會穩(wěn)定具有短期內(nèi)見效快、易爭取民意支持等優(yōu)勢，但從客觀效果上看，其沒有遏制住我國社會連續(xù)暴漲的整體犯罪態(tài)勢，也沒有起到預期的化解社會矛盾、保障公共安全的效果。相反，某些運動式治理在實施過程中又引發(fā)、醞釀和激化新的社會矛盾。具體來說，運動式治理在“維穩(wěn)”中的局限如下:

(一)治理特性:周期性運作的運動式治理治標不治本

有學者分析了1949年10月至2009年9月期間的110次各類運動式治理，全部案例均反映了運動式治理的反復性、短期性、政府主導性等特性［10］。運動式治理是一種短期行為，容易為“違法者提供了一種心理暗示，即平時的違法行為是可以姑息的，這樣運動式治理就助長了不法之徒的投機心理”［5］。實際上，無論是事后的被動反應還是事前的主動應對，運動式治理如一陣風吹過一樣，持續(xù)較短的一個時期，階段性特征非常明顯。有些犯罪的治理效果明顯，如車匪路霸現(xiàn)象在專項斗爭開展后大幅減少，但“嚴打”過后社會的整體犯罪率仍持續(xù)攀升，抓獲的犯罪分子總人數(shù)仍不見減少。盡管運動式治理短期效果較好，但引發(fā)犯罪的社會綜合原因卻未能獲得科學的考量和應對，很多犯罪和社會越軌行為仍屢禁不止。實際上，僅靠運動式治理本身難以實現(xiàn)社會的長治久安。

(二)治理績效:國家專屬的運動式治理僅能實現(xiàn)“剛性穩(wěn)定”

盡管社會穩(wěn)定是一個隨語境、環(huán)境、社情、民意等因素而處于流變狀態(tài)的范疇，但仍可將其分為剛性穩(wěn)定和韌性穩(wěn)定。于建嶸認為:“剛性穩(wěn)定以政治權力的排它性和封閉性為基礎，以社會管治絕對狀況為目標，缺乏韌性、延展性和緩沖地帶，維系的社會成本十分巨大，隱藏了很大的危機。剛性穩(wěn)定控制社會不是主要依靠司法，而是主要靠國家的強制，靠意識形態(tài)，靠對社會組織的控制”［11］。而運動式治理不過是“剛性穩(wěn)定”的實現(xiàn)工具，一個社會越依賴運動式治理，就離韌性穩(wěn)定的理想愿景越遠。這種“剛性穩(wěn)定”極易陷入“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的公共管治困局，穩(wěn)定狀態(tài)不具有持續(xù)性和長期性，各種偶發(fā)犯罪事件能夠輕易打破剛性穩(wěn)定的脆弱平衡。因運動式治理的國家專屬及對抗性過于明顯的特性，對特定犯罪事件處置的不及時和失當，極易脫離法律的控制，最終釀成像“甕安事件”一樣的社會混亂、矛盾總爆發(fā)的亂局。畢竟，“運動式治理只能解決局部問題，實際上有可能延緩制度改革，導致將來問題總爆發(fā)，出現(xiàn)難以收拾的局面”［12］。

(三)治理重心:運動式治理偏好治理犯罪而忽視治理社會

國家專屬和以正式社會控制為基礎的運動式治理往往將資源全部投入到對犯罪活動的刑事打擊中，對政府、司法機構的犯罪打擊活動存在強烈的路徑依賴。“犯罪學大量的實證研究表明:社會中眾多社會、經(jīng)濟因素是造成犯罪率高漲的原因，總的來說，這些原因包括諸如國民教育、收入不平等、失業(yè)率、貧困、城市化等”［13］。運動式治理主要關注特定犯罪事件、特定類型犯罪的應對與打擊，忽視對引發(fā)犯罪和“培養(yǎng)”犯罪人的社會土壤的治理，忽視對社會邊緣群體、弱勢群體(如農(nóng)民工群體)的政策性傾斜和制度性支持?！盎谥袊?000—2006年間30個省級數(shù)據(jù)檢驗結果，只支持了社會福利支出的犯罪治理效應，而公檢法司支出則不具有預期的犯罪威懾效應。研究結論意味著從財政資源配置的角度而言，中國現(xiàn)階段選擇‘胡蘿卜’偏向的財政政策，是比‘大棒’偏向的財政政策具有更低社會成本和更高社會收益的犯罪治理策略”［14］?？梢哉f，最好的社會政策就是最好的刑事政策，當前需要以治理社會的方式治理犯罪。

(四)治理方式:運動式治理過于依賴控制和管理而忽視維權

在壓力維穩(wěn)和被動維穩(wěn)下，控制和管理成為運動式治理的首要導向。以深圳警方在2011年初開展的“治安高危人員排查清理百日行動”為例，為保障大運會的順利進行，警方將轄區(qū)內(nèi)的部分流動人口以“治安高危人群”的名義清理出深圳。這種運動式治理完全傾斜到強化社會控制和嚴密社會管理的極端，雖然保障了“大運會”的秩序和安全，但因違背法治精神而遭受社會各界的質(zhì)疑和批評。實際上，由于過于追求實用主義和工具理性，這種運動式治理片面強調(diào)社會控制、忽視維權和社會支持的做法不利于從根源上化解社會矛盾、促進社會的長治久安。

(五)治理主體:運動式治理中權力失范現(xiàn)象突出

基于國家專屬和控制導向，各種運動式治理在打擊犯罪過程中，不時地又制造了新的社會矛盾和不穩(wěn)定因素。作為社會轉型期的非常之舉，一旦犯罪治理和“維穩(wěn)”處置不當，運動式治理本身就可能成為社會動蕩發(fā)生的誘因。2010年廣東某地在掃黃專項治理行動中出現(xiàn)了“繩牽失足婦女游街示眾”的不當舉動，這些現(xiàn)象是公權力肆意擴張、缺乏制衡和監(jiān)督的惡果。當前，特別需要警惕運動式治理中的權力失范現(xiàn)象。這種權力失范增加了社會治理的成本和難度，積累了新的社會糾紛和矛盾，客觀上刺激了各種涌動的暗流，導致社會秩序和公共安全在一定程度上失控。

四、基于“維穩(wěn)”的運動式治理改進路徑

盡管運動式治理存在上述局限，但這種治理模式是貫徹“維穩(wěn)”政策的有力工具，尤其是運動式治理能有效彌補日常性治理的不足?？梢哉f，運動式治理在維護社會穩(wěn)定和社會管理創(chuàng)新中適用的必要性是不可否認的。在運動式治理的局限中，治理特性、治理績效及治理重心等問題反映了治理活動科學性的欠缺;治理方式和治理主體等問題凸顯了治理活動法治化程度的不足;而前述諸多問題還暴露出運動式治理未能與日常性治理相互協(xié)調(diào)、發(fā)揮合力的弊病。因此，運動式治理的改進應有針對地采取如下舉措:

(一)提升運動式治理的科學性

治理活動的科學性是保障治理績效的關鍵，科學性應全面體現(xiàn)在運動式治理發(fā)動、執(zhí)行、評估的全過程。在發(fā)動階段，應保障運動式治理的決策公開和決策民主原則。在特定區(qū)域是否啟動某項運動式治理活動究竟應由誰來決定，這是保障治理活動科學性的首要問題。運動式治理的發(fā)動應符合現(xiàn)代政府治理規(guī)則，治理活動的決策環(huán)節(jié)應在法律許可的范圍內(nèi)公開和透明，在縝密論證的基礎上通過民主程序依法決定。在執(zhí)行階段，運動式治理不能僅依靠政府有關部門，應充分整合社會多元主體，引導社會力量參與運動式治理;運動式治理不能僅局限于對特定犯罪的打擊，更應充分考慮為潛在犯罪群體或高危人群指明出路，即為其提供非控制性、非強制性、具有福利色彩的社會支持措施。在評估階段，應善于量化考察特定運動式治理的利弊得失和經(jīng)驗教訓。特定運動式治理活動實施完畢后，應依據(jù)事先設定的考核指標，評估該項治理活動的現(xiàn)實績效。不僅要總結成功的經(jīng)驗，更要及時發(fā)現(xiàn)治理活動的不足與弊端?？茖W的評估往往構成了今后開展類似治理活動的有益經(jīng)驗和現(xiàn)實基礎。

(二)促進運動式治理的法治化

社會各界對運動式治理的爭議主要集中于治理主體權力失范和治理方式忽視維權等問題，而規(guī)范公權力運作和維護公民合法權利的關鍵在于促進運動式治理的法治化轉型。在法治框架下實施運動式治理需要解決的問題頗為龐雜，但凝練起來無外乎以下兩大方面:一方面，完善犯罪治理活動的法律法規(guī)依據(jù)。當前，法律依據(jù)不足已成為制約“維穩(wěn)”工作的重大阻礙，運動式治理的發(fā)動條件、遵循原則、實施主體、實施方式、治理限度等問題均需法律的明確規(guī)定。同時，既有的《治安管理處罰法》、《預防未成年人犯罪法》、《警察法》等法律法規(guī)也需在運動式治理問題上予以明確規(guī)定。另一方面，強化對犯罪治理活動的監(jiān)督和制約。強化監(jiān)督是在“維穩(wěn)”和犯罪治理中預防公權力失范的有效路徑，但僅靠既有的內(nèi)部監(jiān)督不足以有效限制公權力的失范，強化監(jiān)督的重心應在于外部監(jiān)督，即應為社會公眾監(jiān)督公權力在犯罪治理中的運行提供制度化的參與渠道。這種外部監(jiān)督包括新聞媒體的監(jiān)督、治理活動牽涉對象(如犯罪嫌疑人和犯罪人)的監(jiān)督、被害人的監(jiān)督、公民的一般性監(jiān)督。

(三)把握運動式治理與日常性治理的協(xié)調(diào)性

在當前治理資源較為有限、犯罪態(tài)勢嚴峻的背景下，日常性治理在客觀上有時存在力所不及之處，而運動式治理恰恰能夠對此問題做出有效彌補，但僅靠運動式治理又難以實現(xiàn)社會治安綜合治理的長遠目標和綜合效果。因此，促進運動式治理與日常性治理的整合構成了改進運動式治理的應有內(nèi)容。具體來說，這包括以下兩方面:其一，日常性治理的限度構成了運動式治理的作用空間，對于日常性治理能夠處理的犯罪問題不應頻繁啟動運動式治理。運動式治理涉及到社會成本、司法資源的集中投入，在資源有限的國情下，必須考慮運動式治理的發(fā)動時機、背景與節(jié)奏問題。只有當日常性治理不能及時有效控制諸如群體性犯罪、涉黑犯罪、商業(yè)賄賂犯罪、極端暴力犯罪等特定犯罪時，才有啟動運動式治理的必要。其二，在特定運動式治理實施后，應注意日常性治理的有機銜接與后續(xù)處遇。運動式治理一般有一個實施周期，在該周期結束時，為維持良好的犯罪治理局面，應注重日常性治理對運動式治理的有效對接。運動式治理的實施主體應將犯罪控制的各項工作全面移交給相關司法機關和犯罪發(fā)生社區(qū)，以社區(qū)治理、被害預防、多元主體參與等日常性治理機制有序替代運動式治理。

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