論膠州灣灘涂管理中的倫理規(guī)制問題

呂建華 張順香

（中國海洋大學法政學院，山東青島 266100）

倫理是社會公認、被人們普遍接受的道德規(guī)范和準則，對人的行為具有規(guī)范和引導(dǎo)作用。在實際公共管理活動中，倫理規(guī)范作為非正式約束的一部分，對管理者和被管理者的行為和活動都具有重要的約束和限制作用。然而，由于倫理規(guī)范本身也具有一定的缺陷，如軟弱性和不確定性等，若僅依靠倫理倡導(dǎo)和宣傳，其規(guī)范效力是有限的。因此，將倫理規(guī)范和原則制度化，賦予倫理以他律性質(zhì)，對于發(fā)揮倫理的調(diào)節(jié)作用具有重要的現(xiàn)實意義。

一、倫理規(guī)制的概念界定

“規(guī)制”是目前管理領(lǐng)域（主要是指政府對企業(yè)的管理）中常用的一個下位概念。一般來講，“規(guī)制就是依據(jù)一定的規(guī)則，對構(gòu)成特定社會的個人和構(gòu)成特定經(jīng)濟行為（從事生產(chǎn)性和服務(wù)性的經(jīng)濟活動）的經(jīng)濟主體的活動進行規(guī)范和限制的行為。規(guī)制經(jīng)濟學認為，規(guī)制不僅包括法規(guī)、政策性等正式規(guī)制，還包括如倫理性規(guī)制等非正式性規(guī)制。根據(jù)規(guī)制的特點，規(guī)制經(jīng)濟學進一步將規(guī)制分為經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制?！盵1]經(jīng)濟性規(guī)制是對市場主體的市場準入、運營、退出，以及既定數(shù)量產(chǎn)品的價格、質(zhì)量、交易方式和條件等經(jīng)濟活動的規(guī)制；社會性規(guī)制是為保障社會公眾的健康、安全、衛(wèi)生、教育、生存環(huán)境等而實行的規(guī)制。從定義上看，倫理規(guī)制較傾向于社會性規(guī)制，它主要是通過一定的倫理理念和道德規(guī)范對社會成員的行為進行引導(dǎo)和約束。

在我國，“倫理規(guī)制”首先出現(xiàn)于經(jīng)濟領(lǐng)域，是學者們針對金融、會計等領(lǐng)域中的倫理問題提出的另一種市場約束力?！皞惱硪?guī)制是倫理理念和精神的外化形式，是倫理規(guī)范及其特定的社會運行保障機制的統(tǒng)一?！盵2]換句話說，“倫理規(guī)制就是制度化了的道德規(guī)范，它能夠賦予道德規(guī)范一定的他律性效力。倫理規(guī)制的突出特點是它能夠給違背倫理規(guī)范者帶來麻煩、經(jīng)濟成本和污點懲罰，使沒有達到法律懲罰的程度惡也能夠被懲治，給遵守道德規(guī)范者帶來公平感。”[3]與法律、經(jīng)濟等方面的規(guī)制不同，倫理規(guī)制不是硬性的律條限定，也不是純粹的內(nèi)心信念，它既有一種無形的內(nèi)在引導(dǎo)，也是一種具有確定性、穩(wěn)定性和強制性的外在約束，是介于外在性政策法規(guī)與內(nèi)在性道德準則之間的軟性社會規(guī)制。從這個意義上來講，與其它單方面的規(guī)制相比，倫理規(guī)制的范圍更廣、力度更大。當然，倫理規(guī)制與法律、經(jīng)濟規(guī)制不是對立的，它們在形式上具有一致性，并且倫理規(guī)制是法律、經(jīng)濟規(guī)制的重要補充，相互之間是相輔相成的關(guān)系。

目前，我國沿海灘涂管理雖然取得了極大的經(jīng)濟和社會成果。但灘涂面積的縮小、灘涂生物的減少以及灘涂環(huán)境的破壞問題提醒我們，在我國灘涂管理過程中仍然存在著一系列的問題，如灘涂開發(fā)規(guī)劃不科學、片面追求經(jīng)濟利益、忽視灘涂生態(tài)環(huán)境等等。這些問題的發(fā)生，除法律、制度等方面的外在原因外，也與行政主體的倫理失范有關(guān)。因此，在灘涂管理過程中加強對灘涂管理人員的倫理規(guī)制也是必要的。

二、膠州灣灘涂管理中存在的不足

]膠州灣是青島市的母親灣，也是受中國人類活動影響最為深遠的海域之一。伴隨著青島市社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展以及人口數(shù)量的不斷增加，社會發(fā)展對土地資源的需求量日益增加。灘涂作為重要的土地后備資源，已成為本市新增土地的重要來源，對耕地占補平衡，緩解土地供需矛盾，具有重要意義。

近年來，隨著膠州灣灘涂開發(fā)進程的加快，青島市政府不斷加大了對膠州灣灘涂的管理力度。雖至今未出臺專門的灘涂管理條例，但已在水利、漁業(yè)、土地、環(huán)境保護等專門法規(guī)中有所規(guī)定，如《青島市海洋漁業(yè)管理條例》中對灘涂養(yǎng)殖做出了相關(guān)規(guī)定，“膠州灣及團島至麥島海域、灘涂的養(yǎng)殖規(guī)劃，由市海洋漁業(yè)行政主管部門會同有關(guān)部門及有關(guān)區(qū)（市）人民政府編制，報市人民政府批準后實施”，“規(guī)劃用于養(yǎng)殖的海域、灘涂在《中華人民共和國海域使用管理法》施行前，已由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會使用的，可以由該集體經(jīng)濟組織或者村民委員會按照本條例的規(guī)定申請領(lǐng)取養(yǎng)殖證，由本集體經(jīng)濟組織的成員承包，用于養(yǎng)殖生產(chǎn)”，“保護海域、灘涂生態(tài)環(huán)境和天然漁業(yè)資源”等。2012年，青島市海洋與漁業(yè)局將“堅持統(tǒng)籌，進一步完善功能區(qū)劃，推動沿海一線和內(nèi)陸縱深統(tǒng)籌。編制《青島市灘涂保護與利用規(guī)劃》、《青島市海岸帶海岸線利用規(guī)劃》等專項規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃對海洋管理的宏觀指導(dǎo)作用”作為工作要點之一，并積極推進膠州灣部分岸線的整治修復(fù)項目。盡管如此，膠州灣灘涂管理中仍然存在著一些問題，妨礙著膠州灣沿岸經(jīng)濟的迅速健康發(fā)展。

一是在膠州灣灘涂開發(fā)規(guī)劃方面，忽視灘涂生態(tài)平衡規(guī)律，大規(guī)模圍墾灘涂。近年來，膠州灣沿岸的圍海造地項目和海洋工程數(shù)量不斷加快，據(jù)不完全統(tǒng)計，僅2002年以來，膠州灣內(nèi)就有20多個用海項目，填海面積20km2。環(huán)膠州灣高速公路附近較大的填海工程就有兩處，圍海面積分別達到了266.7hm2和100hm2。[4]就因為人們在圍墾灘涂濕地時，一味地追求經(jīng)濟利益，忽視了灘涂自身的持續(xù)性及其生態(tài)系統(tǒng)的平衡穩(wěn)定，導(dǎo)致膠州灣總水域面積的不斷減少，灘涂濕地面積萎縮，為膠州灣及其周邊地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展埋下了隱患。據(jù)測算，近幾十年來膠州灣總水域面積呈急劇減少趨勢，且在海域不同水深水域面積變化情況中，潮間帶區(qū)域的面積變化幅度最大，減少速度最快。1992年潮間帶面積為85.2km2，2002年面積減少為20.8km2。灘涂面積的減少，破壞了膠州灣海域的功能屬性，直接造成了各種生態(tài)環(huán)境問題的頻繁發(fā)生。

二是在膠州灣灘涂開發(fā)規(guī)劃實施方面，片面追求經(jīng)濟利益，忽視灘涂整體生態(tài)環(huán)境。隨著灘涂工業(yè)經(jīng)濟的快速發(fā)展，一些灘涂開發(fā)管理部門為了追求本地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，不惜將一些污染項目引進灘涂開發(fā)區(qū)域。長年的工業(yè)廢水、污水流入海域，致使膠州灣受到嚴重的污染和破壞。據(jù)國家海洋局2009年2月17日發(fā)布的《全海域環(huán)境質(zhì)量狀況》，膠州灣是黃海嚴重污染海域，主要污染物為無機氮、石油類和活性磷酸鹽。僅膠州灣東部年排放陸源污水就達1.5億噸，再加上膠州灣北部、西部，年排放陸源污水總量超過2億噸。加上膠州灣口窄內(nèi)寬的地形特征，灣內(nèi)日循環(huán)水量不足30%，且局限于膠州灣的南部。因此，這些污水、廢棄物等更加重了膠州灣的環(huán)境污染。多年來，由于膠州灣的水質(zhì)經(jīng)常處于富營養(yǎng)化狀態(tài)，導(dǎo)致赤潮頻發(fā)。2004年膠州灣海域發(fā)生大面積的赤潮，從2月9日一直持續(xù)到28日。在冬季發(fā)生且持續(xù)時間如此之長、范圍如此之廣，在膠州灣歷史上還是第一次。膠州灣海域污染物排放量的增大，也使沿岸的生物資源受到影響。灘涂原生植被遭到破壞，海水養(yǎng)殖業(yè)受到嚴重影響，大量海產(chǎn)品死亡。大量鳥類、昆蟲也因無法棲居、食物量攝取不足而致使其死亡。并且，許多海產(chǎn)品、鳥類體內(nèi)有害物質(zhì)的超標，也直接給人體帶來傷害。因此，片面追求局部經(jīng)濟利益的實現(xiàn)，忽視灘涂整體生態(tài)效益的長遠發(fā)展，不僅會直接損害灘涂及灘涂生物資源的生存發(fā)展，也是在間接地縮短我們以后的經(jīng)濟社會發(fā)展道路。

三是在膠州灣灘涂管理主體方面，部門設(shè)置不規(guī)范，灘涂資源開發(fā)不合理。在實際灘涂開發(fā)管理過程中，由于政府部門設(shè)置不規(guī)范，有些灘涂管理部門本身又是灘涂開發(fā)部門，這就難免出現(xiàn)從本行業(yè)本部門利益出發(fā)的傾向，相互搶占資源，造成灘涂資源浪費嚴重，致使沿岸鳥類等動物缺少棲息環(huán)境，灘涂生態(tài)遭到破壞。盲目開發(fā)不遵守生態(tài)規(guī)律，不履行規(guī)范原則的開發(fā)，使灘涂的生命價值受到威脅。再者目前膠州灣灘涂管理分散于多個管理部門，如市水利局、市海洋與漁業(yè)局、市環(huán)境保護局等，這種分散化的多頭管理體制容易造成灘涂經(jīng)濟效益的分流，灘涂資源利用不充分，致使膠州灣灘涂的經(jīng)濟生態(tài)、文化生態(tài)等難以實現(xiàn)，灘涂的文化、自然價值也就得不到實現(xiàn)。再加上與毗鄰部門的關(guān)系協(xié)調(diào)不順，使部分投資商不愿來開發(fā)投資，或者開發(fā)一半又撤資走人等，結(jié)果導(dǎo)致大量的自然資源閑置在一邊，得不到科學、合理的利用，灘涂開發(fā)的自身價值也就難以得到體現(xiàn)。

三、膠州灣灘涂管理中存在不足的癥結(jié)

目前，膠州灣灘涂管理中存在的一系列管理問題，除法律、制度等方面的外在原因如相關(guān)法律法規(guī)不完善、監(jiān)督管理機制不健全等之外，歸根結(jié)底，最根本的還是行政主體的倫理失范。

（一）正義觀缺失

正義是倫理學的最基本概念，也是人類道德最基本的構(gòu)成因素，它為人類道德的各種表現(xiàn)形式以及人的道德行為提供支持和評判標準。在行政倫理觀中，正義原則也是公共行政的主要倫理原則，強調(diào)行政的公共性質(zhì)，反對權(quán)力私有化和部門利益化。這要求行政人員在行政管理活動中必須出于無私動機和正當考慮，排除私念和特殊利益的考慮。在公共行政實踐中，要處理好目的正義和手段正義的關(guān)系。目的正義是指為了實現(xiàn)公共利益而行使行政權(quán)力，具體來說，一是要處理好公共利益與多數(shù)人利益、少數(shù)人利益的關(guān)系，即在代表大多數(shù)人的利益時使最少受益者的利益最大化。二是要處理好公共利益與私人利益的關(guān)系，即行政人員在為公共利益行使行政權(quán)力時并不在公共利益中排除自己正當?shù)乃饺死?，但私人利益不能通過非法地侵占公共利益來加以實現(xiàn)。手段正義是指以效率為目標來行使行政權(quán)力，是在效率追求中達到結(jié)果上的正義。即要處理好效率和公平的關(guān)系，實現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一。

在灘涂管理中遵守正義原則，一方面要求管理人員處理好公共利益與多數(shù)人利益、少數(shù)人利益和私人利益的關(guān)系。在進行灘涂管理活動時，以公共利益為主，以實現(xiàn)多數(shù)人的利益為主，但同時不能忽視少數(shù)人（灘涂周圍居民）的利益，要在實現(xiàn)公共利益的同時，實現(xiàn)少數(shù)人利益的利益最大化，爭取達到各種利益的基本平衡。另一方面要求管理者處理好公平與效率的關(guān)系。這里的“公平”既指公共資源在社會分配上的公平性，即人與人之間公平分配資源，也是指人類社會發(fā)展與灘涂生態(tài)保護的公平性，即人與灘涂之間的公平性。而效率就是最大程度的實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益等。這就要求灘涂管理部門在進行灘涂資源配置時，既要考慮到社會公眾在資源分配上的平等性，也要尋求社會經(jīng)濟發(fā)展與灘涂生態(tài)環(huán)境持續(xù)性的平衡，實現(xiàn)社會公平和經(jīng)濟效率的統(tǒng)一。然而，在膠州灣灘涂管理實踐中，灘涂管理部門片面追求經(jīng)濟利益，忽視了灘涂生態(tài)系統(tǒng)平衡的維持；只顧及大多數(shù)人的利益，忽視了少數(shù)人的利益，如周圍居民遭受污染侵害等，沒有真正遵循正義原則，沒有實現(xiàn)效率和公平的統(tǒng)一，從而導(dǎo)致一系列違背倫理道德的問題發(fā)生。

（二）倫理責任缺失

行政組織中的每一個角色，不論職責大小、職位高低，都承擔著一定的責任，并且他們在制度結(jié)構(gòu)中的身份高低決定承擔責任的大小。倫理責任，又稱道德責任，是“公共行政組織及其公務(wù)人員在行使行政權(quán)力，管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)的過程中必須遵守的道德規(guī)范與承擔的道德責任。”[5]在公共行政體系中，如果個人在履行職責時違背道德標準，偏離職責的要求，公眾有權(quán)向行政人員“責問”；一旦受到公眾譴責，行為者就會蒙羞，他們會自責、后悔、內(nèi)疚，對自己感到失望。因此倫理責任感作為行政行為主體的內(nèi)在道德力量，不僅可以圓滿地完成制度規(guī)定的責任，而且可以在此基礎(chǔ)上，超越職責，使之成為履行行政責任的主體內(nèi)在驅(qū)動力。

地方政府作為灘涂管理的主體，在灘涂開發(fā)管理的運作上兼具多重身份，即灘涂政策的制定者和實施者、本部門利益的代表者和社會公共利益的代表者，這種多重主體身份決定了地方政府在面對灘涂管理問題上承擔著多重倫理責任，即他們既要對灘涂負責，又要對本部門負責，更要對社會公眾負責。這就導(dǎo)致地方政府部門在灘涂管理過程中面臨更多的利益選擇，相應(yīng)地也就更容易忽視倫理責任。因為在政策制定和執(zhí)行的過程中，其主體都是人，而人是理性的，都會力圖以最小的代價獲取最大的利益。這就導(dǎo)致了灘涂管理部門和人員在制定和執(zhí)行灘涂管理政策時會更傾向于對自己部門或個人有利的方案，以最大限度地實現(xiàn)部門或個人利益的最大化，而把自己應(yīng)當承擔的社會倫理責任拋諸腦后，甚至忽視當?shù)鼐用竦那猩砝妗?/p>

（三）功利主義影響

功利主義是一種典型的目的論倫理學。它認為，合乎道德的行為或制度應(yīng)當能夠促進“最大多數(shù)人的最大幸?！?。凡是行為或制度給行為者及利益相關(guān)者帶來好處，或是帶來利大于弊的結(jié)果，則是道德的，否則就是不道德的。[6]功利主義追求“最大多數(shù)人的最大幸?！?，將“最大功利”作為評判善惡的基本原則，肯定大多數(shù)人的利益和幸福。從理性上講，這是積極的、進步的，有利于激發(fā)行為主體的積極性和主動性。但是，我們應(yīng)該認識到的是，功利主義所追求的“最大多數(shù)人的最大幸?！笔且宰非髠€人功利和幸福為其內(nèi)在動力的，這就使得功利主義者在實際生活中容易忽視大多數(shù)人的利益。而且，功利主義在理論上存在一些難以克服的困難，如過分強調(diào)行為結(jié)果，忽視行為過程或手段；注重追求最大多數(shù)人的最大幸福，難免犧牲少數(shù)人的利益，引發(fā)實質(zhì)意義上的不公平等。正是這些困難導(dǎo)致實踐運行中一系列違背倫理道德的行為的產(chǎn)生。膠州灣灘涂管理過程中，某些地方部門片面追求地方經(jīng)濟的發(fā)展，忽視灘涂生態(tài)環(huán)境的保護，把一些污染嚴重的工業(yè)項目引入灘涂開發(fā)區(qū)域，正是功利主義的表現(xiàn)。正是在功利主義導(dǎo)向下，灘涂管理主體為追求自己的利益而忽視社會公共利益，結(jié)果導(dǎo)致灘涂污染嚴重，生物多樣性減少等一系列環(huán)境問題也就在所難免。

四、實現(xiàn)膠州灣灘涂管理倫理規(guī)制的途徑

法律制度是進行灘涂管理活動的重要手段，但法律制度本身存在著一定的缺陷，如滯后性、只懲罰行為性等。因此解決膠州灣灘涂管理中存在的上述問題，僅僅依靠法律和制度的力量是不夠的，還需要借助倫理進行道德上的救助。倫理規(guī)制是制度化了的道德規(guī)范，它賦予道德規(guī)范以制度性外觀，從內(nèi)在和外在兩方面對行為主體的行為進行道德規(guī)范和引導(dǎo)，以實現(xiàn)自律和他律的內(nèi)在統(tǒng)一。

（一）確立符合膠州灣灘涂管理部門特點的倫理道德標準

確立符合灘涂管理部門特點的倫理道德標準，是實現(xiàn)倫理規(guī)制的前提和基礎(chǔ)。我國對公務(wù)人員的道德規(guī)范已作出一系列規(guī)定，如廉潔自律、奉公守法等，但這些道德標準中有些過于空泛，不能在實際中具體量化，致使行政人員在實際管理活動中有很大的自由性。因此，在膠州灣灘涂管理倫理規(guī)制中，應(yīng)考慮膠州灣灘涂管理部門的具體特點，制定出符合其實際管理工作的道德規(guī)范和準則，以便灘涂管理人員遵循和對照執(zhí)行。灘涂管理部門除具備一般的行政管理部門特點之外，如政治性、社會性、服務(wù)性、法制性等，還應(yīng)考慮管理對象—灘涂的特殊性。灘涂是自然生態(tài)系統(tǒng)的一部分，它擁有作為主體存在的權(quán)利，我們在開發(fā)利用灘涂的同時，也承擔著保護灘涂生態(tài)環(huán)境、維系灘涂持續(xù)發(fā)展的責任。因此，膠州灣灘涂管理部門不僅要把保障政府運作的穩(wěn)定和維護社會的安定作為基本的價值取向，也要將保護灘涂生態(tài)及灘涂資源納入其倫理價值體系之中。也就是說，膠州灣灘涂管理倫理道德標準，一方面要體現(xiàn)灘涂管理部門作為一般行政部門應(yīng)該遵守的道德準則，如忠于職守、廉潔奉公、遵紀守法、實事求是等；另一方面也要體現(xiàn)其作為灘涂管理部門的特點，即負有灘涂開發(fā)與保護的責任。因此，諸如維護灘涂生態(tài)、科學開發(fā)灘涂等道德標準也應(yīng)納入膠州灣灘涂管理部門的倫理道德標準之中。

（二）加強對膠州灣灘涂管理人員的倫理教育

倫理教育的意義在于，通過規(guī)范認同和行為訓(xùn)練的方式，提高灘涂管理人員的道德認知能力和認知水平，使其充分發(fā)揮倫理自主性，從而自覺履行各自的職責。這里的倫理教育內(nèi)容應(yīng)既包括行政倫理的內(nèi)容，也包括生態(tài)倫理的內(nèi)容。因為灘涂管理部門不僅是行政管理部門，還是海洋管理部門。他們不僅要具備基本的行政倫理素養(yǎng)，也應(yīng)具備保護海洋生態(tài)的倫理意識。因此，在實現(xiàn)膠州灣灘涂管理倫理規(guī)制的過程中，應(yīng)加強對膠州灣灘涂管理人員的倫理教育。一方面通過定期培訓(xùn)、日常強化、個案解剖等多種方式，強化膠州灣灘涂管理人員的的倫理道德信念，提高他們對行政倫理的認知水平。伴隨海洋經(jīng)濟的發(fā)展，關(guān)注人海關(guān)系的海洋倫理逐漸被提上議程。本文認為，人與海洋的關(guān)系最終還是體現(xiàn)在人與人之間的關(guān)系上。因為人是開發(fā)利用海洋的主體。因此海洋倫理實質(zhì)上就是行政倫理。也就是說，行政倫理范疇也應(yīng)用于海洋資源。即通過倫理教育，使膠州灣灘涂管理人員認識到既要為社會公眾服務(wù)實現(xiàn)公共利益又要保護灘涂生態(tài)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。另一方面，通過有組織、系統(tǒng)地行為訓(xùn)練實踐，強化膠州灣灘涂管理人員的倫理意識。學以致用。對膠州灣灘涂管理人員進行倫理教育的目的是為了使其在日常行政管理活動中加以運用。為防止學用脫節(jié)，應(yīng)有計劃的組織相關(guān)的實踐活動，使他們學到的倫理知識轉(zhuǎn)化為實際能力，提高其克制管理失范的道德能力。

（三）構(gòu)建完善的膠州灣灘涂管理倫理監(jiān)督體系

建立健全膠州灣灘涂管理倫理監(jiān)督體系，是保證膠州灣灘涂管理倫理規(guī)范建設(shè)的重要保障。倫理監(jiān)督的形式有多種，如行政監(jiān)督、立法監(jiān)督、司法監(jiān)督和社會監(jiān)督等，它們相互結(jié)合，構(gòu)成倫理監(jiān)督機制的基本內(nèi)容。當前，構(gòu)建完善的膠州灣灘涂管理倫理監(jiān)督體系需要著力于以下幾點：一是加強權(quán)力機關(guān)對膠州灣灘涂管理部門道德行為的監(jiān)督。應(yīng)將膠州灣灘涂管理人員的道德品行納入述職評議的范圍，建立道德審議制度。二是加強膠州灣灘涂管理部門的自我監(jiān)督。將膠州灣灘涂管理部門及其人員的道德行為作為上下級監(jiān)督、行政監(jiān)察的內(nèi)容之一，將這些道德規(guī)范納入部門和人員政績考核、素質(zhì)考評的范圍。三是強化司法機關(guān)對膠州灣灘涂管理行為的司法審查。司法審查制度對于行政人員的行政行為具有較強的約束和限制作用。通過強化司法機關(guān)的司法審查力度，糾正膠州灣灘涂管理人員的不法行政行為，約束其實際管理活動的規(guī)范性。四是充分發(fā)揮社會力量對政府倫理行為的監(jiān)督作用。社會監(jiān)督主要包括社會組織監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、社會輿論監(jiān)督以及社會成員監(jiān)督，是一種不容忽視的體制外的監(jiān)督形式，對政府及其行政人員的行政行為具有重要的監(jiān)督作用。加強膠州灣灘涂管理的倫理規(guī)制，應(yīng)該提高社會監(jiān)督主體的監(jiān)督意識及其監(jiān)督的積極性和主動性，營造良好的社會監(jiān)督氛圍，從而形成強大的輿論壓力，限制和約束膠州灣灘涂管理部門的管理行為和活動。

（四）健全膠州灣灘涂管理中的倫理評價體系

膠州灣灘涂管理中的倫理評價體系，既是針對灘涂管理個人和部門的，也是針對膠州灣灘涂管理規(guī)劃或項目的。即，一方面健全針對膠州灣灘涂管理人員的倫理行為方面的考評體系。健全倫理行為考評體系的過程，也是將倫理道德規(guī)范目標分解和細化的過程，能夠使灘涂管理部門和人員更加熟悉和牢記其所應(yīng)遵循的道德規(guī)范。同時，可以明確判斷灘涂管理人員對灘涂管理倫理的貢獻度，為部門獎懲措施的實施提供依據(jù)。另一方面是健全針對膠州灣灘涂管理規(guī)劃或項目的倫理評價體系。膠州灣灘涂管理規(guī)劃或項目在實施之前，應(yīng)對其進行倫理考量，看其是否符合倫理道德原則。關(guān)于倫理評價的主體，既應(yīng)該包括膠州灣灘涂管理部門中的領(lǐng)導(dǎo)層、管理個人，也應(yīng)該包括社會力量，如研究專家、相關(guān)利益主體（包括企業(yè)、組織和個人）。

倫理評價體系的建立，是為了鼓勵膠州灣灘涂管理主體的倫理道德行為，其組織實施也需要一定的利益補償機制的配合。一是針對管理個人的倫理道德代價補償機制。根據(jù)倫理考評結(jié)果，對膠州灣灘涂管理人員的倫理道德行為進行道德補償。這種道德補償，既包括精神的褒獎、工作的變動、職務(wù)的升遷，也包括物質(zhì)利益補償，以此對膠州灣灘涂管理人員的倫理道德行為進行激勵和限制。二是針對膠州灣灘涂管理部門的機會成本補償機制。在對膠州灣灘涂管理部門的規(guī)劃或項目方案進行倫理評價后，選擇最有利于灘涂生態(tài)保護的方案，對此灘涂管理相關(guān)部門可能得付出一定的成本代價，因此，可給予他們一定的經(jīng)濟利益補償，一方面補償他們因環(huán)境最優(yōu)方案而承受的經(jīng)濟損失，另一方面鼓勵膠州灣灘涂管理部門以后更加積極地選擇環(huán)境最優(yōu)的灘涂開發(fā)規(guī)劃方案。

總之，膠州灣灘涂管理過程中種種問題的產(chǎn)生，有法律、制定等方面的原因，但最根本的還是灘涂管理人員的倫理失范。究其對策，僅依靠法律制度的約束是不足夠的，更需要借助道德進行倫理救助，加強膠州灣灘涂管理的倫理規(guī)制。倫理規(guī)制是膠州灣灘涂管理過程中制度化、程序化的生態(tài)倫理規(guī)范，能夠營造一種良性的灘涂管理倫理性的氛圍，強化膠州灣灘涂管理人員的倫理意識，從而帶動整個膠州灣灘涂開發(fā)與管理的良性發(fā)展，實現(xiàn)青島市社會經(jīng)濟的快速發(fā)展與膠州灣生態(tài)系統(tǒng)的平衡發(fā)展的統(tǒng)一。

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