協(xié)商民主視野下的政府公共決策與公民參與

高洪貴

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，哈爾濱150018）

協(xié)商民主視野下的政府公共決策與公民參與

高洪貴

（黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所，哈爾濱150018）

協(xié)商民主理論為分析解決公民參與公共決策的理論和實(shí)踐問題提供了良好的分析工具，從觀念層面和制度層面對(duì)于我國公民參與公共決策提供了重要啟示：要求我們從我國社會(huì)現(xiàn)實(shí)實(shí)際出發(fā)，增加政府公共決策過程中的協(xié)商性。具體來說，政府要樹立公民本位的價(jià)值理念，完善公民參與政府公共決策的制度化渠道，實(shí)現(xiàn)政府決策信息的公開和透明化，提高公民參與政府公共決策的素質(zhì)和能力。

公民；政治參與；公共決策；協(xié)商民主；公民本位

協(xié)商民主理論是20世紀(jì)晚期西方學(xué)界興起的一種新的民主理論范式，代表了民主理論的發(fā)展與轉(zhuǎn)向。協(xié)商民主理論對(duì)于政府公共決策問題的研究不僅具有很強(qiáng)的理論啟示，而且對(duì)于當(dāng)代中國政府公共決策的現(xiàn)實(shí)問題也具有重要參鑒價(jià)值。政府公共決策的“公共性”強(qiáng)調(diào)政府的決策過程應(yīng)該以民主價(jià)值為依歸，集中表現(xiàn)為政府公共決策應(yīng)以該共同體內(nèi)的公民參與為核心。協(xié)商民主理論為分析解決我國公民參與公共決策的諸多現(xiàn)實(shí)問題提供了良好的分析工具。

一、公民參與政府公共決策的正當(dāng)性

1.保障政府公共決策的民主化。從參與政府公共決策的主體范圍角度來說，公眾參與集中反映了政府公共決策的民主性要求。公共決策民主化，即政府公共政策運(yùn)作過程的民主化，主要是指政府在政策制定與執(zhí)行過程中與公民保持密切聯(lián)系，最大限度地讓公民參與政府公共決策全部過程，使公民能夠通過各種有效的政治參與渠道，充分表達(dá)對(duì)各種政府決策選擇方案的意見與建議，進(jìn)而使政府決策目標(biāo)體現(xiàn)民情、民意和民智。協(xié)商民主理論家戴維·米勒曾對(duì)理想民主存在的條件進(jìn)行歸納：理想民主的實(shí)現(xiàn)必須滿足三個(gè)條件，即包容性、理性與合法性。其中，包容性是指所有與公共決策相關(guān)的政治共同體成員都應(yīng)該在平等的基礎(chǔ)上參與決策。[1]黨的十七大報(bào)告明確指出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)；推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度；制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。從執(zhí)政黨的綱領(lǐng)文件中已經(jīng)體現(xiàn)出了這種積極導(dǎo)向。公民參與政府公共決策是保證其民主化的重要環(huán)節(jié)。通過對(duì)話協(xié)商，使公民的利益訴求得到重視和回應(yīng)，而不是被排斥在公共決策的大門之外。

2.實(shí)現(xiàn)公民政治權(quán)利平等。從參與政府公共決策的主體權(quán)利角度看，公民應(yīng)當(dāng)作為機(jī)會(huì)平等的權(quán)利人進(jìn)入到政府公共決策過程。一些協(xié)商民主理論家集中闡釋了參與政府公共決策是公民應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利之一，參與公共決策的主體應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利主要體現(xiàn)為自由與平等權(quán)利，體現(xiàn)出公民本位的精神。如科恩曾指出，“說公民是自由的，意思是說，廣泛的道德或宗教觀念無法提供明確的成員資格條件，也無法提供行使行政權(quán)力權(quán)威的基礎(chǔ)；說他們是平等的，意思是說，每個(gè)人都具有參與授權(quán)行使權(quán)力討論的能力?！盵2]“現(xiàn)存的權(quán)力和資源分配不能影響參與者在協(xié)商中的地位，有權(quán)者也不能因?yàn)槭种械臋?quán)力而增加其發(fā)言的分量”，[3]從這個(gè)角度講，參與政府公共決策作為公民應(yīng)當(dāng)具有的自由和平等的權(quán)利，這與我國《憲法》關(guān)于公民權(quán)利的立法規(guī)定相一致。他們參與政府公共決策過程中，除了受到與協(xié)商相關(guān)規(guī)則的約束之外，不應(yīng)當(dāng)受到任何其他權(quán)威性的規(guī)則的排斥和限制。公民參與政府公共決策是他們自主自愿的行為。在參與公共決策之前，他們具有選擇參與公共決策的權(quán)利，同樣也有選擇不參與的權(quán)利。在決策過程中，他們完全擁有自由交流、對(duì)話與協(xié)商的權(quán)利，享有對(duì)于政府公共決策平等的表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，不能受到任何歧視性的待遇。

3.保證公共決策的合法性。合法性是政府公共決策的生命。公共決策合法與否，是一個(gè)政府能否保持穩(wěn)定和長治久安的基礎(chǔ)性條件。協(xié)商民主理論通常被看作是一種闡釋政治決策合法性的理論，該理論強(qiáng)調(diào)賦予立法和決策合法性的過程。它通常把民意的聚合過程放在首位，側(cè)重公民在做出選擇的過程中認(rèn)真思考并尊重對(duì)方意見的基礎(chǔ)上積極討論的結(jié)果，與投票民主相比，協(xié)商民主注重的是程序正當(dāng)。因此，有人說，傳統(tǒng)的代議民主注重的是結(jié)果中的民主，而協(xié)商民主注重的是過程中的民主。這種過程民主和程序正義，對(duì)公民參與公共決策提供了可能性和保障。[4]結(jié)果正如亨德利克斯認(rèn)為的那樣，“協(xié)商民主的吸引力源于其能夠形成高度民主合法性決策的承諾?！盵5]政府公共決策只有建立在政策實(shí)施對(duì)象廣泛認(rèn)同的基礎(chǔ)上，才能獲得其實(shí)施的合法性基礎(chǔ)。在政府公共決策運(yùn)行過程中，只有通過向各社會(huì)團(tuán)體和公民開放決策程序，保證人們廣泛參與理性協(xié)商過程，才能保證公共決策的合法性和合理性。由于政府占有信息資源的壟斷性、政府的限制和公民權(quán)利義務(wù)不對(duì)等因素的影響，目前我國的公民還不能切實(shí)有效地參與到公共決策中，使得本來有參與積極性的公民也往往對(duì)政治開始冷漠。政府和各利益集團(tuán)在政府公共決策中依然把持著“話語霸權(quán)”，而公民尤其是弱勢(shì)群體，缺乏話語表達(dá)場(chǎng)所，很少聽到他們表達(dá)利益訴求的聲音。政府公共政策的制定、執(zhí)行和監(jiān)督仿佛與他們無關(guān)。某些政策的執(zhí)行甚至引起了公民非制度化的抵制和反對(duì)。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公民參與政府若干公共政策運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，通過對(duì)話、協(xié)商和討論公共政策的利弊得失，這樣的協(xié)商過程能保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)，政府公共政策的合法性勢(shì)必將會(huì)大大增強(qiáng)。

4.緩解社會(huì)階層利益沖突。沖突是常態(tài)的過程，只要有人類存在，利益沖突就不會(huì)消失。同樣，政治活動(dòng)也是如此。按照經(jīng)濟(jì)人假設(shè)和性惡論推理，社會(huì)各階層在政治活動(dòng)過程中都是自利的。參與和影響公共決策是為了實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。在制定公共政策過程中，由于社會(huì)各階層所代表的利益不同，就會(huì)存在利益沖突。協(xié)商民主理論并不是否認(rèn)利益沖突的存在，相反，它正視這些沖突和矛盾的存在，并通過不同利益主體之間的協(xié)商和討論來疏導(dǎo)和化解利益沖突。協(xié)商民主理論相信個(gè)體或者利益集團(tuán)是理性的，他們?cè)谧岳幕A(chǔ)上也會(huì)考慮到別人的意見。所以在協(xié)商過程中通過聽取各方的意見，權(quán)衡比較后，對(duì)自己的利益實(shí)行偏好轉(zhuǎn)換，從而減少彼此之間的利益沖突。在我國的政府公共決策過程中基本上是處于一種公民缺場(chǎng)和失語狀態(tài)。公共決策的過程和結(jié)果表面上似乎與他們無關(guān)。不言而喻，這里隱含著巨大的社會(huì)沖突的風(fēng)險(xiǎn)。媒體報(bào)道的關(guān)于重大群體性事件頻發(fā)所顯現(xiàn)的一些非理性的抗?fàn)幒蛥⑴c只是冰山的一角。協(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)在公共政策運(yùn)行過程中對(duì)話、溝通和協(xié)調(diào)，給公民以自由表達(dá)意愿和偏好的機(jī)會(huì)和平臺(tái)，有益于將社會(huì)排斥變?yōu)樯鐣?huì)支持，從而有助于將公民的合理合法的利益訴求納入制度化的軌道加以解決，消除社會(huì)沖突的潛在根源。

二、公民參與政府公共決策的現(xiàn)實(shí)困境

協(xié)商民主理論從理論層面為公民參與公共決策過程提供可能性認(rèn)證和正當(dāng)性支持，但如果沒有具體的制度設(shè)計(jì)加以推進(jìn)和保障，那么這種理論只能是一種美好的愿望。應(yīng)該說，協(xié)商民主理論的倡導(dǎo)者提出的公民陪審團(tuán)、愿景工作坊、協(xié)商日、公民會(huì)議和審慎的民意調(diào)查等實(shí)現(xiàn)方式，在我國也有具體相應(yīng)制度設(shè)計(jì)與之接軌，如政治協(xié)商會(huì)議、政治團(tuán)體活動(dòng)、聽證會(huì)制度、信訪制度、民主懇談會(huì)等形式，只不過這些具體的協(xié)商民主的實(shí)現(xiàn)途徑，在現(xiàn)實(shí)過程中往往流于形式，或者為公民中的精英分子所操控，公民參與的效果并不理想，也面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境。

1.公民參與政府公共決策過程的制度設(shè)計(jì)不完善。參與渠道是公民參與政府公共決策的基本條件。參與渠道是否健全、暢通，直接關(guān)系到公民利益的表達(dá)和公共利益的公正分配。在公共決策中，公民具有同等表達(dá)訴求、協(xié)商討論、批判反駁的權(quán)利—即辯論共識(shí)權(quán)。哈貝馬斯認(rèn)為，“合法的決定并不代表所有人的意愿，而是所有人討論的結(jié)果?！盵6]所以辯論和交流為公共決策的認(rèn)同提供了基礎(chǔ)和前提。但是，在我國由于眾多局限性因素的影響，導(dǎo)致公民參與政府公共決策的過程還不夠透明，公民具有的辯論和商討的意識(shí)還比較薄弱，致使公共決策的參與性不足。雖然我國政府為公民參與公共政策創(chuàng)設(shè)了一系列制度化渠道，如政治協(xié)商會(huì)議、信訪制度、領(lǐng)導(dǎo)接待日、聽證會(huì)及各種不定期的座談會(huì)等渠道。但是，公民參與制度化公共決策的渠道還是較少，有的參與平臺(tái)隨意性比較大，形式化比較嚴(yán)重，其相關(guān)配套制度不完善，制度保障明顯不足。因此，公民在公共決策參與過程中發(fā)揮的實(shí)效甚微，導(dǎo)致公民無法真正、有效地參與國家和地方事務(wù)的公共決策過程。

2.傳統(tǒng)的行政文化限制了公民參與政府公共決策的過程。我國是一個(gè)官本位文化比較嚴(yán)重的國家。這與協(xié)商民主理論倡導(dǎo)的公民本位精神相去甚遠(yuǎn)。政府機(jī)關(guān)及工作人員對(duì)待公共決策多是從全能政府壟斷模式出發(fā)，習(xí)慣于替公民和社會(huì)團(tuán)體作主，對(duì)公共決策的多元主體缺乏足夠的重視。從實(shí)踐環(huán)節(jié)看，這些弊端主要集中在公共決策領(lǐng)域，表現(xiàn)為政府決策過程中缺乏必要的民主和論證環(huán)節(jié)，信奉政府“全能”，強(qiáng)調(diào)“官威”，把公民參與政府公共決策過程看成是一種恩賜或者權(quán)宜之計(jì)，并且認(rèn)為公民理所當(dāng)然應(yīng)絕對(duì)接受和服從政府所制定的公共決策。由于政府部門及其官員存在理性上的認(rèn)識(shí)局限以及公民參與意識(shí)的淡漠，難免造成政府濫用公共決策權(quán)力，助長“一言堂、家長制”行政文化甚囂塵上，導(dǎo)致政府制定的公共決策偏離社會(huì)公共利益，為特殊利益集團(tuán)所操縱。正如一些學(xué)者所言，“人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議參與公共政策過程不夠深入，公共政策的審議、監(jiān)督和評(píng)價(jià)不到位;民間思想庫、法人組織、利益集團(tuán)和公民個(gè)人，在公共政策參與中難以找到自己的位置。”[7]

3.政府公共決策相關(guān)信息不對(duì)稱。信息資源的最大獲取是公民參與政府公共決策制定的基石。沒有相關(guān)的資料和足夠的信息，參與政府公共決策就是空中樓閣。協(xié)商民主的參與是基于平等和對(duì)稱性原則，所有人都具有同等的挑起話題、質(zhì)疑、詢問和辯論的機(jī)會(huì)；所有人都有權(quán)質(zhì)疑話題的設(shè)置；所有人都有權(quán)對(duì)對(duì)話程序的規(guī)則及其應(yīng)用或執(zhí)行提出反思性的活動(dòng)。[8]沒有信息的透明和公開，就沒有決策議題和辯論的內(nèi)容，也就沒有自身對(duì)參與內(nèi)容和規(guī)則的設(shè)計(jì)。在政策制定的過程中，公民參與必須具備相關(guān)的公共事務(wù)的知識(shí)與信息。眾所周知，社會(huì)中大部分信息是由政府機(jī)關(guān)掌握的，雖然我國《政府信息公開條例》已經(jīng)出臺(tái)，但有些部門出于對(duì)自身利益的保護(hù)而不愿真正公開有關(guān)政策的詳細(xì)信息，阻礙公民對(duì)政府決策相關(guān)信息的獲取與利用。公共決策信息資源封閉，造成政府政策信息的不對(duì)稱和渠道不暢，在這種情況下，使公民不能準(zhǔn)確理解政府公共決策的價(jià)值目標(biāo)，缺乏對(duì)政策的認(rèn)同感，從而不能對(duì)政策制定或政策調(diào)整發(fā)表正確的意見和建議。信息的不對(duì)稱也使得參與討論的公民和公民團(tuán)體不能充分地行使自己的權(quán)利。

4.公民的參與能力與公共決策面臨的效率和質(zhì)量問題不相適應(yīng)。效率和質(zhì)量是政府公共決策的生命。某一類公共決策的出臺(tái)都是針對(duì)社會(huì)出現(xiàn)的特定問題的，時(shí)效性要求較高。公共決策的時(shí)效性提出了以公共協(xié)商的方式參與公共決策在時(shí)間上的要求。從協(xié)商民主理論家們?cè)O(shè)計(jì)的協(xié)商方式來看，整個(gè)過程從議題的選擇、代表的抽取、協(xié)商討論的進(jìn)行以及等待發(fā)起人的回饋等在短時(shí)間內(nèi)是不能完成的。具體來說，參與協(xié)商過程的公民主要應(yīng)承擔(dān)以下責(zé)任：一是提供理由說服協(xié)商過程中所有其他參與者的責(zé)任，二是對(duì)其他的理由和觀點(diǎn)作出回應(yīng)的責(zé)任，三是根據(jù)協(xié)商過程提出的觀點(diǎn)和理由，修正各種建議以形成共同接受的建議的責(zé)任。[9]但我國現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中，對(duì)于公民來說，部分人還不具備參與政府公共決策所需要的基本知識(shí)以及心理素質(zhì)，并且對(duì)公共決策參與沒有興趣，從觀念上并不認(rèn)為參與政府公共決策是自己的權(quán)利，這容易使參與流于形式。

三、促進(jìn)公民參與政府公共決策的路徑選擇

協(xié)商民主理論從觀念層面和制度層面對(duì)于我國公民參與公共決策提供了重要啟示，協(xié)商民主理論不是對(duì)我國現(xiàn)有政府公共決策制度的否定，而是要求從我國實(shí)際情況出發(fā)，增加政府公共決策過程中的協(xié)商性。

1.政府要樹立公民本位的價(jià)值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民為根本和核心，把實(shí)現(xiàn)公民利益最大化作為政府工作首要的價(jià)值目標(biāo)，確保公民意志在公共管理中的決定地位。[10]這個(gè)價(jià)值理念在我國憲法結(jié)構(gòu)中也有體現(xiàn)?！稇椃ā芬?guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)?！眳f(xié)商民主理論強(qiáng)調(diào)公民參與公共決策中平等與自由的權(quán)利，就實(shí)現(xiàn)我國公共決策民主化而言，其最大啟示就在于應(yīng)該首先從觀念上要求政府及其工作人員樹立這種公民本位的價(jià)值觀念。對(duì)于政府工作人員來說，只有樹立公民本位的價(jià)值觀念，才能祛除在公共決策中高高在上的光環(huán)，平等待人，真正做到為民服務(wù)。[11]108這樣能夠改造公共決策中政府官本位的強(qiáng)勢(shì)行政文化和包辦一切的管制型政府的思維。對(duì)于公民來說，則有助于真正樹立起決策主人的觀念，逐漸擺脫掉對(duì)公共決策參與的冷漠態(tài)度，更加積極地參與到?jīng)Q策活動(dòng)中來，使最終形成的決策結(jié)果真正反映民意。這樣，公民在參與政府公共決策過程中，與政府主體處于完全平等的地位，在實(shí)際上才有可能實(shí)現(xiàn)就公共議題進(jìn)行公共協(xié)商和平等交流、討論，進(jìn)而提高公共決策的效率和質(zhì)量。

2.完善公民參與政府公共決策的制度化渠道。公民有效地參與政府公共決策，僅僅靠政府工作人員轉(zhuǎn)變思想觀念是不夠的，除此之外，它更加需要制度層面上的保證：一是在國家制度層面，完善人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度。應(yīng)該根據(jù)社會(huì)階層結(jié)構(gòu)的變化，逐漸調(diào)整各級(jí)人民代表大會(huì)中各階層公民代表的比例。同時(shí)應(yīng)該進(jìn)一步提高人大代表的議政與協(xié)商能力，建立人大代表與選民的聯(lián)系、溝通、商談機(jī)制，保證人民代表大會(huì)真正成為充分表達(dá)民意、維護(hù)公民權(quán)利的重要形式，“如確立人大主任接待日、建立人大代表聯(lián)絡(luò)區(qū)、開通人大信息網(wǎng)、開設(shè)人大信箱，建立、完善代表述職、評(píng)議制度等等?！盵12]同時(shí)，增強(qiáng)人民政協(xié)工作包容性和協(xié)商性。二是在決策制度層面，健全政府公共決策過程中的制度安排。具體包括決策聽證制度、決策公開制度、決策咨詢制度與決策責(zé)任制度等。將與決策相關(guān)的具體內(nèi)容進(jìn)行公開明示，然后邀請(qǐng)相關(guān)團(tuán)體、公民與專家進(jìn)行咨詢、協(xié)商與辯論，將民主咨詢與民主監(jiān)督合二為一，既保證決策結(jié)果符合民意，又起到了對(duì)決策過程的監(jiān)督作用。[11]109三是在基層民主層面，努力探索有利于公民制度化參與的新形式。例如在城市社區(qū)，主要發(fā)展基層社區(qū)自治建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)管理的民主化，通過發(fā)揮居委會(huì)以及業(yè)主委員會(huì)的作用，確保公民按照公共生活的共同需求與意愿，針對(duì)社區(qū)管理存在的問題展開廣泛的協(xié)商、交流與溝通，并在決策落實(shí)前達(dá)成一定程度的妥協(xié)與共識(shí)，形成大家都能接受的決定。

3.實(shí)現(xiàn)政府決策信息的公開和透明化。協(xié)商民主的魅力就在于決策者把自己和相關(guān)方案置于公眾的監(jiān)督之下，公民也在協(xié)商之中獲得了知情權(quán)和參與權(quán)，增強(qiáng)了彼此的信任感。這種公開性主要表現(xiàn)為：首先，協(xié)商的過程是公開的，整個(gè)程序是公眾知悉的；其次是協(xié)商參與者在討論和對(duì)話過程中公開自己支持某項(xiàng)政策的理由和偏好；再次就是立法或政策建議是公開的，公眾知道政策的形成過程。[13]信息的獲取是公民參與政府公共政策的前提，同時(shí)政府信息的開放和透明程度也是民主治理型政府建設(shè)的重要指標(biāo)。政府只有及時(shí)完全地公布相關(guān)決策信息，為公民提供便捷的信息獲取渠道，才能使公民做出正確的判斷?？傊ＷC公民參與政府公共決策在一個(gè)完全開放透明的無扭曲的公共空間內(nèi)進(jìn)行。為此，必須不斷加強(qiáng)透明政府建設(shè)，監(jiān)督政府履行信息公開的義務(wù)，在公共決策信息供給中以公開為原則，以不公開為例外。增加電子政務(wù)的“政務(wù)”含量，及時(shí)更新政府網(wǎng)站的信息，方便公民利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等方式更快捷地獲取有關(guān)政府公共決策的信息，增進(jìn)政府與公民和公民團(tuán)體間對(duì)話溝通、辯論和協(xié)商。

4.提高公民參與政府公共決策的素質(zhì)和能力。公民參與政府公共決策的效率和質(zhì)量，在很大程度上取決于他們的文化素質(zhì)以及對(duì)政治參與基本常識(shí)的了解和運(yùn)用。公民參與政府公共決策的機(jī)會(huì)多少，在一定程度上也與其自身素質(zhì)有關(guān)。當(dāng)前，我國社會(huì)生活中，很多公民還不懂得或者不善于通過合法有序的制度化渠道表達(dá)自己的觀點(diǎn)，傾聽社會(huì)其他決策參與主體的觀點(diǎn)，維護(hù)其合法權(quán)益。為此，要加強(qiáng)公民的素質(zhì)教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意識(shí)教育等，以增強(qiáng)公民的政治素質(zhì)和政治參與能力，使他們熟悉和掌握政治生活規(guī)則和規(guī)范，真正培育出具有公共利益觀念的現(xiàn)代公民，提高其參與公共決策的技能，這樣，政府公共決策的有效形成和順利執(zhí)行才能成為可能。

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1002-7408（2012）04-0004-04

國家社科基金項(xiàng)目“全民醫(yī)保條件下流動(dòng)人口醫(yī)療保障問題的社會(huì)學(xué)研究”（10BSH054）。

高洪貴（1973-），男，黑龍江慶安人，黑龍江省社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，碩士生導(dǎo)師，行政管理研究室主任，吉林大學(xué)行政學(xué)院政治學(xué)理論專業(yè)博士研究生，研究方向：政治學(xué)理論、中國政府與政治。

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