公共理性在公共政策中的運用及其實現(xiàn)

楊芳

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006）

公共理性在公共政策中的運用及其實現(xiàn)

楊芳

（廣州大學(xué)公共管理學(xué)院，廣州510006）

公共理性是民主多元社會條件下，公民處理公共政治問題的共有價值觀念。公共理性可以適用于公共政策領(lǐng)域，因為公共政策是政治活動的結(jié)果，它具有公共性并以正義為其根本價值取向。公共理性建構(gòu)了公共政策合法性的基礎(chǔ)，有利于政策問題的解決，提高政策執(zhí)行的有效性。公共理性在公共政策領(lǐng)域的實現(xiàn)取決于公民公共理性的培育、協(xié)商民主基礎(chǔ)上重疊共識的達(dá)成以及公民知情權(quán)和話語權(quán)的保障。

公共政策；公共理性；價值取向；正義

“公共理性”這一概念最早由康德1784年在《什么是啟蒙運動》一文中提出，指在一切事情上人們都有公開運用自己理性的自由。羅爾斯是公共理性研究的集大成者，他以公共理性為基本理念構(gòu)建了政治自由主義的圖景。羅爾斯指出：“公共理性是一個民主國家的基本特征。它是公民的理性，是那些共享平等公民身份的人的理性。他們的理性目標(biāo)是公共善，此乃政治正義觀念對社會之基本制度結(jié)構(gòu)的要求所在，也是這些制度所服務(wù)的目標(biāo)和目的所在?！盵1]225-226羅爾斯公共理性的提出，回答了民主多元社會中，人們的共同生活何以可能的問題。公共理性成為民主國家運用公共權(quán)力解決公共政治問題時所必須的理性，成為公民解決公共問題時共有的價值觀念。作為運用公共權(quán)力解決公共事務(wù)、實現(xiàn)價值權(quán)威性分配的公共政策，也必須以公共理性作為其理念支撐。

一、公共理性運用于公共政策領(lǐng)域的可能性

在現(xiàn)代社會中，公共理性所作用的領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋所有涉及政治共同體的存在和發(fā)展、對所有公民都具有影響的公共問題。它不僅適用于國家的公共權(quán)力機構(gòu)，也適用于民主社會中由公民參與公共事務(wù)的討論、交流而形成的政治公共領(lǐng)域。誠如有的學(xué)者所指出：“公共理性的論壇應(yīng)是一個公共權(quán)力與普遍公民、各種政治與非政治團體之間進(jìn)行公共協(xié)商的公共領(lǐng)域，不僅政府官員，而且普通的民眾，還有有組織的政黨、集團，或者只具有松散性聯(lián)系的各種協(xié)會、團體都可以而且應(yīng)該參與到這一領(lǐng)域中來?！盵2]由此看來，公共理性當(dāng)然也適用于作為政治活動結(jié)果、具有公共性且以正義為根本價值取向的公共政策領(lǐng)域。

1.公共政策是政治活動的結(jié)果。公共理性是民主政治的基礎(chǔ)和依據(jù)，它不是一種社會的道德理性，而首先是一種社會的政治理性。無疑，公共理性只適用于政治領(lǐng)域。公共政策是政治的一部分，制定公共政策的過程實質(zhì)上就是政治選擇和政治決定的過程，公共政策是“政治系統(tǒng)運行的起點，又是這一系統(tǒng)運行的產(chǎn)物和結(jié)果”。[3]許多學(xué)者從政治的角度來定義公共政策，如日本政治學(xué)者藥師寺泰藏的《公共政策》一書，副標(biāo)題就是“政治過程”。美國研究公共政策的學(xué)者史蒂文·凱爾曼將政策的制定看作是政治選擇的過程，政策的實施看作是對政策選擇的詳細(xì)說明和限定。同時，也有學(xué)者從公共政策的角度來定義政治學(xué)，如《政治學(xué)分析詞典》對政治學(xué)的定義是：“政治科學(xué)是關(guān)于政府和政治系統(tǒng)的研究，是研究公共政策的形成和實施的科學(xué)，而公共政策對于一個社會來說，是具有權(quán)威性的或有約束力的決定?！盵4]由此可見，公共政策與政治密不可分，是政治學(xué)的一個分支，也是其重要組成部分，公共理性當(dāng)然適用于公共政策。

2.公共政策具有公共性。公共理性存在于公共領(lǐng)域，具有公共性，是一種在公共的社會世界當(dāng)中共同生活的成員所具有的一種理性。公共理性和公共世界是一種共生關(guān)系，羅爾斯認(rèn)為公共理性的公共性表現(xiàn)在三個方面，即“作為自身的理性，它是公共的理性；它的目標(biāo)是公共的善和根本性的正義；它的本性和內(nèi)容是公共的”。[1]225-226“公共性”也恰恰是公共政策的根本特征，是公共政策運行的出發(fā)點和歸宿。公共政策的公共性不僅表現(xiàn)為公共政策所解決的問題是社會公共問題，它由公眾直接或間接參與制定，其權(quán)威性和合法性來自于“公權(quán)”，更重要的是它所代表的是公共利益，目標(biāo)是達(dá)到“公共的善”。所謂公共利益就是最大多數(shù)人的共同利益。公共政策不是為了滿足某些階層、某些團體或部門的利益而存在，而是為了反映、表達(dá)絕大多數(shù)人的利益，滿足絕大多數(shù)人的利益需要而存在?？梢?，公共政策的目標(biāo)和公共理性的要求是一致的，公共理性的根本要求就是為社會整體的利益即公共利益而行動。

3.公共政策必須以正義為根本價值取向。公共理性的關(guān)鍵點是公民將在每個人都視之為政治正義觀念的框架內(nèi)展開討論，也就是說，要以正義為根本價值取向。羅爾斯把正義作為政治的首要標(biāo)準(zhǔn)，他在《正義論》中開門見山地指出:“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣……法律和制度，不管它們是如何有效率和有條理，只要它們是不正義的，就必須加以改造和廢除?！盵5]13他還提出了正義的兩個原則：“第一個原則，每個人對與所有人所擁有的最廣泛平等的基本自由體系相容的類似自由體系都應(yīng)有一種平等互惠權(quán)利。第二個原則，社會和經(jīng)濟的不平等就這樣安排，使它們：之一，在與正義原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，之二，在機會公平平等的條件下，將職務(wù)和地位向所有人開放?！盵5]292公共政策的價值取向規(guī)定著公共政策的內(nèi)容和結(jié)果，可以說，有什么樣的價值取向就有什么樣的公共政策。關(guān)于公共政策的價值取向問題，自公共政策科學(xué)誕生以來，爭論就一直沒有停止過，而且，不同的歷史時期、不同的政治制度下，公共政策所追求的基本價值也不盡相同。在我國，公共政策的價值追求也經(jīng)歷了一個由平均主義到效率優(yōu)先、兼顧公平再到今天以正義為價值目標(biāo)的轉(zhuǎn)變過程。公共政策正義的標(biāo)準(zhǔn)就是：“我們最信任的正義政策至少在以下意義上是朝著這個方向發(fā)展的：即如果這些政策被取消，那么社會的最不利階層的生活就會更差。這些政策即使不是完全正義的，也是始終正義的?！盵5]308公共政策的正義價值取向是公共政策權(quán)威性、合法性的要求，失去了正義這一價值理念，再完美的政策也會失去其權(quán)威和合法性。顯然，誠如公共理性建立在“政治的正義”觀念之上一樣，公共政策的正義也要建立在“政治的正義”觀點之上，公共政策的正義源于政治正義的基本規(guī)定。

二、公共理性運用于公共政策領(lǐng)域的必要性

公共理性源于理性多元論的事實，即“一個自由而平等的公民——他們因各種合乎理性的宗教學(xué)說、哲學(xué)學(xué)說、道德學(xué)說而產(chǎn)生了深化的分化——所組成的穩(wěn)定而公正的社會之長治久安如何可能？”[1]13羅爾斯認(rèn)為，只有訴諸于公共理性才能達(dá)到這個目標(biāo)，公共理性是理性多元條件下達(dá)成共識的重要途徑，是多元民主社會實現(xiàn)公正秩序與和諧統(tǒng)一的必然選擇。在現(xiàn)代民主社會，公民從公共理性出發(fā)并按照公共理性去行動能夠為民主政治的健康有序運作提供可靠的保障，公共理性是共同體得以存在、維持和發(fā)展的行為規(guī)則、精神支柱、價值中樞。從公共政策角度看，在價值、利益多元化的今天，公共政策需要公共理性的介入。公共理性是公共政策獲得合法性的基礎(chǔ)，是公共政策有效解決公共問題的保障。

1.公共理性構(gòu)建了公共政策合法性的基礎(chǔ)。公共理性屬于自由主義思想傳統(tǒng)的范圍，并且與政治正義性、合法性問題聯(lián)系在一起。所謂合法性就是對統(tǒng)治權(quán)力的承認(rèn)，來自于民眾對政治統(tǒng)治的自愿服從。政治學(xué)家阿爾蒙德認(rèn)為：“如果某一社會中的公民都愿意遵守當(dāng)權(quán)者制定和實施的法規(guī)，而且還不僅僅是因為若不遵守就會受到懲處，而是因為他們確信遵守是應(yīng)該的，那么，這個政治權(quán)威就是合法的?！盵6]公共政策的合法性指公共政策使人們產(chǎn)生和堅持現(xiàn)在政策是社會最適宜的政策的信仰的能力。在現(xiàn)代社會中，公共政策的合法性基礎(chǔ)源自社會公眾的普遍認(rèn)同和接受，而且也只有當(dāng)政策得到廣泛的社會支持時，才能擁有合法性。如約翰·托馬斯所認(rèn)為的那樣，公民參與可以促進(jìn)決策的有效性，并會帶來決策的有效信息增多、決策質(zhì)量提高、公民對決策的接受程度提高、公共部門服務(wù)的效率和效益提高、減輕人們對政府機構(gòu)的批評等諸多好處，更加有力的公民參與促進(jìn)了公民對政府決策的接受性，這就為政府提供了合法性基礎(chǔ)。[7]可見，公共政策合法性的獲得同樣離不開公民的參與，離不開公民公共理性的精神和力量。沒有公共理性的介入，就會造成公民對公共政策的質(zhì)疑以及對公共政策不認(rèn)可，甚而造成公共政策的合法性危機。因此，公共理性為政治權(quán)力的運用以及公共政策的實施提供了合法性的基礎(chǔ)。

2.公共理性促進(jìn)了公共政策的有效實施。公共政策效果的實現(xiàn)，不僅有賴于合理政策的制定，更有賴于政策的有效實施。由于政策的實施總是表現(xiàn)為人們利益的分配和調(diào)整，出于對自己利益的考慮，執(zhí)行者可能積極擁護(hù)并認(rèn)真執(zhí)行有利于他們利益的政策，而對損害或危及他們利益的政策則會持反對態(tài)度，甚至給執(zhí)行工作設(shè)置重重障礙，弱化政策實施效果。因此，作為政策執(zhí)行對象和政策執(zhí)行主體的社會公眾，他們對政策所持的態(tài)度，直接影響到政策執(zhí)行的效果。依據(jù)公共理性原則，通過民主協(xié)商所制定的公共政策，無疑，可以達(dá)成更大范圍的共識，加深人們對政策的認(rèn)同，從而支持政策的執(zhí)行。即使在政策制定中，公民間沒有達(dá)成普遍一致的觀點，但“爭論本身也能起到傳播社會政治文化的作用，并且能夠增進(jìn)相互的理解”。而且，公共理性的重要體現(xiàn)是人們對公共規(guī)范的共同信守和對他人同等社會權(quán)利的尊重。具有公共理性的公民，會自覺遵守公共規(guī)范，以合作的態(tài)度執(zhí)行對自己可能無益而對大多數(shù)人有益的政策?！八麄兓ハ嘁晫Ψ綖槭来鐣献黧w制中的自由與平等的公民，愿意按照他們認(rèn)為是最合理的政治正義概念彼此提供平等的合作條件；而且，假設(shè)其他公民也愿意接受那些條件，即使是在特殊情況下?lián)p失自身的利益，他們也同意根據(jù)那些條件去行動?！盵8]在這個意義上，公共理性實際上就是指各政治主體（包括公民、各類社團和政府組織等）以公正的理念，自由而平等的身份，在政治社會這樣一個持久存在的合作體系之中，對公共事務(wù)進(jìn)行充分合作，以產(chǎn)生公正的、可預(yù)期的共治效果的能力。具有公共理性的公民，無疑會促進(jìn)公共政策的有效實施。

3.公共理性有利于公共政策問題的解決。公共理性之所以重要，是因為它規(guī)定著公民關(guān)于憲政根本要旨和正義基本問題推理的本質(zhì)特征，解決民主社會的政治問題，實現(xiàn)穩(wěn)定多元而又和諧統(tǒng)一的政治理想。羅爾斯指出，“在一個理性的社會里，我們可以列舉平等社會的基本問題作最簡單的說明，所有的人都有他們自己希望實現(xiàn)的目的，所有的人都準(zhǔn)備提出一些可以理性地期許他人接受的公平項目，以至于所有的人都有可能獲利、并改善每一個人所追求的狀況?！盵1]56在民主社會中，公共政策的制定過程就是多種價值觀達(dá)成共識的過程，也是公共理性的探究過程。公共理性所表達(dá)的是公民之間相互尊重和民主寬容的政治關(guān)系。在政策制定過程中，運用公共理性，能夠促進(jìn)公共問題的解決和政策目標(biāo)的實現(xiàn)。這是因為，按照公共理性的要求，公共權(quán)威權(quán)力機構(gòu)及其人員在制定公共政策過程中，會自覺遵循普遍性原則，以社會的公共利益為基本出發(fā)點；會按公共理性的方式展開推理、做出決定，為自己的政治行動提供充分的公共性理由，使公民能夠認(rèn)同；會認(rèn)真履行社會責(zé)任，努力提供優(yōu)質(zhì)的公共物品服務(wù)。而且，根據(jù)參與原則，所有公民都有權(quán)參與公共政策的制定過程。具有公共理性的公民會就公共政策問題交換看法，平等地表達(dá)他們的政策主張和利益要求，進(jìn)行辯論，而且他們時刻準(zhǔn)備修正自己的政策見解，使自己的觀點更完善，更具合理性，最終達(dá)成共識，促進(jìn)公共政策問題的解決并增進(jìn)相互的利益。正是在這個意義上，公共理性對于公共政策的制定和政策問題的解決至關(guān)重要。

三、公共理性運用于公共政策領(lǐng)域的路徑

公共理性的實現(xiàn)，即實現(xiàn)秩序良好的（政治）社會的善觀念至少要具備三個條件：“社會上的每一個人都接受和了解所有他人接受和認(rèn)可的完全相同的正義原則；社會的基本結(jié)構(gòu)，即主要政治制度和社會制度以及他們?nèi)绾谓Y(jié)合成為一個合作體系，能為人們所公開了解，人們有充分理由相信它可以滿足正義原則；公民具有正常有效的正義感，能夠理解和運用正義原則，并在大多數(shù)情況下能按照正義原則來行動。”[1]214公共理性在公共政策領(lǐng)域的實現(xiàn)取決于公民公共理性的培育，取決于重疊共識的達(dá)成，取決于公民知情權(quán)和話語權(quán)的保障。

1.公民公共理性的培育。公民理性的理想能否在現(xiàn)實的政治生活中實現(xiàn)，最終要依賴于具有公民資格的政治社會成員能否理解、尊重公共理性并在公共的政治實踐當(dāng)中遵循公共理性的規(guī)則，也就是說依賴于公共理性觀念在公民中的確立和民主公民資格的取得。公共理性觀念包括理性能力(the capacity of thereason)，即判斷能力、思想能力以及與這些能力相聯(lián)系的推論能力和兩種道德能力，即正義感和善觀念的能力。正義感(the capacity of a sense of the justice)是理解、運用和踐行代表社會公平合作項目之特征的公共正義觀念的能力。善觀念的能力(the capacity for a conception of the good)是形成、修正和合理追求一種人的合理利益的能力。其中，羅爾斯認(rèn)為正義感是最重要的，他特別指出：“很顯然，每一個人都具有一種有效的正義感，且每一個人作為一個充分參與合作的社會成員都是可以依賴的，這一公共知識是每一個人形成其善觀念的一種重要的有利條件?！ㄟ^一種有效的公共正義感而創(chuàng)造的穩(wěn)定圖式，則是比一種需要有嚴(yán)厲而代價沉重的懲罰機制的圖式更好的達(dá)到這一目的的手段，尤其是當(dāng)這種懲罰機制危及基本自由時就更是如此。”[1]335實際上，公民具有公共理性這種道德能力，意味著他在個人生活和社會合作中，能夠為自己所選擇的生活目的和道德價值負(fù)責(zé)，能夠通過符合社會正義的手段追求這些目的，追求自己理性認(rèn)定的美好生活，并為此而承擔(dān)責(zé)任。正如美國學(xué)者庫珀認(rèn)為的那樣，“公民的概念不僅包括了權(quán)利而且還有責(zé)任。因此作為公民行動的個人必須在社會的改良中發(fā)揮積極的作用。公民需要在行動中追求共同的善，并且和政治系統(tǒng)的核心價值——政治參與、政治公平、正義，保持行動上的一致?！盵9]因而，公共政策中公共理性的實現(xiàn)，離不開公民公共理性的培育，需要提高公民認(rèn)識和改造客體并使之向有利于自身的方向轉(zhuǎn)變的思維能力，需要培養(yǎng)公民的正義感和追求善的道德生活觀念的能力，需要增強公民的責(zé)任意識。

2.協(xié)商民主基礎(chǔ)上重疊共識的達(dá)成。多元主義是民主社會公共文化的一個重要特征，也是不可逃避的歷史事實。在民主自由條件下，利用權(quán)力的制裁來糾正或懲罰那些與我們觀點相左的人是不合乎理性的。那么，怎樣才能確保不同或?qū)α⒅畬W(xué)說的公民不因其所持學(xué)說或觀點的不同而出現(xiàn)關(guān)于國家民主政體的意志沖突呢？這就要在事關(guān)支配公民社會立場的基本學(xué)說之間尋求相互間重疊的共識面。為此，羅爾斯引入了另一個政治自由主義的基本觀念“重疊共識”(overlap consensus)。按照羅爾斯的表述，“重疊共識”的理念有三個要點：第一，容許理性多元性學(xué)說或觀點的正常存在和發(fā)展；第二，作為“重疊共識”之中心的公共正義或政治正義觀念，必須獨立于所有完備性學(xué)說或個人觀點之外，即它必須保持中立；第三，“重疊共識”不是“臨時協(xié)定”和權(quán)宜之計，而是“所有認(rèn)肯該政治觀念的人都從他們自己的完備性觀點出發(fā)，并基于其完備性觀點所提供的宗教根據(jù)、哲學(xué)根據(jù)和道德根據(jù)來引出自己的結(jié)論”。[1]156公共政策制定過程，實際上也是一個重疊共識的達(dá)成過程，而重疊共識達(dá)成的途徑是協(xié)商民主(deliberative democracy)，而協(xié)商民主的過程又離不開相互性準(zhǔn)則。公共理性的任何一種表現(xiàn)形式都必須體現(xiàn)相互性準(zhǔn)則的要求。相互性準(zhǔn)則所體現(xiàn)的精神是公民相互之間把自己看作是自由和平等的，而不是被支配、被操縱或者是處在一種受壓迫的較低政治地位和社會地位的人們。因此，在相互性準(zhǔn)則指導(dǎo)下通過協(xié)商民主制定公共政策的過程，就是參與到公共政策制定中的公民在對其他公民說明和解釋自己的政策主張、觀點和態(tài)度時，并不是從自己所信奉的價值觀念出發(fā)，而是從一種可以合理地期待其他公民也會認(rèn)可的視角來為自己的政策主張?zhí)峁┱?dāng)性證明，換句話說，沒有任何公民可以合理地要求將自己所堅持和信奉的政策主張作為所有公民都應(yīng)當(dāng)普遍認(rèn)同和遵守的決定，而是表現(xiàn)為對通過多數(shù)人同意的公共政策的遵從和擁護(hù)。因此，要在公共政策中實現(xiàn)公共理性，也必須要求公民在相互性準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，通過協(xié)商民主的途徑，取得政策主張的重疊共識。

3.公民知情權(quán)和話語權(quán)的保障。公共理性的功效或質(zhì)量與信息傳播和言論自由緊密相聯(lián)。沒有關(guān)于緊要問題的公眾知情（public informed），公民不可能真正做出關(guān)鍵性的政治決定和社會決定。[10]而且，人們達(dá)成重疊共識的有效路徑是，“人們作為一個平等的人進(jìn)入一個‘公共世界’，在那里通過公開討論，自由發(fā)表意見，形成某種公共輿論，并由之最終形成某種‘公共意見’?！盵11]也就是說，如果公民的知情權(quán)和話語權(quán)得不到保障，重疊共識就無法達(dá)成，公共理性也無法實現(xiàn)。公共政策中公共理性的實現(xiàn)，也同樣需要以公民擁有充分的知情權(quán)與話語權(quán)為前提。公民知情權(quán)是指公民對于國家重要決策、政府重要事務(wù)以及所發(fā)生的與普通公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件的了解和知悉的權(quán)利。對于參與公共政策過程的公民來講，只有知曉有關(guān)公共政策的內(nèi)容，才能更好地參與其中。因此，要提高政策運行的公開化程度，提高公共政策活動的透明度，確保公民知情權(quán)的實現(xiàn)。公民的話語權(quán)，就是“說”的權(quán)利，是公民通過各種途徑，對其關(guān)心的國家事務(wù)與社會事務(wù)提出建議和發(fā)表意見的權(quán)利。要實現(xiàn)公共政策中的公共理性，就要確立公民在公共政策中的主體地位，保障公共政策參與者的話語權(quán)。如?？怂购兔桌赵凇逗蟋F(xiàn)代公共行政》中所指出，公共政策應(yīng)放在“公共能量場”里制定和修訂。在這里“所有的參與者具有均等的機會選擇并實行言說行為，相同的機會去表達(dá)態(tài)度、感受、目的等，以及去命令、去反對、允許或禁止等”。[12]要保障公民參與公共政策的話語權(quán)，一方面要加強公民參與公共政策過程的法制建設(shè)，運用法律確保公民參與的內(nèi)容、方式和途徑，使公民有權(quán)利自由參與；另一方面，要擴大參與的渠道和方式，使公民有更多的機會參與。

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1002-7408（2012）04-0018-03

廣東省“十一五”社科規(guī)劃課題“公共政策合法性研究”（09G0-06）；廣東省高校青年教師培育項目“科學(xué)發(fā)展觀視野中的公共政策價值取向研究”的階段性研究成果。

楊芳（1975-），女，河南商城人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，博士，主要從事公共政策和公共管理研究。

[責(zé)任編輯：張亞茹]