土地財政與我國財政體制關(guān)系的經(jīng)驗研究

肖全章，郭 歡

(1.中南財經(jīng)政法大學 財政稅務(wù)學院，湖北 武漢 430073;2.中南財經(jīng)政法大學 金融學院，湖北 武漢 430073)

一、引 言

我國自實行分稅制財政體制以來，中央政府和地方政府在財政收支權(quán)力的劃分上逐步穩(wěn)定下來，這對于激勵地方政府發(fā)展經(jīng)濟具有積極作用。但是，分稅制改革的最初動因是要解決財政包干制下兩個“比重”(財政收入占國民生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占總財政收入的比重)下降的弊端，分稅制在調(diào)整中央和地方之間關(guān)系的過程中沒有實現(xiàn)財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一與匹配，同時，分稅制只是規(guī)范了預算內(nèi)財政收入的運作方式，并沒有對預算外和非預算資金進行更加規(guī)范化的管理，導致地方政府擁有很強的激勵通過擴大預算外收入，把對地區(qū)經(jīng)濟的“援助之手”變成 “攫取之手”［1］。

自1986年頒布并經(jīng)1998年和2004年兩次修訂的《土地管理法》將通過土地市場出讓土地使用權(quán)的行為合法化以來，土地出讓收入越來越成為地方政府收入的重要來源，2010年全國土地出讓收入達到29 109.94億元。并且，各地城區(qū)面積和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的擴大、通過土地開發(fā)出讓和轉(zhuǎn)讓取得收入，都是地方政府在分稅制財政體制約束下主動采取的行為方式，一些地方政府土地直接稅收及城市擴張帶來的間接稅收占地方預算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上。

可見，分稅制財政體制這一制度使中央和地方的財政收支狀況發(fā)生顯著改變的同時，也極大地改變了地方政府的行為方式，財政收支的不平衡使地方政府把眼光投向了他們手中最大的經(jīng)濟資源——土地。本文分析了分稅制財政體制與土地財政之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系，并通過實證分析為理論推理提供經(jīng)驗支持。

二、文獻綜述

我國目前有許多文獻對土地財政的定義、土地財政形成的原因以及對策進行了多方位的探討。對于土地財政的定義，邵繪春認為，土地財政是指地方政府的財政收入主要依靠土地的運作來增加收入，是增加財政收入的重要來源［2］。程瑤認為，土地財政是指地方政府利用土地所有權(quán)和管理權(quán)獲取收益進行的財政收支活動和利益分配關(guān)系，包括政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資等方式獲得收益來直接或間接增加財政支出能力的行為［3］。

對于土地財政的成因以及與財政體制之間的關(guān)系，易毅指出，財政體制、土地征用制、土地融資制和政績考核制是土地財政形成的體制誘因［4］。劉正山認為，土地財政的直接原因是分稅制財政體制，在財權(quán)上收而支出權(quán)不斷下放的財政財政體制下，地方政府想到的最好辦法就是“土地財政”［5］。張德元指出，分稅制改革導致地方政府的財政收支平衡很容易被打破，進而導致“逼官征地”［6］。陳志勇和陳莉莉通過對地方政府土地性財政收入占地方預算內(nèi)外總收入的比重與地方預算內(nèi)收入占全國總預算收入的比重這兩個變量進行實證分析，表明這兩者之間存在長期均衡關(guān)系，而且兩者的變化方向相反，表示地方政府預算內(nèi)正式收入無法正常獲取時將通過土地性財政收入彌補［7］。黃小虎指出，土地問題，就其本質(zhì)來說，是財政問題和金融問題［8］。王文建和覃成林認為，在中國式財政分權(quán)和以GDP增長為政績考核依據(jù)的政府競爭這兩種體制約束下，各地區(qū)地方政府擁有了更強的激勵擴大預算外收入，加大對地區(qū)經(jīng)濟的攫取［9］。吳群和李永樂通過對財政分權(quán)、地方政府競爭與土地財政進行實證分析認為，分稅制激勵了地方政府通過土地財政擴大預算外收入，同時，地方政府為增長而競爭的努力進一步驅(qū)動了地方政府依賴土地取得財政收入，并且主要通過吸引外商直接投資獲得稅收來實現(xiàn)［10］。

當前的研究主要是集中在對土地財政的概念、原因以及對策等方面進行理論研究，財政體制往往作為土地財政成因的一個方面進行分析，對兩者之間關(guān)系進行具體深入研究的比較少，特別是進行實證分析的不多。本文從現(xiàn)有文獻出發(fā)，結(jié)合我國土地財政和分稅制財政體制的現(xiàn)狀與特點，對兩者之間的相互關(guān)系進行實證分析。

三、土地財政與財政體制之間關(guān)系現(xiàn)狀分析

分稅制財政體制和我國土地財政問題有著密切的關(guān)聯(lián)，分稅制財政體制是土地財政形成的重要制度原因，反過來，土地財政形成后，又會扭曲地方政府的行為方式，強化和激勵地方政府對土地財政的依賴，對我國財政體制改革形成強力的阻礙，不利于財政體制的改革與完善。兩者之間的關(guān)系可以簡單描述為:首先，在分稅制財政體制下，由于事權(quán)下移和財權(quán)上收，使得中央與地方財權(quán)與事權(quán)不平衡，地方政府面臨著巨大的財政壓力，促使地方政府通過土地出讓獲取預算外收入——土地出讓金來解決財政資金的不足。其次，地方稅收體系不健全，強化了地方政府對土地的操作行為。與土地相關(guān)的營業(yè)稅以及房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅和耕地占用稅等稅種既是地方獨享稅，又是地方政府稅收收入的主要來源，于是地方政府在利益的推動下，通過擴大投資占用土地，發(fā)展工業(yè)、房地產(chǎn)以及建筑業(yè)，以獲得城市擴張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收。最后，土地出讓等收入作為地方政府的預算外收入，具有自主的支配權(quán)，當土地財政性收入在地方政府財政支出中占的比重越來越大時，與其他財政資金相比，地方政府更偏好運用可以自主支配的土地出讓金來解決財政資金不足的問題，從而進一步強化地方政府對土地財政的依賴。

(一)事權(quán)與財權(quán)的不對稱，促使地方政府通過“土地財政”來解決財政資金不足的問題

在分稅制財政體制改革之前，我國實行“分灶吃飯”的財政包干制，這一財政體制雖然調(diào)動了地方積極性，大大促進了經(jīng)濟發(fā)展，但它限制了中央政府的收入增長，使得中央財政收入不能隨GDP的增長而增長，結(jié)果是中央財政收入占全部財政收入和GDP的比例不斷下降。1993年，中央財政收入只占全國財政收入的22%，嚴重限制了中央財政對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控作用。為了解決上述問題，1994年中央開始實施分稅制改革。

1.通過分稅使財權(quán)層層上收

分稅制只對中央和省級財政的收入劃分作了規(guī)定，對省以下的收入劃分則由省政府決定，在中央分稅的示范下，從中央到省、市級政府都有提高財政資金集中度的強力沖動。從1995—2009年，中央財政收入占國家財政總收入的比重平均為52.3%，且沒有下降的趨勢，2009年中央財政收入占國家財政總收入的比重是52.4%。通過分稅制改革，中央集中了大量的地方財政收入，造成了“財力上收”的效應(yīng)。

2.地方政府支出責任過大，事權(quán)層層下移

分稅制改革只是明確了中央與省之間的財政收入關(guān)系，但對各級政府之間的事權(quán)劃分卻沒有加以明確規(guī)范，中央和地方的事權(quán)和財權(quán)劃分不清，導致了若干事權(quán)從中央向地方政府甚至基層政府的層層下移。地方政府不僅需要承擔建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業(yè)虧損補貼和價格補貼等，地方財政支出占整個國家財政支出的比重逐步上升。從1994—2009年，地方財政支出占總支出的比重平均為72.3%，且2004年后地方財政支出責任一直有上升擴大的趨勢，2009年地方財政支出占總支出的比例達到了79.9%。

3.在財權(quán)上收、事權(quán)下放的過程中并沒有伴隨著足夠的財政轉(zhuǎn)移支付

首先，目前的稅收返還以維持地方既得利益的基數(shù)法進行分配，體現(xiàn)了對收入能力強的地區(qū)的傾斜原則，不利于實現(xiàn)財政均等化。其次，一般轉(zhuǎn)移支付規(guī)模小，稅收返還和專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模偏大。2009年，財政轉(zhuǎn)移支付總額 (含稅收返還)為22 945.61億元，其中專項轉(zhuǎn)移支付為9 966.93億元，占轉(zhuǎn)移支付總額的43.3%。

因此，分稅制導致地方財政收支“剪刀差”，使地方政府的財政收支嚴重失衡，地方政府作為理性“經(jīng)濟人”的獨立利益主體，有追求預算最大化和自身利益最大化的強烈動機，在不能從財政體制內(nèi)取得收入緩解財政資金不足的情況下，地方政府只有通過體制外財政活動獲得財源。并且與轉(zhuǎn)移支付作為一種被動收入、不能為地方政府所掌控相比，地方政府更傾向于能主動獲取收入以增加可支配收入。由于實行分稅制后，土地出讓金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有，于是，地方政府把眼光投向了土地這塊“肥肉”。地方政府土地出讓金收入的規(guī)模無論是絕對值還是相對值都在不斷攀升，絕對值由1998年的507.70億元，增加到2010年的29 109.94億元，占地方財政收入的比重則由1998年的10.2%提高到2010年的71.7%。

(二)地方稅收收入體系不完善與對土地的依賴，強化與固化了地方政府對土地財政的依賴

首先，我國地方稅收體系不完善，地方缺乏穩(wěn)定收入來源的主體稅種，且缺乏稅收自主權(quán)。從地方稅收收入結(jié)構(gòu)來看，以營業(yè)稅、增值稅和企業(yè)所得稅為主，財產(chǎn)稅所占的比重很小。2008年地方稅收入總計為23 255.11億元，其中營業(yè)稅為7 394.29億元，增值稅為4 499.18億元，企業(yè)所得稅為4 002.8億元，分別占總收入的占31.8%、19.35%和17.21%。而西方以財產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的國家，如新西蘭、美國、加拿大，在2006年，財產(chǎn)稅占地方稅收收入的比重分別為90.1%、71.4%和94.9%。

其次，現(xiàn)行稅收體制下，由城市擴張、土地占用以及房地產(chǎn)開發(fā)帶來的稅收，如城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、耕地占用稅、土地增值稅、契稅等都屬于地方獨享稅，全部歸地方所有，并且地方的主要稅收收入來源營業(yè)稅也與房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的發(fā)展密不可分，2009年營業(yè)稅為9 013.64億元，同比增長18.2%，占地方本級財政收入的27.7%，而其中房地產(chǎn)和建筑業(yè)營業(yè)稅分別增長了38.6%和23.8%。因此，土地也是地方政府增加預算內(nèi)財政收入最重要的工具。這就導致在連續(xù)的工業(yè)化、城市化的口號下，地方政府大量征用土地，不斷擴張城市規(guī)模，發(fā)展城市建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。各地方政府循此也就逐步形成了以土地為手段增加財政收入的思路。

(三)地方政府能夠依賴土地財政解決財政收支不平衡問題時，反過來又會激勵地方政府對現(xiàn)行財政體制的維護

土地財政其實并非我國特有現(xiàn)象，很多發(fā)達國家也都依靠“土地財政”，但他們主要通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅的方式取得財政收入。這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財政收入。而我國“土地財政”則主要是通過對增量土地的操作來取得財政收入，一方面通過招、拍、掛等方式收取土地出讓金，另一方面地方政府通過土地進行招商引資，以獲得企業(yè)進入后的稅收，在結(jié)合我國地方政府官員政績考核、晉升與GDP增長掛鉤這一制度的情況下下，地方政府實際上變成了一個地區(qū)性壟斷企業(yè)，而現(xiàn)行的“土地財政”能夠最大化地方政府的短期財政利益。因此，我國的土地財政雖然難以持續(xù)，但也由于符合地方官員的短期利益而難以對現(xiàn)行土地財政制度進行改革。

四、土地財政與財政體制關(guān)系的實證分析

從上面的分析可知，土地財政和財政體制具有一種雙向的相互作用，一方面財政體制誘發(fā)了土地財政，另一方面土地財政又強化了地方政府對土地性財政收入的依賴，對我國分稅制財政體制的改革與完善形成阻力。下面對兩者之間的關(guān)系進行實證分析。

(一)模型的設(shè)定與變量的選取

基于以上的理論分析和本文研究的目的，建立如下的經(jīng)濟計量模型:

模型 (1)中，被解釋變量Y代表土地性財政收入，解釋變量QK、X分別代表地方財政支出缺口和土地性財政收入在地方財政支出中占的比重，c是常數(shù)項，μt是殘差項。

被解釋變量，即土地性財政收入，是表示土地財政規(guī)模的指標，它包括土地出讓金、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。

解釋變量QK，即地方財政支出缺口，它表示的是地方政府本級財政支出與本級財政收入的差。

解釋變量X，是土地性財政收入在地方本級財政支出中所占的比重。它是表示地方財政支出資金來源結(jié)構(gòu)的一個變量，代表著地方財政支出對土地性財政收入的依賴程度。

(二)數(shù)據(jù)來源

本文采用的數(shù)據(jù)樣本區(qū)間為1994—2009年(如表1所示)。入在中%)

表1 土地性財政收入、財政支出缺口及土地性財政收入在地方財政支出中的占比

(三)實證分析

1.協(xié)整分析

本文采用ADF檢驗方法對序列l(wèi)nY、lnQK和X進行單位根檢驗。檢驗結(jié)果表明，序列l(wèi)nY、lnQK和X都存在單位根，是非平穩(wěn)序列，并且它們的一階差分序列也均存在單位根，是非平穩(wěn)序列，但它們的二階差分都可以在5%的顯著水平下拒絕原假設(shè)，不存在單位根，是平穩(wěn)序列，即序列l(wèi)nY、lnQK和X均為2階單整序列。因此，lnY、lnQK和X可能存在協(xié)整關(guān)系。

對同屬2階單整序列的lnY、lnQK和X進行最小二乘估計 (OLS)，模型的估計結(jié)果如表2所示。

表2 模型估計結(jié)果

用ADF檢驗判斷殘差序列的平穩(wěn)性，檢驗結(jié)果如表3所示。

表3 殘差序列平穩(wěn)性檢驗結(jié)果

由表3可以看出，ADF統(tǒng)計量值小于5%顯著性下的臨界值，由此可知，該殘差序列不存在單位根，屬于平穩(wěn)序列。因此，lnY、lnQK和X之間的協(xié)整關(guān)系成立，協(xié)整向量為 (1，1.00，4.51)。

2.Granger因果關(guān)系檢驗

對具有協(xié)整關(guān)系的序列l(wèi)nY、lnQK和X進行Granger因果關(guān)系檢驗，滯后2期的檢驗結(jié)果如表4所示。表4的結(jié)果表明，在5%顯著水平下，lnQK和 X是 lnY的 Granger原因，而在10%顯著水平下，lnY也是X的原因。

表4 Granger因果關(guān)系檢驗結(jié)果

(四)結(jié)果分析

首先，從表2、表3可以看出，F(xiàn)統(tǒng)計量達到3 145.00，說明計量模型 (1)在整體上是顯著的，同時，擬合優(yōu)度達到0.99，DW值也表示不存在序列相關(guān)，殘差序列是平穩(wěn)的，這都說明模型 (1)里變量之間的協(xié)整關(guān)系是充分可信的。結(jié)果顯示，地方財政支出缺口和土地性財政收入在地方財政支出中所占的比重對地方財政性收入的增長都有正的、顯著影響，這與前面的理論分析是相符的。地方財政支出缺口對土地性財政收入影響的彈性系數(shù)接近1，即地方財政支出缺口每增加1個百分點，土地性財政收入增加0.99個百分點，接近于1。土地性財政收入在地方財政支出中的占比每增加1個百分點，地方財政性收入會增加4.51個百分點，這驗證了我們前面的理論分析，即地方政府在事權(quán)與財權(quán)不對稱，財政出現(xiàn)赤字時，地方政府會通過土地財政來彌補財政資金的不足，并且，當?shù)胤截斦允杖朐诘胤截斦С鲋械恼急仍酱髸r，就會更大地激勵地方政府尋求土地性財政收入來保證財政支出，并且影響是巨大的。

其次，從Granger因果關(guān)系檢驗可以看出，土地性財政收入和土地性財政收入在地方財政支出中的占比互為Granger原因，說明土地財政與分稅制財政體制之間存在著相互反饋的作用機制，這也驗證了我們前面的結(jié)論，即土地財政又會強化地方政府在支出中對土地財政收入的依賴，對現(xiàn)行財政體制的改革與完善產(chǎn)生不利的激勵。

五、結(jié)論及政策建議

本文可得出如下結(jié)論: (1)土地財政和我國分稅制財政體制之間存在長期、相互反饋的作用機制。分稅制財政體制引發(fā)了我國土地財政，而土地財政又使地方政府得以取得龐大的、能自主支配的預算外收入，而符合地方短期財政利益最大化，因而會延緩我國對分稅制財政體制的改革與完善。(2)分稅制改革后，我國中央財政占整個財政收入的比重有了顯著提高，地方財力增長相對滯后，而事權(quán)卻不斷擴大，地方財政平衡只有依靠土地轉(zhuǎn)讓收入來支撐。(3)從土地性財政收入與地方財政支出缺口、土地性財政收入在地方本級財政支出中的占比的實證分析可以發(fā)現(xiàn)分稅制財政體制對土地財政的作用機制。首先，地方財政支出的增加，即事權(quán)的擴大會促使地方政府通過對土地的操作來取得收入，以滿足支出的需要，解決財政收支的不平衡。其次，我國現(xiàn)行的稅收制度，地方稅收體系不完善、收入來源結(jié)構(gòu)不合理，都會加強而不是減弱地方政府對土地財政的依賴。

本文主要的政策建議: (1)按照公共財政的要求轉(zhuǎn)變政府職能，切實把政府變成服務(wù)型的政府。(2)健全公共財政體制，合理劃分各級政府的財權(quán)與事權(quán)，使事權(quán)的劃分與財力劃分相匹配。同時還要深化和完善省以下財政體制改革，增加中央和省級政府對財力較弱的下級政府的財力補助。(3)增加地方政府的稅收自主權(quán)。將地方政府作為一個獨立的利益主體來對待，給地方政府以適當?shù)氖杖胱灾鳈?quán)，適度下放地方政府稅收和公共收費的立法權(quán)限，讓地方政府按照當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的實際情況，有針對性地征收各種稅費，以提高地方財政能力，改變地方政府財權(quán)和事權(quán)不對稱的狀況。(4)完善地方稅收體系。積極探索征收以市場價值為基礎(chǔ)的財產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收，而不是通過對增量土地的操作來獲取收益。(5)打破政府壟斷土地一級市場的格局，改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色。

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