高校實行部門預算制度的困境與對策

楊 光

一、高校實行部門預算制度的背景

部門預算制度是市場經(jīng)濟國家財政管理的基本形式，也是編制政府預算的一種制度和方法。我國部門預算制度從本世紀初開始推行實施，是當時政府財政管理體制改革的主要內(nèi)容之一。所謂部門是指與財政直接發(fā)生經(jīng)費領撥關系的預算會計單位，包括政府行政機關、司法部門和事業(yè)單位。公立高校作為事業(yè)單位被納入部門預算改革的范疇。

我國實行改革開放政策前，高等學校的辦學經(jīng)費全部來自財政撥款。學校每年向財政或有資金分配權的主管部門上報年度經(jīng)費收支計劃，財政或主管部門按計劃下?lián)芙?jīng)費。在這種條塊分割的管理模式下，高校沒有綜合預算，資金管理分散且混亂。

自上世紀90年代開始，隨著辦學經(jīng)費來源的日益多樣化，財政撥款占高校辦學經(jīng)費的比例越來越低，單純以財政撥款收支為內(nèi)容的年度經(jīng)費收支計劃已遠遠不能滿足大學財務管理的需要，包含各類資金的綜合財務預算勢必取代傳統(tǒng)的經(jīng)費收支計劃。從1998年開始，隨著《高等學校會計制度》的頒布實施，高校全面取消了預算內(nèi)資金與預算外資金分別核算的模式，強調學校為預算的主體，按照“統(tǒng)收統(tǒng)支”的原則實行綜合預算財務管理。2004年，部門預算制度開始在高校推行。

二、高校實行部門預算制度的積極意義

（一）適時推動了高校綜合預算財務管理觀念的轉變

由于長期受計劃經(jīng)濟管理模式的影響，部門預算改革之前，國內(nèi)各高校對于綜合預算財務管理的重要性普遍缺乏認識，高校財會工作亟需關于綜合預算的政策規(guī)范與技術指導。部門預算制度在編制內(nèi)容上要求實行財務綜合預算，強調學校的所有收入和支出都要統(tǒng)一編制預算，統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌安排。學校資金嚴格按照“收支兩條線”管理，財政資金以額度指標的形式按部門預算下?lián)埽瑥亩皬娖取备咝淞ⅰ跋扔蓄A算，才能支出”的理念，硬化了預算約束。因此，實行部門預算制度改革適時推動了高校綜合預算財務管理觀念的轉變。

（二）對高校財務預算的編制與管理提出了標準化和精細化要求

部門預算的支出編制要求采用“零基預算”的編制方法，將支出分為基本支出和項目支出兩部分?；局С鲋饕础岸▎T定額”的方法編制。項目支出均需建立項目庫，按輕重緩急對項目進行分類排隊，制定滾動項目計劃。在操作程序上，部門預算實行標準周期管理，將預算按編制、執(zhí)行、決算劃分為3個階段，每個階段都制定了十分具體的時間表。因此，部門預算制度改革促使高校建立標準化和規(guī)范化的財務預算編制與管理的操作流程，從而促進了學校財務管理水平的提高。

（三）加強了高校資金管理的控制與監(jiān)督，降低了財務風險

按照部門預算制度改革的要求，高校的所有收支均需納入部門預算，按政府的操作程序要求“二上二下”，逐級上報，由主管教育部門審核、匯總，再經(jīng)財政部門審核后報人民代表大會審議通過。此外，部門預算的編制與政府采購制度直接掛鉤，同時與國庫直接支付制度相結合。各高校的預算中，凡符合政府采購的項目（政府采購范圍幾乎覆蓋高校教學科研工作的所有日常公用支出），其經(jīng)費列入采購專戶，由財政向供應商直接支付或財政授權支付。這樣高校各項資金的流向和流量都在財政監(jiān)控之下。因此，部門預算制度改革在降低高校財務風險與加強財政資金使用監(jiān)控方面具有重要的積極意義。

三、高校實行部門預算制度的困境

部門預算制度改革推動了高校預算觀念的轉變和管理水平的提高，促進了高校的廉政建設。然而，隨著部門預算制度改革的擴展與深入，高校在實施部門預算制度的過程中存在諸多現(xiàn)實困境，主要有以下三個方面。

（一）目標困境

高校在部門預算的編制和執(zhí)行過程中，從一開始便存在著部門預算以統(tǒng)一管理和監(jiān)督為目的的管理目標與高校獨立的財務管理權之間的沖突。政府實行部門預算改革的目的“是為了將所有財政性資金納入預算進行統(tǒng)一全面地管理，以提高整個政府資金的使用效率”。由此可知，部門預算制度是從政府主體出發(fā)，考慮的是財政管理的需要，實行的是“統(tǒng)一領導、集中管理”的體制。這是一種政府“收權”的形式，目的是將公共資金管理權限集中到政府財政部門。這種“收權”管理與高校的自治權產(chǎn)生了沖突。一方面，政府要求高校必須作為一個基層預算單位，嚴格執(zhí)行部門預算；另一方面，隨著我國高等教育管理體制的變革，“完善中國特色的現(xiàn)代大學制度，落實和擴大高校辦學自主權”已成為高校越來越明確的目標。

部門預算制度分編制、審核、執(zhí)行、考評等各個階段。編制審核階段：各高校的部門預算必須在財政部門下達的預算控制數(shù)下編制并逐級上報，由主管教育部門審核、匯總，再經(jīng)財政部門審核后報人民代表大會審議通過。執(zhí)行階段：由于部門預算的編制與政府采購制度直接掛鉤，同時與國庫直接支付制度相結合。高校的各項收支都在政府主管部門的監(jiān)控之下，且不能“串戶”。考評階段：政府主管部門通過部門預算對高校資金運用的考評更多體現(xiàn)在學校資金的安排是否符合政府的相關政策指標上，如是否按某個政策要求提取了某項基金、人員經(jīng)費支出是否低于設定的比例……等等，并且拿這些“一刀切”的指標來決定學校的業(yè)績“排名”。因此，盡管部門預算改革聲稱高校具有預算的編制權和資金的使用管理權，實際上高校財務管理的每個階段都在政府的管理與控制之下，學校自主統(tǒng)籌安排資金的基礎被破壞，預算變得復雜且低效。

《高等教育法》第四章第三十條規(guī)定“高校自批準設立之日起取得法人資格”，第三十八條規(guī)定“高校對舉辦者提供的財產(chǎn)，國家財政性資助、受捐贈財產(chǎn)依法自主管理和使用”。由此，高校作為獨立法人，擁有獨立的財務管理權。但是，實行部門預算改革后，各高校的所有收入與支出均須納入部門預算，接受政府部門的統(tǒng)一管理、監(jiān)控與考評，嚴重束縛了各高校在面對復雜的實際問題時，合理有效配置各項資源，及時推行適應新需求的財務舉措的靈活性。以人員經(jīng)費占學?？偨?jīng)費支出的比例為例，不同的學校在不同的發(fā)展時期就會有不同的要求，如果對其加以一致性的要求，則顯然侵害了高校的獨立財務管理權。

部門預算制度在高校的實行不僅與高校的自治權產(chǎn)生了沖突，造成“規(guī)凌駕于法”的現(xiàn)狀，而且與政府自身的事業(yè)單位分類改革的目標相背離?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展綱要（2010-2020年）》第三十八條提出“推進政校分開、管辦分離。隨著國家事業(yè)單位分類改革的推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。第三十九條提出“政府及其部門要樹立服務意識，改進管理方式，完善監(jiān)管機制，減少和規(guī)范對學校的行政審批事項，依法保障學校充分行使辦學自主權和承擔相應責任”。當前國家事業(yè)單位分類改革的目標，是要“構建政

府、學校、社會之間的新型關系，明確學校的辦學權利和責任”，促使學校擺脫對政府的傳統(tǒng)依附關系，成為真正意義上的獨立法人。部門預算制度對高校的各項收支從預算到執(zhí)行再到評價，進行了全面的無差異管理，使政府成為了高校的直接管理者，高校成為了政府的附屬機構，這顯然與國家事業(yè)單位分類改革的目標相背離。

（二）技術困境

高校在實行部門預算制度的過程中遭遇到了技術困境。首先，部門預算制度在高校的實行沒有一個完整的會計基礎。會計信息是編制和審核部門預算的重要基礎。相對實行部門預算制度之前高校采用的“基數(shù)+增長”的增量預算法（事實上該辦法至今仍被大多數(shù)高校所沿用），“部門預算有著巨大的信息需求，包括在核定編制、制定標準定額、摸清各部門的‘家底’、充分了解各部門資源占用和使用情況等方面”，現(xiàn)行高校會計無法滿足這一要求。現(xiàn)行高校會計制度規(guī)定會計核算以收付實現(xiàn)制為基礎、固定資產(chǎn)不計提折舊、債權債務關系無須全面反映等等；同時高校的事業(yè)經(jīng)費和基本建設經(jīng)費在會計核算和報表體系方面均相互分離，這些都造成了當前高校財務狀況不清、家底不實、財務報告不完整等現(xiàn)象。因此，高校會計在滿足部門預算信息需求方面的能力很弱。高校會計制度沒有先行大的改革，部門預算“硬上馬”，勢必造成部門預算制度的“空轉”現(xiàn)象。

其次，部門預算要求采用“零基預算”的編制方法，即：將支出分為基本支出和項目支出，基本支出主要按“定員定額”的方法編制；項目支出建立項目庫，按輕重緩急排序來安排。這種方法難以配合高校教學科研活動的本質特點。

高校是傳播知識、傳承文化、科學研究的重要場所，教學和科研活動作為其基本的生產(chǎn)形式，均屬創(chuàng)造性生產(chǎn)，具有復雜性強、差異性大、創(chuàng)新度高等特點，這些特點決定了高校教學科研活動的成本和績效都難以用均衡性的定額標準進行測量和評估。此外，高校的項目多為教學科研項目，具有極強的專業(yè)性，并且，不同的項目因目標不同，體現(xiàn)效益的方式和時限也不同，很難進行橫向比較。因此，由于缺乏相應的客觀基礎，部門預算強調的“零基預算”編制方法在高校難以得到根本性的實施。

再次，部門預算的科目設置沒有考慮高校工作的特點，造成部門預算的科目框架與高校會計核算脫節(jié)。由于部門預算編制系統(tǒng)的主體是財政部門，整個系統(tǒng)的科目設置和格式要求都是根據(jù)財政部門的管理需求開發(fā)并統(tǒng)一推廣應用的。例如部門預算將基本支出歸為人員支出、日常公用支出、對個人和家庭的補助支出、固定資產(chǎn)購建和大修理支出四大類，就是典型的行政機關單位日常財務支出的核算框架，沒有考慮教學與科研是高校兩大類基本支出的特點。高校的財務核算系統(tǒng)是學校根據(jù)《高等學校會計制度》要求并結合自身需要開發(fā)使用的，它和部門預算編制系統(tǒng)處理的是相同的經(jīng)濟事務，兩者如不能有效銜接，勢必造成管理上的混亂。

（三）管理困境

科層式管理與控制是政府行政管理的基本特征，因此，對于政府行政部門而言，事權比較清晰，項目可比性較強，部門預算的“定員定額”編制法和項目排序相對容易實施，也較易實行細化嚴格的預算控制和績效評估。

但是，科層式管理與控制過于強調一致性標準和層層節(jié)制，無法配合高校的實際特點。高校的教學與科研活動均屬創(chuàng)造性活動，具有成本難以有效測量、過程難以細化控制、績效難以有效評估等特征，這些特征反映了高等教育的本質屬性，決定了高校不宜像行政機關單位或普通的事業(yè)單位一樣，采用科層式的管理與控制。如果忽略了高校自身獨特的運行規(guī)律，強制性地對高校實行與行政職能部門和普通事業(yè)單位一致的管理方式，必然會使高校陷入管理體制困境。

事實上，從實務層面看，政府不可能對各高校的具體經(jīng)濟行為進行合理審核與控制；各高校財務預算的功能也主要是為學校內(nèi)部財務管理服務，而非主要作為政府部門預算的組成部分。正因為如此，部門預算制度在高校的實行過程中，已經(jīng)出現(xiàn)了大面積的“上有政策、下有對策”的政策虛化現(xiàn)象，其中最典型的是“預算兩張皮”現(xiàn)象。

所謂“預算兩張皮”現(xiàn)象，即高校采用的一種形式上的部門預算編制模式：從每年的8月份開始，表面上按政府部門預算的程序要求“二上二下”，實際上是簡單地為獲取下年度預算批復數(shù)而編制預算，填表應付了事；等預算年度開始時或部門預算批復后，學校內(nèi)部再弄一套較為精細的校級預算用以操作執(zhí)行，此為“執(zhí)行預算”。兩套預算在編制時間和編制金額上均不一致，這就是實務界俗稱的“預算兩張皮”現(xiàn)象。這種現(xiàn)象實質上是高校在部門預算管理體制困境中不得已采取的政策虛化策略的表現(xiàn)，它在導致部門預算失去其嚴肅性和指導意義的同時，必然會降低學校財務管理的有效性。

四、高校走出實行部門預算制度困境的策略

（一）法定化的總額撥款制度替代部門預算制度

部門預算改革的主要目的是使政府部門對財政性資金的整體使用情況實施有效監(jiān)控，以優(yōu)化財政資源配置。那么，高校的哪些資金屬于財政性資金呢？

現(xiàn)階段高校的資金包括財政撥款收入、學宿費收入、附屬單位繳款收入、聯(lián)合辦學收入、科研成果轉換收入、捐贈收入等。根據(jù)教育“準公共產(chǎn)品說”（這是在世界范圍內(nèi)得到普遍認可的觀點），高等教育不僅使受教育者受益，而且能夠帶來社會效益。受教育者所獲得的知識與技能不僅能為個人帶來收益，而且能夠促使社會整體素質的提高。因此，高等教育兼有私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的成分，屬于準公共產(chǎn)品，高等教育成本應該由政府、社會、學生（家庭）共同承擔。學生應向高校交納學宿費作為教育受益者所承擔的教育成本，政府有責任和義務投入高等教育且不能以財政困難等理由推諉。因此，“高校收取的學宿費不同于政府機構行使管理職能收取的規(guī)費、使用費等，其本質是屬于社會資金，而不屬于政府財政性資金”。高校的各類資金中，只有財政撥款屬于政府財政性資金。部門預算制度將高校的所有收入與支出納入政府的統(tǒng)一管理，這在管理制度安排上，顯然是一種錯誤的界定。

既然政府投入高等教育的責任和義務不可推卸，那么法定化的總額撥款制度替代部門預算制度就是一條值得選擇的道路。所謂總額撥款制度，就是基本撥款（即保證高校教學科研活動正常運作的核心撥款）常規(guī)化、法定化；專項撥款（即為專門的項目或活動進行的撥款）采用競爭機制，建立在公開招標的基礎上。目前我國高等教育財政撥款沒有一個統(tǒng)一的制度要求，受“人為”因素影響較大。為了獲得更多的撥款和更多的“項目”，以提升學校的“政績”或獲取個人職稱晉升，高校的職能部門和教師不得不把大量的時間和精力花在“跑部門”、“拉關系”上。在總額撥款制度下，政府提供的是法定的撥款機制和平等有效的高校競爭環(huán)境。各高校能夠通過公開途徑獲得關于財政撥款標準和數(shù)額的信息，并根據(jù)《高等學校會計制度》“統(tǒng)收統(tǒng)支”的原則編制自身獨立的綜合財務預算，政府部門預算只編制財政撥款數(shù)額。政府的工作重心不再是學校內(nèi)部政策的制定，而是撥款體制和機制的設計與改進，即政府著重把握如何把高等教育財政撥款的標準體系和分配制度制定得更科學合理一些。

（二）政府與高校間的“契約”關系替代傳統(tǒng)的行政隸屬關系

《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出政府要轉變管理職能，“由對學校直接的行政管理，轉變?yōu)檫\用立法、撥款、規(guī)劃、信息服務、政策指導和必要的行政手段，進行宏觀管理”。要實現(xiàn)這一目標，政府與高校間傳統(tǒng)的行政隸屬關系應由“契約”關系替代。在“契約”關系下，政府撥款的指導理念是服務的購買；高校接受政府的委托，實施教學、科研和社會服務的職能。政府財政管理的實施基礎是高校與政府在平等協(xié)商基礎上產(chǎn)生的契約效力；財政管理的重心是如何制定科學合理的財政撥款機制和績效評估機制。兩種關系框架下的財政管理體系特征可歸納為表1所示：

表1 政府-高校在兩種關系框架下的財政管理體系特征

高校是獨立市場主體，不僅要面對國內(nèi)市場競爭，同時也要面對國際市場競爭。政府與高校間傳統(tǒng)的行政隸屬關系不但侵害了高校的辦學自主權，而且造成了高校嚴重的“等、靠、要”習慣，制約了高校市場競爭能力的提升。因此，政府與高校建立“契約”關系，其思路是遵循現(xiàn)代大學管理體制需求，將政府對高等教育的財政投入與調控置于市場環(huán)境之中，重構政府——高?！袌鲋g的關系。具體做法可按以下流程：

政府與各高校協(xié)商，確定學校各時期的發(fā)展目標與規(guī)劃→政府對高校各時期的發(fā)展規(guī)劃完成情況進行績效評估→依據(jù)評估結果，政府調整確定下一個時期各高校的財政撥款數(shù)額、發(fā)展目標與規(guī)劃。

政府與高校建立“契約”關系，政府提供的是協(xié)商基礎上產(chǎn)生的平等有效的高校競爭環(huán)境和科學合理的評價監(jiān)督機制。這種“契約”關系并不是政府對高校管理的弱化而是加強，因為在“契約”關系下，高校必須對政府投入所預期的成果與產(chǎn)出承擔起明確的責任，從而增強高校的市場競爭能力和承擔社會責任的能力，促使其成為真正意義上的獨立法人。同時，“契約”關系能夠幫助政府從繁瑣的具體管理中退出，在更高層面上發(fā)揮政府對高校的宏觀管理職能。

（三）完善財務信息披露制度和多方監(jiān)督機制

完善高校財務信息披露制度與完善多方監(jiān)督高校辦學的機制是一個有機整體，兩者相輔相成、缺一不可。一方面，只有完善高校財務信息披露制度，社會各方對高校的監(jiān)督才能有據(jù)可依、落到實處；另一方面，只有完善政府與社會、校內(nèi)與校外多方面監(jiān)督高校辦學的機制，高校財務信息披露制度才有完善的動力。

我國高校沒有一個充分的財務信息披露制度。在中國內(nèi)陸，無論是對社會公眾還是對校內(nèi)教職工，高校的財務預算與決算都屬于“保密”資料，不予公布。對于財政撥款，高校也只需向教育主管部門報告使用進度及結果，無需向教職工和社會公開。某些高校即使搞“校務公開”活動，所公布的也都是一些非常概括性的數(shù)據(jù)，有些甚至做了“加工”處理。部分高校負債幾億到幾十億，學校教職工都不知情。而在香港、美國等發(fā)達國家和地區(qū)，向社會公布高校的年度預算與決算報表是一種例行做法。

現(xiàn)階段，我國的教育、財政、物價等政府部門在各自的職能范圍內(nèi)對高校進行了多角度的監(jiān)督，但這些監(jiān)督往往采取一致性的標準，或者過于簡單與直接，或者流于形式。并且，僅僅來自政府部門的監(jiān)督助長了高校行政化現(xiàn)象，潛在機會主義趨向，高校的校長書記們更關心自己的行政業(yè)績和學校的短期效益。

高校在經(jīng)費來源日益多元化，占有更多社會資源的同時，客觀上須滿足社會多方面的財務信息需求。保證高等教育的健康和可持續(xù)發(fā)展，不再單純是政府的責任和高校自身的任務，而成為全社會的基本要求。因此，僅僅由政府來監(jiān)督高校辦學是不全面的，應當加強社會對高校辦學監(jiān)督機制的完善，賦予社會更多的監(jiān)督高校辦學的權利。

完善多方監(jiān)督機制，具體到財政管理制度上，可表現(xiàn)為政府對高校的財政撥款和高校使用財政資金的情況均須公示，并且政府在撥款的同時，要建立以事后績效評估機制與社會監(jiān)督機制相結合的財政問責機制；具體到高校內(nèi)部財務管理制度上，可要求高校在校內(nèi)推行“陽光財務”工程、實現(xiàn)財務信息公開化，并且真正落實教職工代表大會對學校財務預算與決算的審議權等。

五、結 語

教育部于2012年3月發(fā)布的《關于全面提高高等教育質量的若干意見》提出，“推動高校建立科學、有效的預算管理機制，統(tǒng)籌財力，發(fā)揮資金的杠桿和導向作用”。事實上，一個科學、有效的高校預算管理機制的建立，既需要高校自身管理的完善，更需要政府政策制度的配套。尤其在我國現(xiàn)行的高等教育管理體制中，高校處于政府的行政隸屬之下，更是如此。部門預算制度在我國高校實施至今已有十余年，已導致當前高校的預算管理復雜且低效，無論是從政策解釋的理論層面還是從實務操作層面去分析，都到了難以為繼的時候。政府的角色必須從高校內(nèi)部財務政策的制定者轉換為高等教育資源分配的宏觀調控者，以還原高校獨立法人的財務管理自主權，提升高校的市場競爭力和承擔社會責任的能力。

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