經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的問(wèn)題與對(duì)策

王志剛　姚一源　杜志強(qiáng)　李騰飛

摘要：“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”產(chǎn)生于1985年，發(fā)展到今天，已經(jīng)形成了一項(xiàng)新型的審計(jì)監(jiān)督制度，并在干部監(jiān)督、權(quán)利約束、民主政治建設(shè)等多個(gè)方面顯現(xiàn)出成效。盡管經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在國(guó)家審計(jì)體系中的地位越來(lái)越重要，但直到2006年《審計(jì)法》才明確賦予其法律地位。目前，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度和研究評(píng)價(jià)體系一定程度上落后于實(shí)踐，且實(shí)踐工作、隊(duì)伍建設(shè)和項(xiàng)目管理上存在諸多不足，發(fā)展受到制約。結(jié)合對(duì)S市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)情況分析，從制度建設(shè)、審計(jì)方法和人員管理等三個(gè)角度提出了相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；發(fā)展；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F239文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1673-291X（2012）30-0121-02

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀

“經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)”是指獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)相應(yīng)的法律法規(guī)，通過(guò)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部或國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員及其所在地區(qū)、部門(mén)、單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的審計(jì)，來(lái)監(jiān)督、評(píng)價(jià)和鑒證相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)職責(zé)的履行情況。中國(guó)現(xiàn)實(shí)意義上的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代中期，其發(fā)展大致可分為探索階段（1985—1990）、過(guò)渡階段（20世紀(jì)90年代）和發(fā)展階段（1999年至今）三個(gè)階段。至今，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已經(jīng)從最初僅在少數(shù)地區(qū)開(kāi)展的國(guó)有企業(yè)廠長(zhǎng)（經(jīng)理）離任審計(jì)，發(fā)展到今天全國(guó)范圍的具有專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)從高層到基層的任前、任中、離任全方位審計(jì)的新型現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)體系制度。

下面僅以S市2003—2008年情況為例，介紹經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的發(fā)展現(xiàn)狀以及存在的不足。

1.審計(jì)機(jī)關(guān)設(shè)立。S市是中國(guó)北方的地級(jí)市，S市審計(jì)局作為S市人民政府的組成部門(mén)之一，在市長(zhǎng)和省審計(jì)廳的領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)全市審計(jì)工作。各縣（區(qū)）審計(jì)局從20世紀(jì)90年代開(kāi)始對(duì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行離任審計(jì)，市審計(jì)局自2001年開(kāi)始嘗試企業(yè)、縣區(qū)的黨政一把手的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。從2003年起，市審計(jì)局及所轄縣區(qū)審計(jì)局陸續(xù)成立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，市紀(jì)委、組織部、監(jiān)察局、人事局、審計(jì)局和國(guó)資委牽頭成立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。市委書(shū)記任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)，市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)，相關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人為成員。

2.經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作流程。在每年10月份，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組召開(kāi)會(huì)議制定下一年工作計(jì)劃，并由市審計(jì)局接受市委組織部委托，組織成立審計(jì)組，對(duì)相關(guān)部門(mén)進(jìn)行前期調(diào)查，在此基礎(chǔ)上形成實(shí)施方案。審計(jì)過(guò)程中，除進(jìn)行財(cái)政財(cái)務(wù)收支審計(jì)的內(nèi)容外，還要通過(guò)其他形式掌握被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)情況、經(jīng)濟(jì)決策情況、財(cái)務(wù)收支情況、對(duì)單位的管理情況以及個(gè)人廉政情況等，最終形成審計(jì)證據(jù)和審計(jì)底稿?，F(xiàn)場(chǎng)審計(jì)結(jié)束以后，審計(jì)組起草審計(jì)報(bào)告的初稿，向被審計(jì)單位和人員征求意見(jiàn)并修改，最終復(fù)核后由主管領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)正式審計(jì)報(bào)告。審計(jì)報(bào)告將向領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位及市主要領(lǐng)導(dǎo)報(bào)送，同時(shí)抄送被審計(jì)單位。

3.從業(yè)人員情況。截至2008年底S市經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)從業(yè)人員平均年齡為40.66歲。其中，有本科學(xué)歷人員36人，占47.3%，專(zhuān)科學(xué)歷人員28人，占36.84%，專(zhuān)科以下12人，占15.79%，從業(yè)人員專(zhuān)業(yè)以會(huì)計(jì)審計(jì)專(zhuān)業(yè)、經(jīng)濟(jì)管理專(zhuān)業(yè)為主，其中會(huì)計(jì)審計(jì)類(lèi)專(zhuān)業(yè)占到47.37%。

4.審計(jì)結(jié)果情況及分析。（1）審計(jì)項(xiàng)目總數(shù)的比較。2003—2008年，市縣兩級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共完成審計(jì)項(xiàng)目803個(gè)，其中由縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組織的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部審計(jì)項(xiàng)目759個(gè)。為了保證審計(jì)的質(zhì)量，審計(jì)局對(duì)審計(jì)數(shù)量有所控制，每年審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量總體呈下降趨勢(shì)，2007年由于受到換屆影響，審計(jì)項(xiàng)目的數(shù)量出現(xiàn)回升。（2）審計(jì)項(xiàng)目分類(lèi)的比較。審計(jì)項(xiàng)目按審計(jì)對(duì)象的性質(zhì)可分為黨委政府類(lèi)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位類(lèi)和國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)三類(lèi)。其中機(jī)關(guān)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)項(xiàng)目6個(gè)年度中除2003年外其余年度均占總數(shù)的50%以上，2006年和2008年更是超過(guò)了70%。這是因?yàn)闄C(jī)關(guān)事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)開(kāi)展的較早，審計(jì)方法和評(píng)價(jià)體系已初步形成，審計(jì)評(píng)價(jià)涉及的指標(biāo)相對(duì)簡(jiǎn)單。國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)審計(jì)項(xiàng)目數(shù)量最少，主要是市縣一級(jí)的國(guó)有企業(yè)改制已經(jīng)完成，國(guó)有企業(yè)數(shù)量大量減少。（3）審計(jì)結(jié)果的使用。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果的使用方式主要有經(jīng)濟(jì)案件移送至紀(jì)檢監(jiān)察或司法部門(mén)立案，審計(jì)報(bào)告得到主要領(lǐng)導(dǎo)的批示或干部管理部門(mén)直接利用，審計(jì)信息、公告等形式。S市領(lǐng)導(dǎo)批示采納作為最直接的使用方式，所占比重最大，連續(xù)六年占總數(shù)60%以上。

二、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中存在的問(wèn)題

結(jié)合S市的實(shí)際情況可以看出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在快速發(fā)展的同時(shí)，也存在一些亟待解決的問(wèn)題。

1.審計(jì)獨(dú)立性相對(duì)不足。審計(jì)機(jī)關(guān)要受本級(jí)政府管理，審計(jì)結(jié)果的直接使用者也是當(dāng)?shù)卣?，審?jì)的獨(dú)立性?xún)H僅是相對(duì)的，某種程度上來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)仍是一種“體系內(nèi)”的監(jiān)督。而新組建的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)專(zhuān)職機(jī)構(gòu)多為全額撥款事業(yè)單位，執(zhí)法地位無(wú)法得到保證，審計(jì)的獨(dú)立性更難以保持。

2.法律制度建設(shè)缺乏進(jìn)展。雖然經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)已逐步實(shí)現(xiàn)制度化，但是不足依然存在。一是新修訂的《審計(jì)法》只是確立了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的地位，缺乏一個(gè)操作性較強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則?！督?jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)條例》早在2006年就將醞釀推出，直到2008年才開(kāi)始公開(kāi)征求意見(jiàn)，目前仍未頒布。二是?。ú浚┘?jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)試點(diǎn)仍未實(shí)現(xiàn)制度化。另外，審計(jì)實(shí)務(wù)也缺少一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范，各地存在一定的差異。

3.審計(jì)理論研究落后于實(shí)踐。作為中國(guó)獨(dú)有的審計(jì)監(jiān)督方式，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)缺少?lài)?guó)外的經(jīng)驗(yàn)借鑒，理論研究落后于審計(jì)實(shí)踐。目前的研究還多集中于技術(shù)方法層面，研究?jī)?nèi)容分散，缺少對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的理論體系進(jìn)行系統(tǒng)性的探索。

4.審計(jì)實(shí)踐中的誤區(qū)與不足。雖然兩個(gè)《暫行規(guī)定》早已規(guī)定了審計(jì)內(nèi)容的一般范圍，但在實(shí)踐中，審計(jì)人員仍然主要關(guān)注財(cái)務(wù)方面的內(nèi)容，部分審計(jì)人員過(guò)于追求審計(jì)內(nèi)容的深化。這在基層審計(jì)機(jī)關(guān)尤為突出。而審計(jì)評(píng)價(jià)作為經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的核心，同時(shí)也是困擾審計(jì)人員的最大難題。首先，雖然部分行業(yè)和部門(mén)在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定中列舉了部分指標(biāo)，但缺乏系統(tǒng)性；其次，很多審計(jì)報(bào)告缺少對(duì)審計(jì)對(duì)象——領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人承擔(dān)責(zé)任的界定。最后是審計(jì)評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)。

5.人員與項(xiàng)目管理中存在的問(wèn)題。受審計(jì)工作的專(zhuān)業(yè)性限制，審計(jì)人員隊(duì)伍短期無(wú)法充實(shí)，高學(xué)歷的復(fù)合型人才和研究型人才更是稀缺。同時(shí)，以會(huì)計(jì)、審計(jì)專(zhuān)業(yè)為主的審計(jì)隊(duì)伍，難以整體把握審計(jì)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，不利于做出全面的審計(jì)評(píng)價(jià)和建議。審計(jì)計(jì)劃往往缺乏長(zhǎng)期規(guī)劃與整體規(guī)劃，隨意度較大。此外，以離任審計(jì)為主的審計(jì)計(jì)劃結(jié)構(gòu)比重失調(diào)，大大限制了其作用的發(fā)揮。

三、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)發(fā)展的幾點(diǎn)對(duì)策

1.創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的健康發(fā)展需要政府各部門(mén)甚至社會(huì)各界共同參與，建立更好的制度壞境，如調(diào)整政府管理架構(gòu)、加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)的執(zhí)法獨(dú)立性和明確領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以及健全政府決策的內(nèi)部控制制度等具體措施。

2.改進(jìn)審計(jì)方法。（1）調(diào)整審計(jì)內(nèi)容。審計(jì)內(nèi)容的調(diào)整是審計(jì)方法改進(jìn)的重點(diǎn)，必須要以審計(jì)對(duì)象的職責(zé)權(quán)限為主線確定審計(jì)內(nèi)容。不同地區(qū)、不同部門(mén)、不同單位乃至不同時(shí)期的領(lǐng)導(dǎo)干部，審計(jì)內(nèi)容應(yīng)有所區(qū)別。另外審計(jì)內(nèi)容并非一成不變，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r不斷做出調(diào)整，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)變化。（2）設(shè)計(jì)科學(xué)的審計(jì)評(píng)價(jià)體系。在審計(jì)評(píng)價(jià)方面，應(yīng)把握相關(guān)性、重要性、客觀性和謹(jǐn)慎性這四大原則。在評(píng)價(jià)方法上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)可以采用的比較法、指標(biāo)法以及敘述法等方法進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。審計(jì)機(jī)關(guān)還應(yīng)界定審計(jì)對(duì)象應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。劃分責(zé)任必須要有充分、確鑿的證據(jù)支撐。

3.加強(qiáng)人員與項(xiàng)目管理。（1）加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)和審計(jì)人員建設(shè)。機(jī)構(gòu)與隊(duì)伍建設(shè)上的不足既要積極爭(zhēng)取政策上的支持，更要嘗試加強(qiáng)自身建設(shè)。目前不少地區(qū)開(kāi)始嘗試引入外部的專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)到經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過(guò)程中，并將所需經(jīng)費(fèi)以審計(jì)專(zhuān)項(xiàng)資金形式向財(cái)政申請(qǐng)。（2）加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理。審計(jì)計(jì)劃制定是否合理很大程度上會(huì)影響經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的質(zhì)量。因此審計(jì)數(shù)量應(yīng)當(dāng)量力而為，有所側(cè)重、合理分配，對(duì)于資金量較大、有收費(fèi)權(quán)、關(guān)系到群眾直接利益的單位要優(yōu)先進(jìn)行審計(jì)。隨著審計(jì)制度的成熟和社會(huì)的發(fā)展，適當(dāng)減少離任審計(jì)，增加任中審計(jì)，積極探索任前審計(jì)，也是加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理的途徑之一。（3）提高審計(jì)結(jié)果的可用性。審計(jì)人員可以更有針對(duì)性地確定審計(jì)內(nèi)容和重點(diǎn)，從而產(chǎn)生更有使用價(jià)值的審計(jì)成果。審計(jì)人員應(yīng)該做到關(guān)注具體問(wèn)題與宏觀政策和制度，并加強(qiáng)對(duì)共性問(wèn)題的揭露與分析，從而提出合理化建議。

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目標(biāo)更重要的是解決問(wèn)題，充分發(fā)揮審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”功能。這要求審計(jì)要站在被審計(jì)單位的角度提出切實(shí)可行的整改意見(jiàn)，發(fā)揮審計(jì)的服務(wù)職能。因此，要加強(qiáng)審計(jì)的服務(wù)意識(shí)，提出的審計(jì)建議要具有針對(duì)性或可操作性，但也不能將審計(jì)成果的作用無(wú)限擴(kuò)大。審計(jì)者不能把審計(jì)報(bào)告領(lǐng)導(dǎo)批示，根據(jù)審計(jì)結(jié)果制定相關(guān)制度、任免干部等反應(yīng)措施作為結(jié)果運(yùn)用與否的單一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]