當(dāng)前我國政策績(jī)效評(píng)估存在的問題及解決途徑

胡曾勝

（中共河南省委黨校，河南 鄭州 450002）

一、我國政策績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)實(shí)意義

（一）促進(jìn)社會(huì)和諧的必然要求

社會(huì)和諧是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)和歸宿。當(dāng)前，我國已進(jìn)入改革發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，經(jīng)濟(jì)體制深刻變革，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局深刻調(diào)整，思想觀念深刻變化，對(duì)社會(huì)和諧構(gòu)成了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公共政策作為利益分配和資源配置的重要手段，對(duì)社會(huì)利益關(guān)系的調(diào)整具有根本性的作用，政策不公也會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來影響。近年眾多群體性事件的發(fā)生表明，加強(qiáng)公共政策績(jī)效評(píng)估特別是公平性、合法性評(píng)估，及時(shí)修正不合理的政策及其措施，對(duì)于減少社會(huì)沖突、維護(hù)社會(huì)和諧具有重要意義。

（二）發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迫切需要

公共政策按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的要求，合理地配置公共資源，不僅具有維護(hù)社會(huì)和諧的政治意義，而且也是提高我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率、完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的迫切需要。加強(qiáng)政策績(jī)效評(píng)估，對(duì)公共政策的社會(huì)和市場(chǎng)必要性進(jìn)行評(píng)估，可以提高政策資源的使用效率、優(yōu)化資源配置，意義重大。

（三）推進(jìn)政府改革的客觀要求

降低行政成本、提高政府績(jī)效是當(dāng)代政府改革的重要目標(biāo)。作為政府績(jī)效評(píng)估的重要組成部分，公共政策評(píng)估能有效地檢測(cè)政策效率和效益，為合理配置政策資源奠定基礎(chǔ)，推動(dòng)政策的科學(xué)化和民主化。

二、我國政府績(jī)效和政策績(jī)效評(píng)估存在的主要問題

（一）評(píng)估目標(biāo)單一

我國公共政策和政府績(jī)效評(píng)估的主要目的在于通過考評(píng)選拔任用干部，而非直接用以促進(jìn)公共服務(wù)，提高政策公平性和資源利用的效率。這就在某種程度上導(dǎo)致了不科學(xué)的政績(jī)觀和“政績(jī)工程”現(xiàn)象的泛濫。

（二）忽視政策評(píng)估

我國對(duì)政府績(jī)效工作的研究和實(shí)踐主要集中于對(duì)政府的綜合績(jī)效和部門績(jī)效評(píng)估上。由于對(duì)一級(jí)政府及其部門的評(píng)估涉及方方面面，千頭萬緒，整個(gè)績(jī)效評(píng)估難以深入和普及。實(shí)際上，政府績(jī)效評(píng)估包括政府綜合績(jī)效評(píng)估、部門績(jī)效評(píng)估和專項(xiàng)政策評(píng)估三方面，其中政策評(píng)估是政府績(jī)效評(píng)估的基礎(chǔ)和主要方式。

（三）缺乏法制和組織保障

目前，我國政策績(jī)效評(píng)估僅限于傳統(tǒng)的執(zhí)法檢查等方式，尚未成為普遍的績(jī)效管理方式。評(píng)估缺乏法制保障和權(quán)威推動(dòng)，政策問題責(zé)任難以追究。政策評(píng)估無專門組織負(fù)責(zé)，評(píng)估工作難以起步。此外，我國政策績(jī)效評(píng)估還存在以政府內(nèi)部非正式評(píng)估為主，標(biāo)準(zhǔn)、方法不科學(xué)等問題，有待改善和加強(qiáng)。而從理論研究方面看，當(dāng)前我國政策評(píng)估研究普遍存在“兩多兩少”的問題，即理論推理多，實(shí)證研究少，定性分析多，定量評(píng)估少。這些問題的存在在很大程度上影響了政策評(píng)估結(jié)論的科學(xué)性和有效性。

三、我國政策績(jī)效評(píng)估的方式方法選擇

（一）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)評(píng)估

立法機(jī)關(guān)參與和推動(dòng)政策績(jī)效評(píng)估是世界各國績(jī)效管理的基本趨勢(shì)，我國全國和地方人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)，理應(yīng)在政策績(jī)效評(píng)估中發(fā)揮積極的主導(dǎo)作用。

憲法賦予了各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行政策績(jī)效評(píng)估的神圣職責(zé)和充分權(quán)力。建議全國和地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)設(shè)立相應(yīng)的評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)本級(jí)政府及其部門、下級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)法規(guī)政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。權(quán)力機(jī)關(guān)政策評(píng)估應(yīng)根據(jù)社會(huì)輿論和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，就人民群眾普遍關(guān)心的基本政策問題，以政策公平性、合法性為重點(diǎn)開展評(píng)估，對(duì)政策進(jìn)行合憲性審查，履行憲法監(jiān)督職責(zé)。

（二）完善行政機(jī)關(guān)評(píng)估

行政機(jī)關(guān)作為政策制定和執(zhí)行的主體，對(duì)自身和下級(jí)、所屬部門的政策績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，雖屬政府內(nèi)部評(píng)估的范疇，但對(duì)于推動(dòng)依法行政、提高政策質(zhì)量和執(zhí)行效率等，都具有十分重要的意義。行政機(jī)關(guān)政策評(píng)估的對(duì)象包括機(jī)關(guān)自身、所屬部門、下級(jí)政府及其部門的法規(guī)、規(guī)章、政策等。其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)既包括政策的公平性、合法性，也應(yīng)包括政策效率、效果、回應(yīng)性等。

行政機(jī)關(guān)評(píng)估包含多個(gè)層次，各級(jí)政府可在行政辦公室、監(jiān)察機(jī)構(gòu)、公共人事部門設(shè)立綜合性政策評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)本級(jí)政府部門、下級(jí)政府的重要政策措施進(jìn)行績(jī)效評(píng)估。隨著國家公務(wù)員局的成立，我國新的公共人事管理體制開始運(yùn)行，為促進(jìn)績(jī)效評(píng)估結(jié)果與公務(wù)員管理和公務(wù)員晉升、薪酬等相結(jié)合，建議在公務(wù)員管理部門設(shè)立統(tǒng)一的政策績(jī)效評(píng)估機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)政策績(jī)效評(píng)估政策、方法的研究制定，協(xié)調(diào)和組織評(píng)估，并對(duì)本級(jí)政府負(fù)責(zé)。各級(jí)政府所屬部門也應(yīng)在部門內(nèi)設(shè)立經(jīng)常或臨時(shí)性評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)與本部門有關(guān)的政策問題，特別是人民群眾關(guān)注和反映強(qiáng)烈的問題，進(jìn)行自我評(píng)估，從公共利益出發(fā)，積極開展評(píng)估工作。

（三）發(fā)展和扶持第三方評(píng)估

第三方評(píng)估由各類社會(huì)組織特別是專業(yè)評(píng)估組織進(jìn)行，具有獨(dú)立性、中立性、客觀性、科學(xué)性的特點(diǎn)，可以避免行政評(píng)估、顧客評(píng)估和利害關(guān)系人評(píng)估存在的利益局限，是有效開展政策績(jī)效評(píng)估的重要保障。當(dāng)前，扶持第三方評(píng)估，應(yīng)從以下方面入手：

1.推進(jìn)政府信息公開。真實(shí)、有效、及時(shí)地評(píng)估信息，是保持評(píng)估科學(xué)性、有效性的關(guān)鍵。行政機(jī)關(guān)應(yīng)按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，為社會(huì)和第三方評(píng)估組織提供準(zhǔn)確、真實(shí)的信息。

2.尊重和利用第三方評(píng)估成果。權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)應(yīng)充分利用第三方評(píng)估的成果，就其中與公共利益密切相關(guān)的議題開展再評(píng)估，并采納第三方意見，以至購買第三方評(píng)估成果，改進(jìn)公共政策，推動(dòng)政策發(fā)展。

3.委托第三方進(jìn)行正式評(píng)估。對(duì)專業(yè)性較強(qiáng)、評(píng)估方法復(fù)雜的重大政策評(píng)估領(lǐng)域，權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)應(yīng)委托第三方評(píng)估組織、有關(guān)專家團(tuán)隊(duì)進(jìn)行評(píng)估。“委之以責(zé)”，有利于評(píng)估組織的成長(zhǎng)。

4.對(duì)第三方評(píng)估給予優(yōu)惠或補(bǔ)助。政府可直接通過相應(yīng)措施扶持第三方評(píng)估組織的發(fā)展，如通過稅收優(yōu)惠，扶持整個(gè)評(píng)估行業(yè)的發(fā)展，通過政府資助支持重要專項(xiàng)政策評(píng)估項(xiàng)目的開展等。

（四）重視社會(huì)評(píng)價(jià)

社會(huì)評(píng)價(jià)如民意調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)留言、新聞評(píng)論、社會(huì)輿論、公眾投訴和建議等是衡量政策社會(huì)影響的重要參考，也是確定正式政策評(píng)估議題的重要依據(jù)。尊重輿論，意味著尊重民意，有利于提高政策的合法性和有效性。

圖1 政策評(píng)估體系圖

（五）推進(jìn)利益相關(guān)者評(píng)估

政策績(jī)效評(píng)估不是要總結(jié)、顯示決策者和執(zhí)行者的成就，關(guān)鍵是要使相關(guān)者利益在公共利益的基礎(chǔ)上得以不斷實(shí)現(xiàn)。納稅人、政策受益人、受政策影響的社會(huì)群體對(duì)政策評(píng)估應(yīng)發(fā)揮關(guān)鍵作用。特別是在有關(guān)資源分配、稅費(fèi)征收、行為限制、公共服務(wù)、許可和審批項(xiàng)目等相關(guān)政策領(lǐng)域，通過民意調(diào)查、政策聽證、相關(guān)利益者調(diào)查、座談、表決等方式進(jìn)行政策評(píng)估，可以更好地反映政策的公平性、正當(dāng)性及政策的影響與效果，應(yīng)通過制度化的措施，推進(jìn)相關(guān)政策評(píng)價(jià)。

（六）推進(jìn)評(píng)估的法制化

1.明確評(píng)估要求。要在政策制定和實(shí)施過程中，明確提出對(duì)政策目標(biāo)、措施、成本等進(jìn)行定期或不定期的評(píng)估要求，將政策評(píng)估納入行政管理的必備程序，明確評(píng)估主體和評(píng)估指標(biāo)。

2.完善評(píng)估制度。對(duì)政策績(jī)效評(píng)估的程序、方法應(yīng)用等作出立法規(guī)定，形成科學(xué)規(guī)范的調(diào)查制度、聽證制度、公眾參與制度等，使政策評(píng)估建立在科學(xué)規(guī)范的基礎(chǔ)上。

3.改革復(fù)議和訴訟制度。為推進(jìn)政策績(jī)效評(píng)估，提高政策質(zhì)量，建議修改《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》，擴(kuò)大行政復(fù)議和訴訟范圍，允許公民和法人對(duì)行政法規(guī)、規(guī)章和行政機(jī)關(guān)具有普遍性的條例、規(guī)定進(jìn)行復(fù)議和訴訟。

4.實(shí)行政策失誤及違法責(zé)任追究制度。要充分運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，建立對(duì)政策責(zé)任主體如制定部門負(fù)責(zé)人、執(zhí)行人員的責(zé)任追究制度和相關(guān)政策的修正制度。對(duì)嚴(yán)重違反公平原則、部門利益色彩嚴(yán)重的政策，應(yīng)責(zé)成政策制定機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)予以撤銷或改正，并追究負(fù)責(zé)人責(zé)任；對(duì)執(zhí)行過程中敷衍塞責(zé)、背離政策目標(biāo)、侵犯公民和法人權(quán)益的行為進(jìn)行懲處；對(duì)政策給公民和法人造成的損失、給國家?guī)淼睦速M(fèi)進(jìn)行賠償。