政府決策的公民參與成本分析

郭 翔，張艾榮

（1.南京信息工程大學(xué) 公共管理學(xué)校，江蘇 南京 210044；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095）

一、前言

公民參與是國家走向政治民主和政治文明不可分割的部分，是公民進入公共領(lǐng)域生活、參與治理、對某些關(guān)系他們生活質(zhì)量的公共政策施加影響的基本途徑[1]。而人的行為蘊涵有效用最大化的經(jīng)濟性動機，擁有以最小成本換取盡量大收益的要求。在政府決策過程中政府和公民的行為也具有此特征。政府在制定、實施公共決策，滿足公民不同偏好，實現(xiàn)行政管理目標的過程中，存在公民參與成本耗費問題。公民參與成本將會顯著影響政府決策效果。

二、政府決策的公民參與成本構(gòu)成分析

（一）政府決策的公民參與成本的界定

政府決策的公民參與成本（以下簡稱參與成本）是指政府決策過程中公民參與行為所支出的各種費用或消耗的總和。具體說來，參與成本涵蓋政府決策行為的始終，包括政府從決策分析、決策內(nèi)容制定到最后決策實施的整個過程由于公民的參與活動而需額外付出的所有費用；亦即，參與成本是參與人員參與一定種類、一定數(shù)量的具體的決策過程政府或公眾的所有耗費的總和。

（二）政府決策的公民參與成本構(gòu)成

1.基于支出主體劃分的參與成本

根據(jù)參與成本的界定，參與成本可以按照成本支出主體的不同進行劃分，主要包括兩方面內(nèi)容，一方面是政府支出成本，另一方面是公民支出成本（如圖1所示）。

（1）政府支出成本

政府支出成本是指在公民參與中，政府需支出的費用和耗費，主要包括技術(shù)設(shè)備成本、人力資源成本、組織成本、管理成本。

技術(shù)設(shè)備成本包括電子政務(wù)系統(tǒng)建設(shè)的硬件和軟件成本。一般來說，技術(shù)設(shè)備成本作為固定成本與政府支出的可變成本存在反向的相關(guān)性，即技術(shù)設(shè)備成本的增加可以引起政府管理的變革，從而在一定程度上降低政府決策中的組織和管理成本。

人力資源是政府決策過程中最活躍和最積極的要素，是促進政府決策創(chuàng)新和得到成功實施的主要力量。構(gòu)成人力資源的是參與者所擁有的與政府決策相關(guān)的知識存量、參政技能水平。從參與公民的角度來考察，人力資源使用權(quán)的價格是參與公民要求的未來最低投資報酬率，是體現(xiàn)在參與公民身上的勞動數(shù)量和質(zhì)量表示的資金投入。

組織成本是市場交易費用在政府決策過程中的體現(xiàn)，是在決策過程中由領(lǐng)導(dǎo)、命令和協(xié)調(diào)行為而發(fā)生的成本。如政府決策過程是對社會利益進行權(quán)威性分配的過程，這一過程也是一個利益博弈的過程。在進行決策方案的制定過程中，必將發(fā)生多個參與者之間的碰撞和溝通，最終才能達成一致的目標。一般來說，參與者越多，參與者之間就越難協(xié)調(diào)，耗費的時間就越長，組織成本也就越大。

管理成本是管理行為的施行過程中發(fā)生的消耗，是對資源進行配置管理所支付的成本。具體而言，在政府決策過程中，要建立決策的組織機構(gòu)、配備相關(guān)參與人員、制定和實施決策內(nèi)容，由此會產(chǎn)生辦公費、會議費、交通費等有形成本。

（2）公民支出成本

公民支出成本是指在公民參與中，需由公民自身承擔或支出的費用和耗費，主要包括政治化成本、時間成本、機會成本和風險成本。

所謂政治化成本，一般指的是培育參與型公民時所付出的人力、物力和財力等投入，它包括學(xué)習成本和信息成本。

學(xué)習成本實際上是公民在提高自身的教育程度、增加各種參與知識和參與技能水平、積累和提高自身素質(zhì)的過程中所付出的成本。科學(xué)技術(shù)迅猛發(fā)展并滲透到政治生活領(lǐng)域中，給政府決策過程帶來新的綜合性議題，政府決策制定和執(zhí)行的科學(xué)含量越來越高，這就對公民的參與知識和參與技能提出了更高的要求，這就要求公民只有支付一定的學(xué)習成本才能具備參與能力。

信息成本是指參與公民為收集、分析、處理和使用與決策相關(guān)的信息而付出的成本。高效的公民參與需要公民獲取充足的信息，因此公民需要通過查閱文獻、實地訪談等獲取信息，公民需為此付出一定的成本。此外，有些信息也并非公民只要付出了代價就可獲得，如專用信息。專用信息表現(xiàn)為只有信息所有者才能完全獲得和理解，而局外人很難獲得和理解及掌握的信息，或者說局外人獲得專用信息的成本很高，并且信息在轉(zhuǎn)換過程中容易失真，這部分信息難以數(shù)字化，屬于非結(jié)構(gòu)化或半結(jié)構(gòu)化信息[2]。專有信息的存在會導(dǎo)致公民參與的信息成本急劇上升。

時間成本是指公民參與到具體的決策過程中所付出的時間。例如，學(xué)習參與技能、收集信息、參加會議、提出建議、討論方案等所耗費的時間。正如馬克思的勞動價值論所言，商品價值是由生產(chǎn)商品的社會必要勞動時間決定的，時間也是衡量價值量的標準。故公民投入到?jīng)Q策中的時間也是一項重要的成本。

公民參與成本中的機會成本是公民因參與行為而放棄其他途徑中所能獲得的最大利益。機會成本是一種非常特別的既虛既實的成本。機會成本的高低對于公民是否參與政府決策具有明顯的影響。公民往往要在參與決策和不參與決策這兩方面所能達到的收益之間進行取舍，機會成本在實質(zhì)上為公眾是否參與政府決策提供了一種選擇方案的標準。

風險成本是指由于參與行為中風險的存在和在風險事故發(fā)生后參與者所必須支出的費用和預(yù)期經(jīng)濟利益的減少。政府公共決策本身充滿不確定性，因而公民參與公共決策必然帶有一定的風險性。另外，風險成本還表現(xiàn)為公民擔心自己的參與行為根本就不能影響到政府決策或公共部門的行為致使先前的參與支付被浪費或最初預(yù)想的經(jīng)濟利益沒有達到，或者自己的參與行為可能對自己的安全或利益存在威脅而造成損失。因此，公民參與的風險成本包含兩部分。第一，公民的有形風險成本，即由風險造成的直接損失和間接損失共同構(gòu)成，例如公民的參與行為沒能影響到政府決策致使先前的參與支付被浪費。第二，公民的無形風險成本，即潛在的非物質(zhì)性的損害，例如公民參與行為帶來的政治風險。

2.基于成本的特征劃分的參與成本

成本的特征有很多。如有的成本可以貨幣化，能夠在會計賬面上反映出來，從而能夠被定量地描述；有的卻不能貨幣化，也就不能在會計賬面上反映出來，從而不能被定量地描述，只能對其進行定性分析。有的成本是固定不變的，有的卻是可以波動變化的?；诔杀镜奶卣鲃澐?，參與成本可以分為顯性成本和隱性成本，如圖2。

顯性成本是指計入賬內(nèi)的、看得見的實際支出，也就是進行參與活動時直接耗費的人力、物力、財力等成本，這種成本是客觀存在的，因而它是有形的成本。顯性成本主要包括技術(shù)設(shè)備成本、人力資源成本、管理成本、學(xué)習成本、信息成本和公民的有形風險成本。

隱性成本是一種隱藏于參與成本之中、游離于財務(wù)會計賬面之外的成本。隱性成本只是被冠以“成本”的稱謂，然而，隱性成本并不是成本。相對于顯性成本來說，這些成本隱蔽性大，難以避免、不易量化。隱性成本主要包括組織成本、時間成本、機會成本和公民的無形風險成本。

三、政府決策的公民參與成本的影響分析

政府決策的民主化是保證決策科學(xué)性的重要條件。在加強決策民主化的過程中，政府需要解決的問題是，綜合考慮政府決策的公民參與成本以及決策問題本身的特征，來確定公民參與的程度。

（一）公民支出成本對公民行為的影響

經(jīng)濟發(fā)展與公民政治參與度呈一定的正相關(guān)性。公民支出顯性參與成本和我國公民的經(jīng)濟收入水平狀況，造成了很多時候并非公民不愿意參與政府決策，而是由于經(jīng)濟條件的不允許而無法參與。同時，隱性成本雖非公民的實際財務(wù)支出，但其高低在實質(zhì)上也為公眾是否參與決策提供了一種選擇方案的標準?；诔杀竞褪找娴目紤]，個人將會根據(jù)自己所受到的約束，在追求自己的政治效用最大化的目標下來決定自己的參與行為。

首先，公民參與需要支出一定的政治化成本以提高自己的參與能力。不論是自主性參與還是動員性參與，參與主體為了能有效表達意愿、實現(xiàn)參與目的，一般都要付出一定的學(xué)習成本和信息成本。在這樣的現(xiàn)實狀況下，政治化成本成為公民決定是否參與政府決策首要考慮的要素。

隨著決策過程的日益復(fù)雜化和專業(yè)化，公民參與以具備一定參與技能和參與知識為前提，這要求參與者有一定的科學(xué)文化水平和溝通能力。這樣，參與者受到的教育就是一種先期的投入，先期投入越大，文化程度越高，對于公共事務(wù)的理解力也就相對越強，則參與能力和要求就越強。但現(xiàn)實是公民往往因為缺少足夠的參與知識，最終選擇不參與。

其次，公民參與政府決策的每一個環(huán)節(jié)都需要投入專門的時間和巨大的精力，由于自身有著其他的主要職業(yè)，不可能一直投入?yún)⑴c中，他們會權(quán)衡是否有足夠時間和精力來參加決策過程。

再次，公民參與的機會成本和風險成本影響著公民的行為。公民在參與政府決策之前都會先做這樣一個理性的思考：投入的成本與收益是否成正比。當公民認為其參與行為并不會影響到?jīng)Q策結(jié)果，或認為參與政府決策會導(dǎo)致自身喪失其他的收益，或認為其積極參與是一種出頭行為，此時，公民會選擇不參與，甚至更樂于采取“搭便車”的行為，通過降低自己的成本或以零成本來享受他人參與的外溢收益。

（二）公民支出成本對政府行為的影響

公民的政治化成本是影響政府行為的一個重要方面。當公民的政治化成本過高，以至公民無力或者不愿意承擔這種成本時，仍然納入公民參與政府決策，可能提升政府的成本，因此從政府的角度來考慮，政府也會考慮不納入公民參與政府決策。這是因為，如果公民的政治化成本太高，他們就不一定會支出該成本以提高自身文化水平和參與水平，這勢必會影響到公民參與的政治文明程度，使得公民不能理性和全面地思考問題。一旦公民不能理性、合法和有效地參與政府決策，就可能導(dǎo)致決策周期變長、協(xié)調(diào)難度變大，加大了政府在決策過程中的組織難度和管理難度，從而增加了政府的組織成本和管理成本等。

（三）政府支出成本對公民行為的影響

公民經(jīng)濟條件以及公民對參與政府決策可能存在的隱性成本的考慮是影響公民參與度和參與效果的最初始和最直接的原因。而政府支出的參與成本能夠?qū)裥袨槠鸬介g接的影響作用。

首先，政府提高對人力資源成本的支付，提高對人才的回報率，對參與人員在經(jīng)濟上進行補償，吸引公眾的學(xué)習興趣，從而引導(dǎo)公眾自愿地進行學(xué)習教育投資，提高自身的參與能力，最終提高公眾的參與熱情。

其次，政府提高技術(shù)設(shè)備成本的投入，將有助于提高電子政務(wù)的應(yīng)用水平和管理水平，提高政府網(wǎng)站對公民參與的影響度，能吸引公眾進行電子參與。電子政務(wù)上的應(yīng)用水平和管理水平體現(xiàn)在政府網(wǎng)站的可接入性、質(zhì)量、安全性以及互動性方面。政府加大對電子政務(wù)建設(shè)的投入有助于改變電子政務(wù)發(fā)展不均衡的現(xiàn)象，為公眾提供更好的電子公共參與服務(wù)。

再次，政府提高對組織成本和管理成本的支出，有助于提高政府的組織水平、管理水平和服務(wù)質(zhì)量。組織水平的提高能夠減少公眾內(nèi)部的利益摩擦，均衡滿足各種利益需求。管理水平的提高能夠最大限度地讓公民充分表達自己的思想、建議和主張，并約束政府行為。服務(wù)水平的提高能夠讓公民在決策過程中真實地發(fā)揮作用，能夠提高公民的自治意識和自我價值，從而降低公民的機會成本和消除他們對風險成本的擔憂。

（四）政府支出成本對政府行為的影響

布坎南和塔洛克[3]認為，一項公共政策的制定不僅僅涉及決策本身的成本，而且還涉及外部成本。外部成本是不參與決策過程的局外人的私人行動可能強加給參與決策過程的人的成本。如不參與決策過程的公眾對決策內(nèi)容不滿，他就會想方設(shè)法阻攔決策內(nèi)容的制定和實施，從而增加決策的制定和實施成本。外部成本與參與決策的人數(shù)成反比。隨著參與決策人數(shù)的增加，外部成本就減小，決策實施的難度也就減小。因為每增加一個決策者，就多增加一個人利用參與權(quán)制約對自己不利的決策。這也就是在很多時候政府寧可付出巨大的代價以提高公民參與度和參與效果的原因所在。

公共政策的決策者要以維護和代表社會公眾的公共利益為決策目標，政府行為不應(yīng)該以成本最小化作為其決策的唯一目標，而應(yīng)該根據(jù)決策問題自身的特征來決定需要哪些公民參加。決策的目標應(yīng)該始終定位為最大限度地滿足社會公眾的需求。然而這并不意味著政府就應(yīng)該一味地追求決策的民主化而不講求對政府支出的參與成本的控制。政府應(yīng)該合理地調(diào)節(jié)參與成本的投入產(chǎn)出關(guān)系，考慮在社會可以承擔的參與成本界限內(nèi)，找到一個民主范圍的均衡點，減少無效參與成本消耗，使成本收益比保持良好的狀勢，從而達到對整個社會資源的最合理配置。

[1][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與：公共管理者的新技能與新策略[M].孫柏瑛譯.北京：中國人民大學(xué)出版社,2005.

[2]馬連杰.基于信息通信技術(shù)的組織決策權(quán)配置研究[D].武漢：華中科技大學(xué)，2004.

[3][美]詹姆斯.M.布坎南，戈登·塔洛克.同意的計算：立憲民主的邏輯基礎(chǔ)[M].陳光金譯.北京:中國社會科學(xué)出版社,2000.