基于“分層”視野的加州大學(xué)系統(tǒng)事業(yè)部制探析

黃彬

(東莞理工學(xué)院 城市學(xué)院，廣東東莞 523106)

高等教育大眾化背景下，高等教育結(jié)構(gòu)面臨多層次、多形式、多類型、多導(dǎo)向辦學(xué)的持續(xù)挑戰(zhàn)。加州高等教育系統(tǒng)一直堅持追求“分層”(segmented approach)［1］的組織化方向，在辦學(xué)規(guī)模的不斷擴張中，加州大學(xué)逐步形成了大學(xué)組織的事業(yè)部管理體制。隨著社會對高等教育的需求日益多樣化，我國出現(xiàn)了一些巨型大學(xué)，這些大學(xué)在擴張之中也會遇到如何分層、分層后權(quán)力如何運行、組織如何設(shè)計等問題。以下就“高等教育需求多樣化— ‘分層’—規(guī)模擴張下的多元化—事業(yè)部制”的邏輯線索，首先考察加州高等教育系統(tǒng)的整體分層情況，再聚焦其中的加州大學(xué)子系統(tǒng)，解構(gòu)加州大學(xué)子系統(tǒng)在事業(yè)部管理體制框架中的權(quán)責(zé)界定。

一、加州高等教育系統(tǒng)的“分層”

(一)加州高教系統(tǒng)

美國西部的加利福尼亞州擁有三大公立高等學(xué)校系統(tǒng):研究型大學(xué) UC——加州大學(xué) (10所)，教學(xué)型大學(xué) CSU——加州州立大學(xué) (24所)，社區(qū)學(xué)院 CCC——加州社區(qū)學(xué)院 (119所)。另外加州還有眾多的私立大學(xué)和學(xué)院，著名的有加州理工學(xué)院Cal Tech、斯坦福大學(xué)Stanford、南加州大學(xué)USC等。加州大學(xué) (UC)系統(tǒng)在美國乃至世界上都享有很高聲譽，是目前世界上最好的高等教育體系。UC的第一所大學(xué)是伯克利加大。經(jīng)過不斷的發(fā)展壯大，目前加大系統(tǒng)擁有10所大學(xué)，其中9個設(shè)有大學(xué)部和研究生院(舊金山校區(qū)只設(shè)有研究生院)，在校學(xué)生超過21萬人，教職員工超過16萬人。

(二)加州大學(xué)系統(tǒng)的“分層”情況

大學(xué)運行系統(tǒng)的“分層”實質(zhì)上就是博耶(Ernest L.Boyer)教授 (曾任美國卡內(nèi)基促進教學(xué)基金會主席)所說的“高等教育的有尊嚴的多樣化”。分層戰(zhàn)略意味著整體運營的多元化［3］?！艾F(xiàn)代高等教育系統(tǒng)一個必不可少的原則是功能的分化。一個有效的現(xiàn)代高等教育系統(tǒng)必須以一種方式分化它的構(gòu)成院校?！保?］一個適度分層的高等教育系統(tǒng)可以使各高等學(xué)校和各類高等教育找準并保持自身的定位和分工，在系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的合理優(yōu)化中，形成科學(xué)規(guī)范的類型和層次，并在各自的層級中發(fā)揮獨特的優(yōu)勢，形成各自的特色。這對于充分發(fā)揮一個大學(xué)系統(tǒng)的整體功能優(yōu)勢具有全局性意義，其分層思想和大學(xué)組織生態(tài)圈的形成對于我國大學(xué)分類管理也具有很大的借鑒意義。

1.職能分層:系統(tǒng)中各級院校不同的辦學(xué)定位。加州大學(xué) (UC)是首要的學(xué)術(shù)研究機構(gòu)，提供從本科到研究生各層次的專業(yè)教育，是州公立高等教育系統(tǒng)內(nèi)唯一的可以獨立授予博士學(xué)位和進行法律、醫(yī)學(xué)、牙科和獸醫(yī)研究生教育的機構(gòu)。加州州立大學(xué) (CSU)以本科生教學(xué)和通過碩士學(xué)位的研究生教學(xué)為主。包括專業(yè)教育和教師教育在內(nèi)的教育服務(wù)作為首要職能，可與加州大學(xué)聯(lián)合授予博士學(xué)位。加州社區(qū)學(xué)院 (CCC)其首要使命是為各種年齡段的人提供本科前兩年的課程教學(xué)、職業(yè)和技術(shù)教學(xué)，以及普通或自由藝術(shù)課程的教學(xué);提供補償教育、作為第二語言的英語教育、成人非學(xué)歷教育、社區(qū)服務(wù)教育和勞動力培訓(xùn)服務(wù)。

2.生源分層:選擇入學(xué)和普遍入學(xué)相結(jié)合。加州大學(xué)在州公立中學(xué)畢業(yè)生中前12.5%(前八分之一)中挑選學(xué)生，州立大學(xué)則從分數(shù)最高的33.3%(前三分之一)中招收新生，而社區(qū)學(xué)院則通過開放錄取接納任何能夠受益于教育的學(xué)生。另外，確定了轉(zhuǎn)學(xué)的途徑和方法。

3.管理分層:統(tǒng)一規(guī)劃和高度自治相結(jié)合。三個子系統(tǒng)均有各自的行業(yè)協(xié)會，負責(zé)學(xué)校之間的協(xié)調(diào)、管理，開展相關(guān)的服務(wù)。這些協(xié)會是半官方組織，在學(xué)校和政府之間架起橋梁，政府將權(quán)力下放給相關(guān)的協(xié)會，各分校在相關(guān)行業(yè)協(xié)會的協(xié)調(diào)管理下，獨立自主辦學(xué)，高度自治，直接面對市場，參與競爭。

二、加州大學(xué)系統(tǒng)的權(quán)力系統(tǒng)剖析

加州大學(xué)系統(tǒng)的事業(yè)部體制是一個二維管理框架:橫向上，三大權(quán)力機構(gòu)由董事會、校長為首的行政系統(tǒng)、學(xué)術(shù)評議分會構(gòu)成;縱向上，行政、學(xué)術(shù)權(quán)力運行于總校、分校、院、系的不同層次。董事會對全校事務(wù)負總責(zé)，行政管理與學(xué)術(shù)管理相互制約，行政和學(xué)術(shù)的總校機構(gòu)負責(zé)全局事務(wù)，分校機構(gòu)負責(zé)本校區(qū)事務(wù)，按地區(qū)劃分的分校是大學(xué)內(nèi)部最大的事業(yè)部。其組織架構(gòu)如圖1所示:

圖1 加州大學(xué)系統(tǒng)事業(yè)部體制組織架構(gòu)

(一)最高決策機構(gòu)——董事會

州憲法規(guī)定，加州大學(xué)董事會的管理是一種基于“公眾的信托”，權(quán)力運行清晰，堅持公益性方向。董事會具有完全的組織和管理權(quán)力，只服從于特定的立法機關(guān)，完全不受政治和宗教的影響，自行決定和管理內(nèi)部事務(wù)，依法管理和支配大學(xué)的財產(chǎn)，維護大學(xué)的利益，收受、購買、捐贈禮物和不動產(chǎn)，依法接受贈地撥款。

董事會有7位規(guī)定的當(dāng)然董事，他們是州長，副州長，議會發(fā)言人，教育廳長，大學(xué)校友會會長、副會長，加州大學(xué)校長，其余的由州長指定，州議會任命，服務(wù)期為12年。還有1名加州大學(xué)學(xué)生由董事會任命，服務(wù)期為1年。學(xué)術(shù)委員會(Academic Council)主席和副主席列席董事會，但他們沒有表決權(quán)。州長是正式的董事會的主席。大學(xué)章程規(guī)定董事的服務(wù)期要超過任命他們的州長的任期，以避免州長利用大學(xué)理事會成員的任命權(quán)、憑個人喜好雇用或解雇任何人，或者過分地干預(yù)大學(xué)的內(nèi)部事務(wù)，影響大學(xué)管理政策的穩(wěn)定，也保障了大學(xué)免受政治風(fēng)波的沖擊。加州大學(xué)理事會成員分成7個委員會分管大學(xué)各方面的事務(wù):經(jīng)費委員會、教育政策委員會、監(jiān)督委員會、土地和建筑委員會、健康服務(wù)委員會、實驗室管理委員會、大學(xué)投資委員會。

(二)行政管理機構(gòu)

加州大學(xué)的行政管理主要是由總校和分校的行政長官和他們負責(zé)的行政職能部門完成的。總校長行使以下職權(quán):

(1)人事管理權(quán):總校長的人選由校董事會的財政委員會推薦，校董事會決定，總校長提名副校長、分校長、圖書館長等重要官員，經(jīng)校董事會投票選舉后確定。

(2)學(xué)術(shù)與日常教學(xué):總校與分校長和學(xué)術(shù)評議會商討學(xué)校的教育和科研政策;向董事會提交總校和各分校的學(xué)術(shù)計劃和學(xué)術(shù)評議會的報告;保護知識產(chǎn)權(quán)等。

(3)學(xué)位授予權(quán):總校長可以董事會的名義授予各種學(xué)位、贈與名譽學(xué)位。

(4)財務(wù):總校長向董事會提交財政、設(shè)備改建和基金撥款的建議;安排和決定各種費用和罰金的支付數(shù)量、條件、時間;根據(jù)分校長和學(xué)術(shù)評議會的建議決定獎學(xué)金和獎勵，并批準由此產(chǎn)生的費用;根據(jù)董事會的政策安排籌款事宜;使用集團的外部資金;為了學(xué)校而參與一些集團、公司活動等;與銀行交涉等。

(5)法律事務(wù):總校長代表學(xué)校與立法機關(guān)和州政府交涉等。

(6)學(xué)校建設(shè)與資源利用:決定基建中的資金轉(zhuǎn)移和分配;在規(guī)定的資金額度下，批準使用資金等。

分校長經(jīng)總校長提名、董事會批準任命后，接受校長的領(lǐng)導(dǎo)，并向其負責(zé)，其主要職權(quán):

(1)分校長提名本校區(qū)工作的官員、教員及其他雇員。

(2)分校長是分校區(qū)的首席執(zhí)行長官，負責(zé)落實總校制定的政策，管理本校區(qū)的日常工作，促進本校區(qū)的學(xué)科建設(shè)與發(fā)展。

(3)總校長不能出席時，可以代表總校長授予學(xué)位。

(4)要依據(jù)學(xué)校財政條例，以及總校和董事會制定的財政政策和計劃獨立決策本校區(qū)的財政事務(wù)，并依據(jù)財政規(guī)定和學(xué)校的工資標準制定工資標準。由于其公立大學(xué)性質(zhì)，不存在分校向總部上交經(jīng)費的問題。各分?；谄降鹊牡匚?，以辦學(xué)水平和學(xué)術(shù)聲望來競爭經(jīng)費撥款和學(xué)術(shù)支持。

(三)學(xué)術(shù)管理機構(gòu)——學(xué)術(shù)評議會

學(xué)術(shù)評議會行使獨立的學(xué)術(shù)權(quán)力，但要服從于大學(xué)董事會，董事會授權(quán)學(xué)術(shù)評議會直接管理大學(xué)的學(xué)術(shù)事務(wù)，對大學(xué)的“教學(xué)、科研和公共服務(wù)”等相關(guān)問題提出建議，其主要職責(zé)如下:除了某些特殊的研究生院，它負責(zé)制定、批準和監(jiān)督全校的課程;決定學(xué)生入學(xué)、獲得證書和學(xué)位 (不包括名譽學(xué)位)的條件;推薦雇用和提升員工;從科研領(lǐng)域協(xié)助校長、分校長、主任工作;決定下屬機構(gòu)的成員資格和人數(shù);依據(jù)“共享決策”的規(guī)定，向校長或分校長就財政和管理問題提出建議;制定評議會內(nèi)部規(guī)定和管理辦法等。

三、加州大學(xué)系統(tǒng)事業(yè)部管理體制的特點

(一)總校集中決策，分校分權(quán)管理

董事會建立在整個加州大學(xué)系統(tǒng)之上，是大學(xué)的最高權(quán)力機構(gòu)，通過自身特定的人員構(gòu)成把握加州大學(xué)的戰(zhàn)略決策來實現(xiàn)“公眾的信托”。分校不設(shè)董事會，校長為代表的行政機構(gòu)掌握行政管理權(quán)，學(xué)術(shù)評議會執(zhí)行學(xué)術(shù)管理權(quán)。這兩類機構(gòu)把兩種權(quán)力貫穿到總校、分校、院、系等各個層次中，相互制約、相互作用，形成了雙軌權(quán)責(zé)體系。

從縱向看，在總校層次上實行全局管理，在分校及更低層次實行“分權(quán)管理”;從橫向看，教授規(guī)劃學(xué)術(shù)問題，管理人員負責(zé)組織和預(yù)算，兩者工作相互交融。因為“公眾的信托”和社會服務(wù)責(zé)任，整個大學(xué)系統(tǒng)不得不在橫向上按照地域再度劃分，形成了較大的事業(yè)部——分校，這是另一個角度的“分權(quán)管理”。在實踐中，州政府撥款給加州大學(xué)，董事會在系統(tǒng)的層次上決定如何分配給各分校。由于各分校之間的學(xué)術(shù)發(fā)展和行政管理相對獨立，通過各自實力形成競爭，因此，形成系統(tǒng)內(nèi)部競爭的“準市場”特點。

(二)融合職能部門管理與委員會管理

考慮到管理效率和利益的平衡，職能部門進行行政管理，董事會和學(xué)術(shù)評議會以委員會的組織形式進行決策。職能部門的目標是功能明確、效率高、針對性強，然而，大學(xué)目標的模糊性，尤其是優(yōu)先性決策的考慮，這就需要進行專門化管理。為此，加州大學(xué)建立了與眾多的外界科層組織 (尤其是政府組織)進行不同層次、不同類型事務(wù)的交流的快捷途徑。相反，董事會在重大問題決策或?qū)W術(shù)評議會在學(xué)術(shù)問題處理中，由于問題復(fù)雜、涉及面廣、影響深遠，進行專家化管理，這一點有別于企業(yè)的事業(yè)部制。

(三)分校多樣化管理

分校是加州大學(xué)系統(tǒng)最大的事業(yè)部。分校內(nèi)部管理相對自治，其內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)也形式多樣。分校設(shè)立了職能部門，進行專門化管理，同時，分校的學(xué)術(shù)評議會實行委員會管理。而各分校內(nèi)部的學(xué)術(shù)單位設(shè)置種類較多，多數(shù)分校一般都設(shè)學(xué)院、研究所、系等，但是有的分校設(shè)立學(xué)部，這主要是出于學(xué)科整合的考慮。此外，還設(shè)立了跨學(xué)科研究機構(gòu) (Organized Research Unit)，它是為了促進學(xué)科交叉和融合而被建立的，學(xué)校為此專門制定了申請、資助、管理和評估制度。這里的研究人員可能來自不同的學(xué)?；虮拘５牟煌合?，他們在這里都沒有固定編制。這種研究機構(gòu)在各分校中比較普遍［5］。它可分為兩類:一類是總校校長負責(zé)的由幾個分校的教師組成的跨學(xué)科研究機構(gòu)，另一類是各分校校長負責(zé)的在各自校區(qū)內(nèi)建立的跨學(xué)科研究機構(gòu)。

四、關(guān)于事業(yè)部制的權(quán)力平衡問題

事業(yè)部體制下，總部與事業(yè)部之間的關(guān)系是一種委托—代理關(guān)系。在國家高等教育政策規(guī)定下，總部將一定層次的招生、人才培養(yǎng)等委托給分校去經(jīng)營，而分校則承擔(dān)相應(yīng)的培養(yǎng)目標、效益指標。這種委托—代理關(guān)系事實上是一種默示的契約，其中彼此的權(quán)利、義務(wù)必須有明確的界定。巨型高校組織面臨著權(quán)力均衡問題。如果不能將權(quán)力合理地劃分，分校 (事業(yè)部)將無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用。要么是分權(quán)不足，使本部和分校權(quán)力關(guān)系配置成為一種變相的直線—職能式;或者是，分權(quán)過度，以至違背了辦學(xué)宗旨，脫離了組織追求的目標。

高校實行事業(yè)部制的優(yōu)點在于:

(1)分校可以形成自己獨特的辦學(xué)理念和特色，自成系統(tǒng)，獨立辦學(xué)，能夠快速響應(yīng)市場和客戶對于人才的需求。既符合高等教育人才培養(yǎng)內(nèi)部規(guī)律的穩(wěn)定性要求，又符合高等教育外部規(guī)律對于經(jīng)濟社會發(fā)展的適應(yīng)性要求。

(2)有利于高校高層領(lǐng)導(dǎo)層擺脫日常行政事務(wù)，成為堅強有力的決策機構(gòu)，同時又能使各事業(yè)部發(fā)揮辦學(xué)積極性和創(chuàng)造性，從而提高高校整體效益。

(3)分校作為教學(xué)中心，便于建立衡量各分校及其教職員工的工作效率的標準，進行嚴格的考核。也使得高層領(lǐng)導(dǎo)易于比較和評價，用以指導(dǎo)高校發(fā)展的戰(zhàn)略決策。

(4)分校自主經(jīng)營，責(zé)任明確，使得目標管理有效地進行，在這樣的條件下，高層領(lǐng)導(dǎo)的管理幅度便可以適當(dāng)擴大。

(5)事業(yè)部管理體制塑造了分權(quán)、獨立、自主管理的民主氛圍，有利于發(fā)揮高校管理育人的作用。

但是事業(yè)部制不僅存在外部和內(nèi)部適應(yīng)性問題，作為一種制度設(shè)計，它本身也存在一些難以克服的缺陷:

(1)事業(yè)部制會導(dǎo)致高校組織管理成本增加。在當(dāng)前高等教育市場激烈競爭的條件下可能會處于成本劣勢。

(2)難以控制管理層次，集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系很難協(xié)調(diào)。過度集權(quán)使事業(yè)部制無法實施，分權(quán)過多又會削弱學(xué)?？偛空w領(lǐng)導(dǎo)能力，在集權(quán)還是分權(quán)的搖擺中，學(xué)校的運行效率和管理效果會大打折扣。

(3)事業(yè)部制容易形成各自為戰(zhàn)的形式，可能會為了自身的利益而損害了整體利益，大學(xué)核心競爭能力可能會逐步削弱。

(4)事業(yè)部制由于分散管理可能導(dǎo)致大學(xué)文化、大學(xué)精神由于規(guī)模過大、管理層次過多而散落或缺失。

五、加州大學(xué)事業(yè)部制的借鑒性問題

隨著高等教育多元化需求日趨增強，國內(nèi)已經(jīng)出現(xiàn)了一些以一流公辦高校為核心、通過合并、重組而形成的“巨型大學(xué)”，比如吉林大學(xué)、浙江大學(xué)、四川大學(xué);也有一些大學(xué)通過分校、多校區(qū)形式逐步擴大規(guī)模，競爭高等教育服務(wù)的市場，比如在沿海，一些內(nèi)地一流大學(xué)(“985”)通過設(shè)立分校的形式 (或獨立學(xué)院形式)延伸辦學(xué)，還有一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方性高校，利用自身品牌和經(jīng)濟地緣優(yōu)勢，將其高等教育服務(wù)的觸角延伸至學(xué)歷教育、社會服務(wù)的不同層次中。

因此，在量性意義上的規(guī)模擴大和質(zhì)性意義上的多元化經(jīng)營雙重驅(qū)動下，如果假定質(zhì)量因素的穩(wěn)定性，采用事業(yè)部制管理體制可能成為國內(nèi)大學(xué)擴大辦學(xué)規(guī)模的新思路。考慮到不同的文化背景和高教發(fā)展現(xiàn)實，借鑒加州大學(xué)事業(yè)部制時必須注意以下幾個方面:

(一)加州大學(xué)是高水平研究型大學(xué)

加州大學(xué)的辦學(xué)層次很高，是一所享譽世界的研究型大學(xué)，注重學(xué)術(shù)追求。它的分校獨立參與大學(xué)評估和排名，而不是納入總校成為鐵板一塊，這是它的一個顯著特點，并且其一些分校學(xué)術(shù)水平堪稱世界一流。

(二)中美高校董事會制度有很大不同

加州大學(xué)作為公立大學(xué)系統(tǒng)，總校設(shè)置了一個具有廣泛構(gòu)成的董事會作為其最高決策機構(gòu)，分校不設(shè)董事會。中國公辦高校實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，不設(shè)董事會。 《國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020)》指出，要探索建立高等學(xué)校理事會或董事會，健全社會支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長效機制。目前，全國已有二百多所公辦大學(xué)建立了理事會或董事會。當(dāng)前需要不斷推進和深化的是，借鑒發(fā)達國家大學(xué)董事會的成功經(jīng)驗，優(yōu)化董事會成員構(gòu)成，清晰界定董事會的決策權(quán)限，合理吸收政府人士、社會賢達、企業(yè)代表、大學(xué)校友等利益相關(guān)者進入理事會或董事會，有力推動高等學(xué)校在人才培養(yǎng)、科研服務(wù)等方面主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要。

美國私立高校一般都由校董事會控制，董事會成員注重多元化背景，主要由來自法律界、金融界、企業(yè)界及教會的人士組成。私立院校董事成員一般是由院校的創(chuàng)始人和主要的資助人擔(dān)任，美國私立高校的董事長和校長一般由不同的人擔(dān)任，所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)嚴格分離。

中國私立高校實行董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制。私立高校董事長產(chǎn)生一般有兩種情形:其一，先由投資辦學(xué)的股東推選出董事，再由全體董事推選出董事長;其二，創(chuàng)辦人即董事長，誰出錢多，誰是大股東，誰就任董事長。后一種產(chǎn)生方式與美國私立大學(xué)董事長的產(chǎn)生方式基本相似。但是中國私立高校董事會制目前存在的主要問題為:①董事長、校長、書記權(quán)力關(guān)系不清晰，運行機制難以理順。②組織運作機制不完善。③監(jiān)督機制缺位。要么沒有監(jiān)事會類機構(gòu)進行權(quán)力監(jiān)督，要么政府有關(guān)部門對董事會的監(jiān)督規(guī)范不夠。在管理運行過程中，政府監(jiān)督缺位。④法律保障不力。我國私立高校董事會立法環(huán)節(jié)薄弱，民辦高校董事會只是在各自董事會章程的約束下行事，且董事會章程的規(guī)定也帶有很大的粗淺性。

(三)中美高等教育管理體制具有顯著區(qū)別

中美高等教育管理體制的最大區(qū)別是集權(quán)與分權(quán)的區(qū)別，以及由此形成的管理理念和管理文化的顯著分野。分權(quán)體制還是集權(quán)體制，與國家政治體制、歷史文化傳統(tǒng)有很大的關(guān)系。

中國教育行政管理體制從屬于一般行政，黨管行政、民主集中制、人民群眾參政議政是我國行政體制的基本原則。按照黨的十七大報告關(guān)于“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的要求，《國家教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要 (2010—2020)》明確提出，要推進政校分開、管辦分離。當(dāng)前，中國高校管理體制改革就是以建立高校法人治理結(jié)構(gòu)為突破口，推進中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)。在這一改革的歷史進程中，一方面，政府要轉(zhuǎn)變職能、改善管理手段，加強宏觀調(diào)控，真正落實高校辦學(xué)自主權(quán)。另一方面，高校要合理借鑒歐美大學(xué)的成功做法，加強大學(xué)章程建設(shè)，優(yōu)化大學(xué)組織內(nèi)部決策、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力配置，還原大學(xué)學(xué)術(shù)自治、教授治學(xué)的學(xué)術(shù)組織本真。

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