讓政府看得見

任曉蘭

正在公開征求意見的《預(yù)算法修正案（草案）》，已收到公眾意見31萬多條，是有法律草案公開征求意見以來，普通公民提交意見最多的一部法律草案。這充分說明了國人對《預(yù)算法修正案》的期待之高、寄望之深、議論之多。須知，現(xiàn)行《預(yù)算法》于1995年施行，17年后開始醞釀第一次修訂，既是公共政治參與的寶貴嘗試，也是“讓權(quán)力在陽光下運行”的重要機遇。

現(xiàn)行預(yù)算公開最遭人詬病之處在內(nèi)容粗疏、科目不細，籠統(tǒng)含糊。預(yù)算依次分為類、款、項、目四級。其中，預(yù)算編制主要有兩種分類，一是按照功能分類劃分，二是按照經(jīng)濟分類劃分。按照功能分類，反映出財政支出用在了哪里，按照經(jīng)濟分類，則反映出財政是怎么用的。修正案在這個問題上有一定的進步。其中第20條規(guī)定，公共預(yù)算應(yīng)把功能分類和經(jīng)濟分類相結(jié)合。這不僅有助于公眾從宏觀上了解預(yù)算收支，還能從微觀上了解收支項目的細節(jié)。比如去年年底，中國地震局公布了一年經(jīng)費細則：地震預(yù)報預(yù)測270萬元，震情跟蹤1700萬元，地震信息傳輸及管理5012萬元，住房公積金7166萬元，購房補貼8678萬元，行政運行1.8億元，機構(gòu)運行2.1億元。這樣的信息公開，就更有助于公眾對財政走向的清晰判斷。

嚴格意義上講，信息公開到這個層面，還不能稱之為“財政透明”。 按照財政學(xué)的定義，財政透明應(yīng)當包括最大程度地向公眾公開政府的結(jié)構(gòu)和職能、財政政策的意圖、公共部門的賬戶以及項目。這就要求預(yù)算過程能夠提供有關(guān)政府財政政策各個方面的全部信息，只有易為公眾和決策者獲取、并且能夠準確地反映政府全部活動的政府預(yù)算才是公開透明的預(yù)算。

比如，據(jù)提請十一屆全國人大常委會第27次會議審查的2011年中央決算報告和中央決算草案顯示，2011年中央部門支出出國(境)經(jīng)費19.77億元，車輛購置及運行費59.15億元，公務(wù)接待費14.72億元。面對這組語焉不詳?shù)臄?shù)據(jù)，就有學(xué)者指出，公開車輛購置數(shù)量及保有量、因公出國(境)團組數(shù)量及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況和行政經(jīng)費支出情況等詳細的經(jīng)費解釋說明，都是屬于應(yīng)當公開的財政信息。只有這樣，才能讓公眾詳細了解納稅人的錢到底花到了哪里，應(yīng)不應(yīng)當花，花的效果如何，并進而在此基礎(chǔ)上對政府預(yù)算作出公允的評價。

在這個意義上，在預(yù)算中“類、款、項、目”的四級分類中，至少應(yīng)該公開到“項”，才有助于公眾的財政監(jiān)督。在這次修訂的《預(yù)算法》第41條規(guī)定，“報送各級人民代表大會審查和批準的預(yù)算草案應(yīng)當細化。本級公共預(yù)算一般收支至少編列到款，重點支出至少編列到項?！痹诤艽蟪潭壬希@一條款的設(shè)置是一種進步，但關(guān)鍵的問題在于缺乏對何謂“重點支出”的具體說明，這就有可能在實踐中出現(xiàn)這樣或那樣預(yù)算公開的偏差。

事實上，社會大眾對于“三公”支出的高度敏感，主要來自對有些國家公職人員利用“三公”消費而產(chǎn)生的財政腐敗的痛恨。就公車消費而言，財政部2011年初公布的數(shù)據(jù)顯示，目前我國每年公務(wù)用車購置費支出增長率在20%以上，年公務(wù)用車消費支出超過1000億元。但這個數(shù)字并沒有包括司機的工資福利支出以及官員和司機個人的公車私用支出，如果加上這些，我國公車支出每年將達到3000億元左右。有學(xué)者用“群體化腐敗”來形容當下的權(quán)力腐敗，認為公車濫用正是這樣一種為集體謀福利、揮霍公款的“大腐敗”。

在某種意義上，一個缺乏財政透明度的政府，就是一個“看不見的政府”，而一個“看不見的政府”，很難成為一個負責(zé)任的政府。這就要求《預(yù)算法》的預(yù)算公開以保證公民和人大代表在預(yù)算全過程中行使履職的信息需要為原則，堅持“公開為原則，保密為例外”，明確財政部門對于預(yù)算公開的法定責(zé)任，并將“三公”經(jīng)費的財政透明與法律上的財政問責(zé)機制聯(lián)系在一起，最終實現(xiàn)對政府的財務(wù)控制。（作者系天津財經(jīng)大學(xué)副教授）