行政救濟(jì)視角下信訪潮產(chǎn)生的原因及其對(duì)策分析

吳 娜

摘要：近年來，我國(guó)民眾在解決矛盾糾紛時(shí)往往會(huì)選擇信訪而非行政復(fù)議和行政訴訟，信訪量逐年上升呈現(xiàn)“信訪潮”。文章從社會(huì)、司法、國(guó)家、民眾四個(gè)方面分析了信訪潮產(chǎn)生的原因，提出解決信訪問題并不是弱化、強(qiáng)化這樣的程度問題，而是應(yīng)該把信訪納入法治化的軌道。

關(guān)鍵詞：行政救濟(jì)；信訪潮；行政復(fù)議；行政訴訟

信訪是一種具有濃厚中國(guó)特色的糾紛解決途徑，信訪制度作為一種補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度與新中國(guó)共存了半個(gè)多世紀(jì)，隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，曾經(jīng)發(fā)揮過重要作用的信訪制度目前存在著許多的問題，信訪潮的產(chǎn)生就是明證。本文就對(duì)信訪潮產(chǎn)生的原因和完善我國(guó)的行政救濟(jì)制度進(jìn)行探討。

一、信訪的歷史淵源和現(xiàn)狀

（一）信訪的歷史淵源

我國(guó)信訪由來己久，據(jù)考證，古代最早出現(xiàn)的類似信訪的活動(dòng)可追溯至原始氏族公社末期的堯舜時(shí)代，在堯舜時(shí)代主要設(shè)立“誹謗之木”與“敢諫之鼓”，并且設(shè)有“納言”一職，這是信訪問題最早雛形，此后在歷史發(fā)展的過程中信訪活動(dòng)逐步形成為一種制度。例如：西周時(shí)期周王設(shè)立“路鼓”和“肺石”制度；秦漢時(shí)期的“公車司馬”與“詣闕上書”；魏晉時(shí)期的“登聞鼓”與“華表木”；明清時(shí)期的“叩閽”和“上控”。

這些制度在反映民意、受理冤獄、監(jiān)督司法等方面發(fā)揮了重要作用，有助于緩和階級(jí)矛盾、維護(hù)社會(huì)秩序。

（二）信訪的現(xiàn)狀

我國(guó)真正意義上確立信訪制度是在二十世紀(jì)五十年代，一直延續(xù)至今。根據(jù)學(xué)者的研究，它大致可以分為三個(gè)階段：一是1951年至1979年的大眾動(dòng)員型階段，二是1979年到1982年的撥亂反正型階段，三是1982年至今的階段。信訪在建國(guó)初期的大眾動(dòng)員階段以及文革后的撥亂反正階段都發(fā)揮著不可取代的積極作用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)管理的復(fù)雜化，信訪制度也發(fā)生了本質(zhì)的變化。自2000年以來，信訪數(shù)量一路高漲，信訪內(nèi)容發(fā)生了變化，絕大多數(shù)的信訪案件涉及土地糾紛、職工下崗、民工討薪等，這些成為了信訪案件中的重難點(diǎn)，也是信訪案件上升的主要領(lǐng)域。

二、信訪潮產(chǎn)生的原因分析

根據(jù)《中國(guó)法律年鑒》的資料顯示，每年的信訪有400萬至600萬件并由持續(xù)上升的態(tài)勢(shì)，相比之下行政復(fù)議和行政訴訟的數(shù)量非常的少，每年約10萬件，在信訪和行政復(fù)議、行政訴訟之間，民眾做出了明顯的取舍。信訪潮產(chǎn)生的原因有以下幾個(gè)方面：

（一）社會(huì)：組織形式轉(zhuǎn)變，利益糾紛增多

80年代中葉以前信訪生存的社會(huì)條件是單位社會(huì)，一個(gè)單位就是一個(gè)社會(huì)，由于單位領(lǐng)導(dǎo)掌握著經(jīng)濟(jì)與政治的大權(quán)，人們的利益主要來自權(quán)力的分配人們產(chǎn)生糾紛的概率不高，且大量的糾紛在單位內(nèi)就消化了。

80年代中葉以后，單位的衰落導(dǎo)致單位為中心的社會(huì)逐步解體，與此相應(yīng)的是以契約為中心的社會(huì)的發(fā)生與發(fā)展。單位社會(huì)向契約社會(huì)的轉(zhuǎn)型產(chǎn)生兩個(gè)重要的社會(huì)后果：一是人們的關(guān)系類型發(fā)生了根本的改變，在單位社會(huì)里，人際關(guān)系的主要類型是權(quán)力服從關(guān)系，而在契約社會(huì)中人們是平權(quán)的關(guān)系；二是產(chǎn)生大量的糾紛，在權(quán)力服從型的關(guān)系中，許多矛盾被權(quán)力所掩，因此外化出來的糾紛很少，而在平權(quán)關(guān)系的契約社會(huì)里，雙方發(fā)生糾紛的概率很大且不易解決。

糾紛的增多并不必然導(dǎo)致信訪，但是在法制不健全的情況下，民眾被迫走上信訪之路。

（二）司法：信訪門檻較低，司法權(quán)威消解

1982年憲法第四十一條規(guī)定：任何公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利，對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申述、控告或者是檢舉的權(quán)利。信訪權(quán)只是一個(gè)通俗的說法，它在憲法第四十一條中表現(xiàn)為所提到的批評(píng)權(quán)、建議權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)。困擾行政復(fù)議制度主要有三方面問題：一是行政復(fù)議都是各級(jí)政府內(nèi)部的法制部門負(fù)責(zé)辦理，缺乏獨(dú)立性；二是程序不公開，缺少諸如法院公開開庭、提供證據(jù)、辯論等一整套程序，甚至一般的聽證程序也罕有；三是行政復(fù)議雖然比行政訴訟范圍廣，但仍然受到很多限制。行政訴訟也存在著法律上的障礙，《行政訴訟法》明確將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、國(guó)家行為、終局行政行為，如行政法規(guī)、規(guī)章等排除在復(fù)議、訴訟范圍之外，享受著特殊的“司法豁免權(quán)”，這是被政府侵權(quán)的公民和法人告狀無門不得不尋求信訪的重要原因。

然而信訪的特點(diǎn)：范圍非常廣、形式多樣、程序不夠規(guī)范、信訪人沒有資格條件的限制，在一定程度上成為了信訪的優(yōu)勢(shì)。典型的例子就是“涉訴信訪”，政府在這類的案件中起著超級(jí)法院的作用，成為了解決糾紛的核心，極端的就成為了最終的糾紛解決機(jī)構(gòu)。既然非司法救濟(jì)可以動(dòng)搖司法救濟(jì)的權(quán)威性，那么這種情況的存在只會(huì)鼓勵(lì)更多得人走上信訪的道路。

（三）國(guó)家：強(qiáng)化信訪權(quán)威，“引導(dǎo)”民眾信訪

近幾年來，對(duì)于信訪改革有著取消說、弱化說、強(qiáng)化說等，國(guó)家在《信訪條例》等官方權(quán)威文件中表現(xiàn)為強(qiáng)化信訪的傾向和做法，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上面，從中央到地方，各級(jí)黨委，人大，政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，而且他們之間也沒有嚴(yán)格意義上的隸屬關(guān)系，在此基礎(chǔ)上實(shí)行層層轉(zhuǎn)辦無疑只會(huì)帶來更多的糾紛。這里要強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)就是有的地方法院成立了專門的信訪機(jī)構(gòu)，而主導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的大都是法院的行政領(lǐng)導(dǎo)，這樣信訪人帶來的政治壓力就會(huì)由院長(zhǎng)轉(zhuǎn)嫁到經(jīng)審法官的身上，影響司法公正，消解了法律的權(quán)威性。

其二，在信訪部門的權(quán)利配置上，比較1995年與2005年頒布的信訪條例，2005年的信訪條例第六條明確規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府信訪工作機(jī)構(gòu)督促檢查信訪事項(xiàng)的處理；研究分析信訪情況，開展調(diào)查情況，及時(shí)像本級(jí)人民政府提出完善政策和改進(jìn)工作的建議”。

從國(guó)務(wù)院頒布的新的《信訪條例》中可以看出信訪機(jī)構(gòu)增加了督辦權(quán)和建議權(quán)，信訪機(jī)構(gòu)的權(quán)力得到了強(qiáng)化，信訪的實(shí)權(quán)化把社會(huì)的中所出現(xiàn)的問題引向上訪，直接導(dǎo)致“信訪潮”的出現(xiàn)。

其三，信訪責(zé)任追究制度，新的《信訪條例》改變了以往“分級(jí)負(fù)責(zé)，歸口辦理”信訪工作原則，修改為“屬地管理、分級(jí)負(fù)責(zé)”，強(qiáng)調(diào)了信訪事項(xiàng)屬地管理的優(yōu)先原則，明確了地方各級(jí)政府在處理跨地信訪和越級(jí)信訪時(shí)的主導(dǎo)作用，并添加“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績(jī)效納入公務(wù)員考核體系”。

不可否認(rèn)，新的《信訪條例》的初衷是為了減小越級(jí)上訪、進(jìn)京上訪的壓力，把信訪的問題解決在“源頭”，而地方政府面對(duì)來自上級(jí)的壓力為了控制信訪量，有的采取截訪、拘留、勞教、送精神病院等強(qiáng)硬手段，而這些非法的強(qiáng)硬手段也正是民眾繼續(xù)上訪、重復(fù)上訪的問題所在。

（四）民眾：人治傳統(tǒng)作祟，信“訪”而不信“法”

2004年《南方周末》的報(bào)道顯示，信訪案件的解決率僅為千分之二，但是民眾仍然熱衷信訪救濟(jì)，這種熱衷并非是理智的。耶魯法學(xué)院的丹·卡漢和哈佛法學(xué)院的卡斯·桑斯坦提出當(dāng)面對(duì)問題時(shí)，人們更容易偏向那些讓他們?cè)跐撘庾R(shí)里覺得“易于接受”或是符合他們文化習(xí)慣的解決辦法。這種“文化性”的“適感”不僅可以促使人們?cè)诿髦滥硹l途徑效率較低的情況下依然選擇它，也可以在更深層次上影響人們的判斷力，使得他們從根本上認(rèn)為那些更“易于接受”的方法是更有效的。

新中國(guó)成立之初和文革動(dòng)蕩后，信訪制度在解決參政議政、社會(huì)矛盾起到了非常重要的作用，加上我國(guó)司法環(huán)境、官本位、人治讓民眾更易于接受非規(guī)范性、沖突性較低、可以調(diào)解的信訪。

三、完善我國(guó)行政救濟(jì)制度的對(duì)策建議

“有權(quán)利必有救濟(jì)”，當(dāng)公民的合法權(quán)益受到行政權(quán)利的侵害后，法律應(yīng)當(dāng)賦予公民尋求和獲得救濟(jì)的渠道。在信訪大行其道的當(dāng)下，作為補(bǔ)充性的行政救濟(jì)制度應(yīng)該予以保留，并不是弱化、強(qiáng)化這樣的程度問題，而是把它納入法治化的軌道。

（一）加強(qiáng)立法，樹立司法的最終權(quán)威

我國(guó)目前的信訪幾乎都與司法救濟(jì)的缺陷有關(guān)：一是相當(dāng)?shù)男旁L是法院不受理、當(dāng)事人投訴無門才走上信訪之路的，這是司法不作為或司法無權(quán)作為所引發(fā)的上訪；二是信訪中涉法上訪占了相當(dāng)?shù)谋戎?，?jù)統(tǒng)計(jì)有的地方竟占到95％，這是司法救濟(jì)不暢、不充分所引發(fā)的上訪。因此，當(dāng)前首要的任務(wù)要改革司法制度，給予更多、更徹底的司法救濟(jì)，將當(dāng)事人引向法院這一解決糾紛的正規(guī)渠道。

（二）完善行政復(fù)議和行政訴訟制度

目前我國(guó)《行政訴訟法》把抽象行政行為排除在行政訴訟受案范圍之外，但是抽象行政行為也可能侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，因此，抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的受案范圍。其次，在行政復(fù)議方面，擴(kuò)大行政復(fù)議的范圍，行政機(jī)關(guān)處理工作人員的內(nèi)部行政行為也應(yīng)當(dāng)允許通過行政復(fù)議的途徑予以解決。改變行政復(fù)議的審查方式。改變目前書面審查的方式，應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，但是涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私的除外。

（三）信訪案件進(jìn)行合理分流

2004年國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》指出：“對(duì)可以通過復(fù)議、訴訟等法律程序解決的信訪事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知信訪人、舉報(bào)人申請(qǐng)復(fù)議、 提起訴訟的權(quán)利，積極引導(dǎo)當(dāng)事人通過法律途徑解決?！边@一綱領(lǐng)性的文件表明了行政復(fù)議、行政訴訟作為“法定途徑”在救濟(jì)渠道選擇上的優(yōu)先性，也明確了行政機(jī)關(guān)及其工作人員尤其是信訪機(jī)構(gòu)將某些信訪事項(xiàng)“分流”到行政復(fù)議、行政訴訟渠道的義務(wù)。2005年的《信訪條例》第14、21條貫徹了綱要的精神，要求信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)于屬于已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議等法定途徑解決的信訪事項(xiàng)不予受理并同時(shí)告知信訪人行政復(fù)議等法定途徑。這些規(guī)定明確了信訪工作機(jī)構(gòu)確定了如果信訪人已經(jīng)通過行政復(fù)議、行政訴訟渠道解決行政爭(zhēng)議，為了避免在行政系統(tǒng)內(nèi)部或者是與法院產(chǎn)生不同的處理結(jié)果，信訪工作機(jī)構(gòu)對(duì)這種信訪事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)不予受理，對(duì)于信訪人應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議、行政訴訟解決行政爭(zhēng)議，信訪工作機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)不予受理并告知信訪人行政復(fù)議、行政訴訟的途徑。只有這樣信訪案件才能進(jìn)行合理分流，遏制信訪洪流。

現(xiàn)代信訪是具有中國(guó)特色的行政救濟(jì)制度，它設(shè)計(jì)的初衷是作為“民情上達(dá)”的工具，在我們的現(xiàn)實(shí)生活中扮演著重要的角色，但是在信訪大行其道的當(dāng)下最重要的是把它納入法治化的軌道。

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（作者簡(jiǎn)介：吳娜（1987.12-）, 女, 湖北省武漢市人, 碩士在讀, 華中師范大學(xué) 管理學(xué)院, 研究方向：電子政務(wù)與政府信息化。）