礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施中存在的問題及建議

侯華麗

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制實(shí)施中存在的問題及建議

侯華麗

（中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃在“定位把握、關(guān)系協(xié)調(diào)、實(shí)施管理”等方面存在諸多問題，解決這些問題，一是要各級各類、明確定位，做好礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系內(nèi)的統(tǒng)籌銜接；二是調(diào)整完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃空間分區(qū)思路，與其他規(guī)劃做好協(xié)調(diào)；三要建立礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度、完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制；四是要加快規(guī)劃管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化以規(guī)劃為依據(jù)的政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理職能。

礦產(chǎn)資源；規(guī)劃；編制；實(shí)施；對策；建議

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是指導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)利用與保護(hù)的綱領(lǐng)性文件,是依法審批和監(jiān)督管理礦產(chǎn)資源勘查和開發(fā)利用活動(dòng)的重要依據(jù)。礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)施以來,對于加強(qiáng)宏觀調(diào)控、促進(jìn)礦產(chǎn)資源利用方式和管理方式根本轉(zhuǎn)變發(fā)揮了重要作用。總體來看,第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃內(nèi)容全面,基礎(chǔ)數(shù)據(jù)扎實(shí),科學(xué)性和操作性很強(qiáng),是礦產(chǎn)資源管理的重要依據(jù),但同時(shí)也在定位把握、規(guī)劃關(guān)系協(xié)調(diào)、指標(biāo)設(shè)置、實(shí)施管理中存在一些問題。本文對這些問題進(jìn)行了初步梳理與提煉,并提出相應(yīng)對策建議,供探討。

1 存在的問題

1.1 各級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的定位與銜接問題

我國的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系由四級三類規(guī)劃組成。礦產(chǎn)資源規(guī)劃按照行政層級分為四級：國家級規(guī)劃、省（區(qū)、市）級規(guī)劃、市（設(shè)區(qū)市）級規(guī)劃和縣級規(guī)劃。按照規(guī)劃對象和功能分為三類：礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、礦產(chǎn)資源專項(xiàng)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源區(qū)域規(guī)劃。在規(guī)劃編制過程中,要求按照下級規(guī)劃服從上級規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃服從總體規(guī)劃的原則,做好規(guī)劃之間的銜接,避免出現(xiàn)相互之間的矛盾或重復(fù)。主要體現(xiàn)在指標(biāo)對接、空間對接、審批管理權(quán)限對接、政策措施對接、重點(diǎn)項(xiàng)目工程對接五個(gè)方面。從對省級和縣(市)級礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制和實(shí)施情況調(diào)研來看,省級、市級、縣級規(guī)劃在銜接上主要存在三個(gè)方面的問題。

一是在空間區(qū)域?qū)由洗嬖趩栴}。由于縣（市）級礦產(chǎn)資源規(guī)劃的比例尺較大,一般為1∶5萬、1∶10萬,而省級規(guī)劃比例尺是1∶50萬,比較粗,因此市縣級規(guī)劃難以完全落實(shí)省級規(guī)劃所劃定的各類規(guī)劃區(qū)和勘查開采項(xiàng)目區(qū)塊。如,有些縣在省級規(guī)劃中整體被劃入禁止開采區(qū),與實(shí)際不符,有些省級劃定的勘查開采區(qū)塊的位置,在市縣級尺度來看不準(zhǔn)確,特別是一些較小的區(qū)塊可能與實(shí)際不符,造成市縣級規(guī)劃無法完全落實(shí)省級規(guī)劃的要求。

二是省級規(guī)劃對市縣級規(guī)劃的指導(dǎo)和審查力度不夠。調(diào)研中發(fā)現(xiàn),第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃主要采取的是自上而下的編制組織模式,從下而上、上下結(jié)合的組織思路總體體現(xiàn)不足,存在省級規(guī)劃對市縣級規(guī)劃的指導(dǎo)和審查力度不夠、省級規(guī)劃要求不符合市縣地方實(shí)際、市縣級規(guī)劃在落實(shí)省級規(guī)劃時(shí)簡單“照搬”等問題。另外,二輪規(guī)劃編制整體周期較長,導(dǎo)致了規(guī)劃基期變動(dòng),加大了規(guī)劃編制的工作量。

三是市級和縣級規(guī)劃的功能定位與深度把握問題。市縣級規(guī)劃分別做到什么程度,在編制中往往不好把握,常常是市級規(guī)劃作了縣級規(guī)劃的事情,縣級規(guī)劃重復(fù)勞動(dòng),還不能相互銜接。

1.2 礦產(chǎn)資源規(guī)劃與其他規(guī)劃的關(guān)系問題

礦產(chǎn)資源大多埋藏于地下,具有隱蔽性的特點(diǎn),且礦產(chǎn)資源在被探明儲量以前具有不確定性以及動(dòng)態(tài)調(diào)整性。因此,在礦產(chǎn)資源的勘查開發(fā)利用上,需要與其他國土空間開發(fā)（類型）或規(guī)劃做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)或銜接。包括,主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、旅游開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)、交通建設(shè)等基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)規(guī)劃。

從二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制實(shí)施看,在礦產(chǎn)資源空間開發(fā)布局方面,考慮了國家、區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略和上級規(guī)劃中區(qū)域礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與保護(hù)布局、礦產(chǎn)資源分布規(guī)律和開發(fā)利用現(xiàn)狀、資源合理配置以及環(huán)境保護(hù)等要求,采用了“反規(guī)劃”和“正規(guī)劃”相結(jié)合的思路,將區(qū)域劃分為重點(diǎn)勘查（開采）區(qū)、禁止勘查（開采）區(qū)、限制勘查（開采）、鼓勵(lì)勘查（開采）區(qū)。但是,從各地調(diào)研反映來看,存在以下兩大問題。

一是“既管好自己”和“又不影響別人”的矛盾。其他國土空間開發(fā)類型規(guī)劃在編制過程中,如交通（特別是新建公路、鐵路）、水利等一些規(guī)劃,并沒有考慮區(qū)域礦產(chǎn)資源條件,導(dǎo)致許多礦區(qū)特別是礦產(chǎn)資源遠(yuǎn)景區(qū)被壓占,直接對未來礦產(chǎn)資源的勘查特別是開發(fā)利用造成影響。也就是說,礦產(chǎn)資源規(guī)劃在空間布局上體現(xiàn)了其他空間規(guī)劃的訴求,但卻對于其他空間開發(fā)類型沒有“制約”或者“排他”性作用,無法反映礦產(chǎn)資源在國家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中日益重要的基礎(chǔ)性地位。如何在下一輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中,特別是在礦產(chǎn)資源空間布局方面反映出“礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)”的動(dòng)態(tài)性特征和未來發(fā)展空間“訴求”,在分區(qū)思路上值得我們深入討論思考,并且在規(guī)劃實(shí)施管理上予以重點(diǎn)考慮。

二是說法“有形”和空間“無形”的矛盾。目前我國一些省級或者地（市）縣級的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)等大多只給出了大致范圍和空間規(guī)模,并沒有在空間坐標(biāo)上具體劃定,如何在禁止開發(fā)區(qū)中劃定“有形”范圍,在第二輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制中成為一個(gè)難點(diǎn)。

1.3 規(guī)劃實(shí)施管理問題

一是規(guī)劃法規(guī)制度不完善,編制實(shí)施責(zé)任不落實(shí)?，F(xiàn)有法規(guī)規(guī)定對礦產(chǎn)勘查、開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃,但對規(guī)劃定位和作用沒有明確規(guī)定,規(guī)劃實(shí)施制度不健全,缺乏對違反規(guī)劃予以處罰的相關(guān)配套政策,特別是編制實(shí)施責(zé)任不明確,約束力不強(qiáng),制約了規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實(shí)施。

二是規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督檢查力度不夠,參與礦政管理的方式較為單一。目前規(guī)劃具體落實(shí)方式還比較單一,多通過礦業(yè)權(quán)會(huì)審方式進(jìn)行落實(shí),在年度推進(jìn)、目標(biāo)考核、監(jiān)督檢查、違規(guī)查處等方面還比較薄弱,實(shí)施力度不夠。

三是基礎(chǔ)工作相對薄弱,規(guī)劃調(diào)整機(jī)制尚待完善。規(guī)劃基礎(chǔ)支撐還不能滿足規(guī)劃管理需要,如,許多地方對礦區(qū)（特別是歷史遺留礦區(qū)）、礦業(yè)權(quán)的底數(shù)不清,對快速變化的勘查開發(fā)數(shù)據(jù)信息共享和掌握不夠,一些地方特別是市、縣級礦產(chǎn)資源管理手段和方式較為落后,對于采用信息化手段進(jìn)行科學(xué)、高效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理和開發(fā)利用監(jiān)管的意識不足,規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制還不完善,與實(shí)際管理需要有差距。基層規(guī)劃管理隊(duì)伍薄弱,市縣級國土部門缺乏礦產(chǎn)規(guī)劃管理人員,特別是縣國土資源局大多沒有設(shè)置相應(yīng)的礦管股室,缺少經(jīng)費(fèi),缺少人員,缺乏基礎(chǔ)地質(zhì)礦產(chǎn)資源普遍存在,嚴(yán)重制約影響了規(guī)劃編制和實(shí)施工作。

2 幾點(diǎn)建議

為進(jìn)一步加強(qiáng)實(shí)施工作,充分發(fā)揮規(guī)劃在找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃、促進(jìn)礦業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和資源管理中的服務(wù)保障和指導(dǎo)管控作用,提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的科學(xué)性和可操作性,為第三輪礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制做好準(zhǔn)備。圍繞第二輪規(guī)劃編制實(shí)施中存在的問題提出以下建議,供探討。

2.1 各級各類，定位明確，規(guī)劃體系內(nèi)做好統(tǒng)籌銜接

建議進(jìn)一步深入明確把握各級規(guī)劃的內(nèi)容和深度,作到各級各類,定位明確。其中,全國、省級礦產(chǎn)資源規(guī)劃側(cè)重宏觀,并對市級、縣級做出宏觀指導(dǎo),市級、縣級把握微觀,特別是由于圖件比例尺的限制和規(guī)劃指標(biāo)分解落實(shí)的微觀復(fù)雜性,具體區(qū)塊劃分及相關(guān)指標(biāo)建議通過縣級規(guī)劃甚至是礦區(qū)規(guī)劃加以落實(shí)。

省級、市縣級規(guī)劃盡量同步推進(jìn),壓縮規(guī)劃周期,體現(xiàn)規(guī)劃的時(shí)效性和各級各類規(guī)劃之間的有機(jī)銜接。采取“自下而上、自上而下、上下結(jié)合”的工作方式,其中,省級規(guī)劃管理部門應(yīng)做好協(xié)調(diào)工作,在把握總體指導(dǎo)意見、大框架的基礎(chǔ)上,要加強(qiáng)對市縣級規(guī)劃的指導(dǎo)與審查,實(shí)現(xiàn)各級規(guī)劃同步進(jìn)行,合理把握市縣級規(guī)劃的內(nèi)容深度,增強(qiáng)規(guī)劃的適用性、針對性和可操作性。

2.2 調(diào)整和完善規(guī)劃的空間分區(qū)思路，與其他規(guī)劃做好協(xié)調(diào)

探索更為有效的規(guī)劃分區(qū)方法和管理手段,進(jìn)一步增強(qiáng)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的空間控制能力。建議根據(jù)戰(zhàn)略性、緊缺性、一般性等不同礦種類型以及勘查、開發(fā)等不同礦業(yè)活動(dòng)階段,探索開展差別化的空間分區(qū)管理思路和協(xié)調(diào)機(jī)制,在生態(tài)（包括地質(zhì)）環(huán)境保護(hù)“優(yōu)先”的前提下,進(jìn)一步探討礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)規(guī)劃與水利、公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃之間的關(guān)系?？傮w思路就是,“管自己”和“管別人”相結(jié)合,在與其它規(guī)劃做好銜接協(xié)調(diào)的同時(shí),也要體現(xiàn)為礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)利用保留更大、更合理的規(guī)劃空間訴求,以保障國家對礦產(chǎn)資源特別是緊缺重要礦產(chǎn)資源日益增長的需求。

2.3 探索建立規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度，完善規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

按照試點(diǎn)先行、總結(jié)提升、全面推行的思路,逐步探索建立規(guī)劃實(shí)施年度計(jì)劃制度,促進(jìn)落實(shí)規(guī)劃總量、空間和時(shí)序等重要內(nèi)容。主動(dòng)服務(wù)找礦突破戰(zhàn)略行動(dòng)和資源管理需要,對各地規(guī)劃實(shí)施情況建立年度評估制度,及時(shí)吸納地質(zhì)找礦新發(fā)現(xiàn)、新突破,并按照礦政管理的新要求進(jìn)一步完善規(guī)劃,規(guī)范規(guī)劃動(dòng)態(tài)調(diào)整條件、程序和有關(guān)要求,確保規(guī)劃與實(shí)際工作銜接一致,切實(shí)發(fā)揮規(guī)劃的指導(dǎo)和服務(wù)作用。

2.4 加快規(guī)劃管理體制機(jī)制改革，強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府的宏觀調(diào)控監(jiān)督管理職能

堅(jiān)持政府管理與市場運(yùn)作相結(jié)合,既要體現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意 圖,又不能脫離市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則。強(qiáng)化“以規(guī)劃為依據(jù)”的政府宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理職能,形成統(tǒng)籌且能使各方實(shí)際有職有責(zé)的管理體制,從體制機(jī)制上保障礦產(chǎn)資源規(guī)劃的有效落實(shí)。其中,重點(diǎn)建立規(guī)劃管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制,加快出臺礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制審批辦法,進(jìn)一步明晰社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下,礦產(chǎn)資源規(guī)劃的地位和作用,為規(guī)劃編制實(shí)施提供制度保障。加強(qiáng)各類規(guī)劃及相關(guān)工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),實(shí)行統(tǒng)一歸口管理,確保規(guī)劃和礦政管理各環(huán)節(jié)的有機(jī)銜接。特別是加強(qiáng)構(gòu)建與礦業(yè)權(quán)審批、投資管理相銜接的規(guī)劃管理制度,設(shè)計(jì)適應(yīng)礦政管理總體思路的規(guī)劃管理程序。

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F407.21；F123.8

B

1672-6995(2012)02-0010-03

2012-01-29

侯華麗（1980-），女，山西省文水縣人，土地管理學(xué)碩士，中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與國土資源規(guī)劃研究室助理研究員，主要從事區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究。