通過預(yù)算制度改革控制吃空餉現(xiàn)象

近日媒體報道，女商人王輝20歲時進入山西文水民政局，后棄政經(jīng)商15年，從未上班，卻一直在領(lǐng)取民政局的工資。2007年底，王輝棄商從政一路升任縣政協(xié)副主席，后又出任副縣長。

就在此之前，媒體報道，同樣是在山西，靜樂縣委書記之女王燁于2011年7月從山西省中醫(yī)學(xué)院本科畢業(yè)，當(dāng)年10月到省疾控中心上班。然而，有資料顯示，從五年前入讀大學(xué)時，她就每月領(lǐng)取由財政全額撥付的基礎(chǔ)薪、生活補貼及住房公積金等，五年學(xué)費亦由省疾控中心承擔(dān)，共吃空餉10萬元。

這只是被揭露出來的案例，“吃空餉”現(xiàn)象究竟有多嚴(yán)重？媒體有過這樣的公開報道：2005年8月，四川省南充全市清理出2323人“吃空餉”；2006年，甘肅省發(fā)現(xiàn)“吃空餉”者908人；2007年，山東省清理出吃空餉事件涉及違規(guī)人數(shù)11858人。

由此可以看出“吃空餉”現(xiàn)象之嚴(yán)重性。

而略微考察一下已發(fā)生之吃空餉事件可以發(fā)現(xiàn)，吃空餉現(xiàn)象多發(fā)生于縣級政府，部分在鄉(xiāng)級政府。原因在于，縣、鄉(xiāng)兩級政府處在行政體系末端，而現(xiàn)有行政體系的監(jiān)督機制是自上而下的，到了縣、鄉(xiāng)，其監(jiān)督效力已經(jīng)相當(dāng)微弱，從而形成較為嚴(yán)重的“縣官專權(quán)”現(xiàn)象。同時，與中央、省、市級政府不同，縣級政府是臨民政府，直接與民眾打交道，管理各種各樣的具體事務(wù)，因而縣級各部門人員編制較多，做假的空間也就增大。當(dāng)然，上級政府也試圖控制編制規(guī)模，縣級政府為了應(yīng)付管理之需，不得不采取變通辦法，雇用編外人員。這種非正規(guī)化組織反而給了各種暗箱操作以更多可乘之機，吃空餉現(xiàn)象更容易發(fā)生。

吃空餉的社會根源在于，地方官員的收益較高且穩(wěn)定。如梁漱溟、錢穆等先生所反復(fù)指出的，自戰(zhàn)國時代起，中國就不再存在嚴(yán)格的等級制，沒有階級之分，只有職業(yè)之分，士、農(nóng)、工、商就是職業(yè)之分。士通常會擔(dān)任官員，但官員也只是個人所從事的一種職業(yè)。當(dāng)然，在社會各種職業(yè)中，官員這一職業(yè)相當(dāng)特殊：官員自身的薪俸就是比較穩(wěn)定的，哪怕并不算最高。同時，在大多數(shù)時候，由于制度的不完善，官員權(quán)力沒有受到有效限制，因而，官員可以通過種種灰色手段獲取大量收入?？傮w上看，官員的收入是社會各種職業(yè)中較高的。

即便到了今天，這種局面也沒根本改變。盡管中國社會早已經(jīng)成為工商社會，興辦各種企業(yè)如果成功的話，其收入要高于官員。但是，并不是所有興辦企業(yè)的努力都能成功，同時，企業(yè)的收入帶有不確定性。在這種情況下，南方的一些通過工商業(yè)發(fā)家的富人之子弟，近些年來的第一職業(yè)選擇是做公務(wù)員。而本案中的女性商人也選擇了再做官員。在這種情況下，一邊在外經(jīng)商，一邊在政府機關(guān)吃空餉，就成為一種完全合乎“理性經(jīng)濟人”邏輯的人生策略。

當(dāng)然，并不是所有人都能夠“吃空餉”。吃空餉者，必然是官員之親屬，或跟官員有各種裙帶關(guān)系者。官員通過非法操作手段，讓與自己有關(guān)系的人在政府機關(guān)中掛名領(lǐng)取薪資。由此可以看出，包括人員編制控制在內(nèi)的行政管理制度，存在嚴(yán)重漏洞。這一漏洞則是由權(quán)力的集中和不受約束、缺乏有效監(jiān)督造成的。

吃空餉現(xiàn)象也說明，預(yù)算制度形同虛設(shè)。公務(wù)員的工資是由財政資金支付的，在現(xiàn)代社會，這筆資金必須通過預(yù)算支付。為此，預(yù)算編制者必須厘定公務(wù)員的人數(shù)，并通過預(yù)算控制公務(wù)員規(guī)模及其公務(wù)消費。但在當(dāng)代中國，預(yù)算編制制度存在巨大缺陷，最嚴(yán)重的問題在于，預(yù)算編制權(quán)基本上控制在行政官員手中，人大及其常委會未能發(fā)揮有效的預(yù)算控制作用。于是，公務(wù)員就可以自己給自己編制工資預(yù)算、公務(wù)消費預(yù)算?！俺钥震A”之所以得逞，就是因為錢袋子完全由行政官員掌握；三公消費之所以屢禁不止，同樣是因為政府官員花錢，不受他人控制、管理。

由上面的簡單分析可以看出，解決吃空餉問題，涉及諸多領(lǐng)域的重大制度變革。一個比較根本的解決辦法是預(yù)算編制制度之改革。具體地說，就是應(yīng)該讓各級人大常委會成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)政府預(yù)算編制，將預(yù)算編制權(quán)從具體花錢的行政官員手中拿走。如此，人大及其常委會在編制預(yù)算過程中，必然會核定行政部門的編制，仔細(xì)核定花在公務(wù)員身上的經(jīng)費。由此，官員要隨便在自己親屬身上亂花錢，難度就會加大。當(dāng)然，假定人大及其常委會確實能夠發(fā)揮作用，那行政官員的權(quán)力也就會受到約束。只有權(quán)力受到約束，吃空餉之怪現(xiàn)象才能從根本上杜絕。 ★