“種樹(shù)市長(zhǎng)”的長(zhǎng)官意志

閔杰

4月23日，備受爭(zhēng)議的青島史上耗資最大的“植樹(shù)增綠”事件有了新進(jìn)展，青島市城市園林局對(duì)媒體表示，該工程已進(jìn)入“實(shí)質(zhì)性”整改階段。

此前4月19日，這項(xiàng)被質(zhì)疑花費(fèi)40億元打造“國(guó)家森林城市”的“運(yùn)動(dòng)式造林”終于得到了官方回應(yīng)：青島市副市長(zhǎng)王建祥在與網(wǎng)民的在線交流中就工作不足進(jìn)行道歉，并承諾對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行調(diào)整。

在線交流中，青島網(wǎng)民向副市長(zhǎng)拋出了全方位的犀利問(wèn)題，從質(zhì)疑工程規(guī)劃的論證程序、樹(shù)種的選擇、公開(kāi)聽(tīng)證的欠缺，到擔(dān)憂形象工程、政績(jī)工程。甚至有網(wǎng)友直言：青島不是市長(zhǎng)一個(gè)人的，青島是屬于全青島人民的，此次植樹(shù)惹起市民的反彈和不滿，便是忽視民眾的結(jié)果。

“領(lǐng)導(dǎo)本身就是規(guī)劃師，專(zhuān)業(yè)的規(guī)劃師只是領(lǐng)導(dǎo)的畫(huà)圖員，要跟著領(lǐng)導(dǎo)的指揮棒轉(zhuǎn)。”清華大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所所長(zhǎng)胡潔對(duì)《中國(guó)新聞周刊》表示，城市規(guī)劃中的“長(zhǎng)官意志”問(wèn)題折射了體制之弊，是中國(guó)獨(dú)特的管理體制下所出現(xiàn)的一個(gè)城市管理和規(guī)劃現(xiàn)象。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱則表示，一個(gè)城市的外在景觀，包括自然景觀和人文景觀，都是一個(gè)長(zhǎng)期形成的自然過(guò)程，任何人為的“大躍進(jìn)”式的造城運(yùn)動(dòng)，最后都會(huì)失敗。

“換屆就換樹(shù)”

因?yàn)椤爸矘?shù)增綠”事件，青島市代市長(zhǎng)張新起遭到了青島網(wǎng)民的叫板，并被封為“種樹(shù)市長(zhǎng)”。

網(wǎng)友“tonnado”在天涯論壇上表示，曾任職萊州市委書(shū)記和濰坊市委書(shū)記的張新起，在青島大力推廣種樹(shù)的思路是在沿襲此前的“張氏路線”。

網(wǎng)友還挖掘了張新起在青島之前的執(zhí)政經(jīng)歷與“種樹(shù)”的“緣分”。公開(kāi)資料顯示，張新起1997年12月至2001年1月任煙臺(tái)市委常委、萊州市委書(shū)記。2001年1月至2011年11月，歷任濰坊副市長(zhǎng)、代市長(zhǎng)、市長(zhǎng)、市委書(shū)記。張新起在萊州期間，先后建起7處花園式公園、20多處街頭綠地和10公里環(huán)城綠化帶，城區(qū)覆蓋率達(dá)40％，萊州于2000年被環(huán)?？偩衷u(píng)為全國(guó)環(huán)保模范城市。自2003年起，濰坊全面啟動(dòng)了生態(tài)市建設(shè)，開(kāi)展了“十大工程百個(gè)項(xiàng)目”綠化建設(shè)，并于2010年被住建部授予“國(guó)家園林城市”。

不僅在青島，其他地方因?yàn)榉N樹(shù)、換樹(shù)、砍樹(shù)等事件引發(fā)的公眾質(zhì)疑屢屢見(jiàn)諸報(bào)端。

2011年，南京地鐵3號(hào)線沿線站臺(tái)建設(shè)需移植砍伐行道樹(shù)1700余棵，引來(lái)市民的關(guān)注和焦慮，“梧桐樹(shù)風(fēng)波”引起了廣泛關(guān)注。

近日有媒體報(bào)道，為實(shí)現(xiàn)天水路建成蘭州市迎賓大道的目標(biāo)，蘭州市城關(guān)區(qū)建設(shè)局今年計(jì)劃把天水南路的400余棵已有20多年樹(shù)齡的國(guó)槐換成銀杏。

面對(duì)“高價(jià)建綠、重復(fù)建綠、反復(fù)更換行道樹(shù)種”的問(wèn)題，廣東省東莞市林業(yè)局局長(zhǎng)胡熾海曾經(jīng)一言以蔽之：“很多地方領(lǐng)導(dǎo)一換屆，樹(shù)也跟著換屆。無(wú)論哪種樹(shù)種，一般長(zhǎng)得慢，都要等10年，很多領(lǐng)導(dǎo)等不及，看不到樹(shù)的效果，就很快換掉它?！?/p>

《人民日?qǐng)?bào)》專(zhuān)門(mén)撰文批評(píng)“換屆就換樹(shù)”的現(xiàn)象。文章指出：“領(lǐng)導(dǎo)換屆樹(shù)也換屆”是錯(cuò)誤的政績(jī)觀在作祟。有的新任領(lǐng)導(dǎo)片面地認(rèn)為，“吃別人嚼過(guò)的饃不香”，動(dòng)輒另起爐灶，把前任制定的符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的發(fā)展政策也一概否定?！耙粋€(gè)將軍一個(gè)令”，影響工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，造成巨大的浪費(fèi)。

事實(shí)上，“上任挖溝下任填，上任栽樹(shù)現(xiàn)任砍”的現(xiàn)象并不少見(jiàn)，甚至出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)換屆“規(guī)劃也換屆”、甚至“房屋顏色也換屆”等問(wèn)題。

國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱告訴《中國(guó)新聞周刊》，“很多領(lǐng)導(dǎo)希望通過(guò)園林景觀方面的改造來(lái)樹(shù)立政績(jī)，而且在改造難度上，比拆掉一棟高樓大廈要容易得多。這充分暴露了領(lǐng)導(dǎo)思路的急功近利。”

“長(zhǎng)官意志”左右城市規(guī)劃

許多業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，在城市規(guī)劃領(lǐng)域內(nèi)，長(zhǎng)官意志、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)以及不正當(dāng)?shù)哪缓蠼灰资冀K是規(guī)劃實(shí)施的重大障礙。許多資深業(yè)內(nèi)人士都將此視為中國(guó)城市規(guī)劃以及管理中的深層次積弊，并不斷提出各種批評(píng)聲音。

2011年度國(guó)家最高科學(xué)技術(shù)獎(jiǎng)獲得者、城市規(guī)劃及建筑學(xué)家吳良鏞曾直言批評(píng)一些地方政府：“決策者按捺不住‘寂寞去趕時(shí)髦，中心開(kāi)花，大拆大改，建大高樓、大廣場(chǎng)、大草地。”他認(rèn)為出現(xiàn)城市建設(shè)的危機(jī)，實(shí)際上是地方意志、部門(mén)意志、長(zhǎng)官意志在作祟，是文化靈魂失落的表現(xiàn)。

中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市與區(qū)域規(guī)劃設(shè)計(jì)所副所長(zhǎng)張先鋒曾提醒，城市景觀建設(shè)要處理好個(gè)人好惡和大眾審美的關(guān)系，建立科學(xué)的決策程序，避免“長(zhǎng)官意志”和“精英式設(shè)計(jì)”。

東南大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院總規(guī)劃師段進(jìn)教授也曾對(duì)媒體指出，規(guī)劃領(lǐng)域在全國(guó)范圍內(nèi)已先后經(jīng)歷了幾次跟風(fēng)。一開(kāi)始是搞開(kāi)發(fā)區(qū)，一哄而上；接著搞大廣場(chǎng)、大草坪，互相攀比；后來(lái)又搞大學(xué)城，大中城市都上馬；再后來(lái)就搞國(guó)際化大都市，紛紛喊出豪言壯語(yǔ)。有段時(shí)間流行玻璃幕墻，一些日照強(qiáng)烈的城市也在跟風(fēng)，帶來(lái)很多光污染。隨后又開(kāi)始流行城市生態(tài)區(qū)建設(shè)，一挖幾個(gè)平方公里的水面，號(hào)稱(chēng)“水生態(tài)”。

不過(guò)，清華大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)研究所所長(zhǎng)胡潔在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)無(wú)奈地表示，不愿就此問(wèn)題多談，“有很多牢騷可以發(fā)，但是如果不改變體制，也解決不了問(wèn)題”。

他還表示，發(fā)達(dá)國(guó)家在這個(gè)問(wèn)題上并沒(méi)有多少可供中國(guó)借鑒之處，“西方發(fā)達(dá)國(guó)家現(xiàn)在不需要做這種大規(guī)模的城市規(guī)劃，也沒(méi)有像中國(guó)一樣做這么大規(guī)模的新城建設(shè)”。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所城市規(guī)劃研究室主任李紅玉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，由于土地性質(zhì)和管理體制的根本差異，許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府并不大規(guī)模介入土地規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，而城市空間形態(tài)的規(guī)劃一旦被制定，就會(huì)長(zhǎng)期有效地得到執(zhí)行，違者將會(huì)被處以高額罰金。

中國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系包括并行的三層規(guī)劃：由國(guó)家發(fā)改委主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部主導(dǎo)的城市空間規(guī)劃以及由國(guó)土資源部主導(dǎo)的土地利用規(guī)劃。在李紅玉看來(lái)，“三規(guī)”不合一、彼此有沖突甚至難以執(zhí)行，是導(dǎo)致目前修編規(guī)劃甚至修改規(guī)劃的重要根源。此外，政府為了吸引投資者，也往往隨意修改規(guī)劃，使規(guī)劃指標(biāo)演變?yōu)槔娌┺牡墓ぞ摺?/p>

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)石楠撰文指出：所有的城市規(guī)劃工作實(shí)際上就是圍繞著利益問(wèn)題進(jìn)行的，城市規(guī)劃是協(xié)調(diào)社會(huì)不同利益的一種工具，城市規(guī)劃的目標(biāo)就在于實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。

“規(guī)劃中，科學(xué)和合理是兩個(gè)概念。比如，生態(tài)保護(hù)區(qū)一定要規(guī)劃成工業(yè)園區(qū)，就是不科學(xué)的。但是，一塊土地是搞商業(yè)還是居住，這就是合理性問(wèn)題，是城市的經(jīng)濟(jì)利益和宜居條件兩者之間的博弈?！崩罴t玉說(shuō)。

全國(guó)政協(xié)原主席李瑞環(huán)在主政天津時(shí)指出，城市科學(xué)研究離開(kāi)城市領(lǐng)導(dǎo)，在很大程度上叫“白研究”，因?yàn)槌鞘锌蒲谐晒^大多數(shù)要通過(guò)城市領(lǐng)導(dǎo)的決策和工作才能體現(xiàn)出來(lái)。而城市領(lǐng)導(dǎo)如果離開(kāi)城市科學(xué)，在很大程度上叫“瞎領(lǐng)導(dǎo)”。

顯然，城市規(guī)劃是政府公共政策中的一部分，政府在城市規(guī)劃的編制和實(shí)施中起著相當(dāng)重要的作用。而在一些學(xué)者看來(lái)，城市規(guī)劃中的“政府失靈”既包含政府的無(wú)效干預(yù)，也包含政府的過(guò)度干預(yù)。

“在規(guī)劃中，要平衡好政府、投資商和公眾的利益，應(yīng)該堅(jiān)持多方參與、公開(kāi)透明的程序和辦法?！崩罴t玉對(duì)《中國(guó)新聞周刊》指出，目前政府在采納公眾意見(jiàn)方面還有一定的隨意性，公眾形成的共識(shí)要想必然體現(xiàn)在規(guī)劃中，目前還難以實(shí)現(xiàn)?！?/p>