灌區(qū)建設中多級項目法人組建方案淺析

趙文勝 張淑霞 劉龍

摘要： 在跨縣（區(qū)）灌區(qū)的工程項目中，如果同時包含有灌區(qū)專管機構直接管理的工程和每個縣區(qū)的工程時，怎樣組建項目法人才能明晰真正責任主體，理順地方配套資金的籌集關系，充分調動縣區(qū)建設的積極性，又符合項目法人組建的法律法規(guī)。本文通過分析，認為應該組建二級項目法人。

關鍵詞： 灌區(qū)建設項目法人組建方案

1.水利行業(yè)推行建設項目法人責任制基本情況

1.1水利工程建設項目法人的概念

1.2基本情況

在水利工程建設中實行項目法人責任制經歷了一個過程。改革開放以來，為了改變投資效益無人負責的局面，從1982年云南魯布革水電站引水系統(tǒng)工程利用世界銀行貸款開始，我國引進了招標承包和以項目業(yè)主責任制為中心的建設項目管理模式。1992年國家計委提出了實行項目業(yè)主責任制的改革方案，并頒布了《關于建設項目實行業(yè)主責任制的暫行規(guī)定》，這是我國最早見諸文件的明確項目建設主體即業(yè)主的規(guī)定。1994年《中華人民共和國公司法》頒布實施后，國家計委、水利部先后下發(fā)了關于建設項目實行項目法人責任制的規(guī)定，用“項目責任制”代替了“業(yè)主責任制”的稱謂。1995年4月水利部《水利工程建設項目管理規(guī)定（試行）》、《水利工程建設項目實行項目法人責任制的若干意見》規(guī)定：“今后新開工的生產經營性項目原則上都要實行項目法人責任制；其他類型項目應積極創(chuàng)造條件，實行項目法人責任制。”1996年4月國家計委《關于實行建設項目法人責任制的暫行規(guī)定》規(guī)定：“國有單位經營性基本建設大中型項目在建設階段必須組建項目法人。項目法人可按《公司法》的規(guī)定設立有限公司?！卑创艘?guī)定，根據1997年10月國家計委《水利產業(yè)政策》確定的乙類水利建設項目（以經濟效益為主）均組建項目公司（企業(yè)法人），如三峽工程建設總公司等。對于以社會效益為主、公益性較強的甲類水利建設項目（防洪除澇、農田灌排、水土保持等）均未實行項目法人責任制，而是實行領導小組、工程指揮部等管理體制。［１］

1999年以后情況發(fā)生了變化。1999年2月13日發(fā)布的《國務院辦公廳關于加強基礎設施工程質量管理的通知》（國辦發(fā)［1999］16號）規(guī)定：“基礎設施項目，除軍事工程等特殊情況外，都要按政企分開的原則組建項目法人，實行建設項目法人責任制，由項目法定代表人對工程質量負總責。凡沒有實行項目法人責任制的在建項目，要限期進行整改?！边@一通知擴大了項目法人責任制實行范圍，除軍事工程外，包括提防工程在內的防洪工程等水利工程項目建設都要實行項目法人責任制。

2000年7月1日，國務院以國發(fā)［2000］20號批轉了國家計委、財政部、水利部和建設部《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見》，要求在水利工程建設管理中建立健全水利工程建設項目法人責任制，并對中央和地方水利建設項目的項目法人組建及主要職責做出了規(guī)定。2001年3月9日水利部以水建管［2001］74號文印發(fā)了《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見的實施意見》，對公益性水利工程建設實行項目法人責任制進一步做出了詳細的規(guī)定。至此，項目法人責任制得到基本落實。［１］

1.3項目法人組成

在項目法人及組成上，要求投資各方在醞釀建設項目的同時，即可組建并確立項目法人，做到先有法人，后有項目。國有單一投資主體投資建設的項目，應設立國有獨資公司；兩個及兩個以上投資主體合資建設的項目，要組建規(guī)范的有限責任公司或股份有限公司。獨資公司、有限責任公司、股份有限公司或其他項目建設組織即為項目法人，對項目的立項、籌資、建設和生產經營、還本付息，以及資產的保值增值的全過程負責，并承擔投資風險。

在項目法人與各方的關系上，強調項目法人與各方的關系是一種新型的適應社會主義市場經濟機制運行的關系。實行項目法人責任制后，在項目管理上要形成以項目法人為主體，項目法人向國家和各投資方負責，咨詢、設計、監(jiān)理、施工、物資供應等單位通過招標投標和履行經濟合同為項目法人提供建設服務的建設管理新模式。政府部門要依法對項目進行監(jiān)督、協(xié)調和管理，并為項目建設和生產經營創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，幫助項目法人協(xié)調解決征地拆遷、移民安置和社會治安等問題。

2001年水利部印發(fā)的《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見》（水建管［2001］74號）對實行項目法人責任制作出規(guī)定：“新建項目一般應按監(jiān)管一體的原則組建項目法人。除險加固、續(xù)建配套、改擴建等建設項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎組建項目法人。……”［１］

2.我國灌區(qū)基本現狀

2.1基本情況

2.1.1大型灌區(qū)概況

全國2萬hm２以上的大型灌區(qū)有402處，設計灌溉面積1900萬hm２，占全國有效灌溉面積的35%，占全國耕地面積的14%。現狀灌溉面積1580萬hm２，占全國有效灌溉面積的29%，占全國耕地面積的11%。灌溉用水量1520億m３，占農業(yè)灌溉用水總量的42%，占農業(yè)用水的39%。［２］

2.1.2大型灌區(qū)的地位和作用

大型灌區(qū)是我國糧食安全的重要保障，是我國農業(yè)和農村經濟增長的有力支撐，是提高農業(yè)國際競爭力和出口創(chuàng)匯能力的重要基地，是經濟社會發(fā)展的重要基礎設施，是當地生態(tài)環(huán)境保護的主要依托。

2.2管理體制和運營機制

2.2.1管理體制

大型灌區(qū)一般實行以地方政府行政管理為主、水行政主管部門行業(yè)指導為輔的“條塊結合、分級管理”的雙重領導體制。占總數85%以上的大型灌區(qū)是完全自收自支、自負盈虧的事業(yè)單位（地方機構編制管理部門明確批復），主要是用經營收入（基本上以農業(yè)水費為主，個別灌區(qū)有少量的發(fā)電、多種經營收入）作為運營及少量的養(yǎng)護費用；只有不到15%的大型灌區(qū)享有地方財政行政事業(yè)性補助，且補助額僅占這些灌區(qū)經費來源的極少部分。［２］

2.2.2管理方式

大型灌區(qū)的管理方式主要有專管式（灌區(qū)管理機構直接管理）和專群（縣區(qū)水務局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站——業(yè)務機構，他們組織指導群眾進行管理）結合式兩種。絕大多數灌區(qū)采用不同程度的專管與專群結合方式并存，一般以支級以下渠道為專管與專群結合界限，支渠以上工程為專管部分，跨縣區(qū)的支渠（含）以下工程由縣區(qū)水務局鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站組織群眾進行管理。［２］

3.項目法人組建方案分析

3.1項目法人組建方案

根據我國灌區(qū)現狀及有關項目法人責任制的法律法規(guī)，對于跨縣區(qū)灌區(qū)的改擴建工程的項目法人組建方式，一個項目中同時包含灌區(qū)專管機構直接管理的工程又有一個或多個縣區(qū)管理的工程的跨行政區(qū)域的項目，宜采用二級項目法人責任制。這符合《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見》（水建管［2001］74號）關于“除險加固、續(xù)建配套、改擴建等建設項目，原管理單位基本具備項目法人條件的，原則上由原管理單位作為項目法人或以其為基礎組建項目法人?！钡囊?guī)定。

具體組建：灌區(qū)專管機構組建一級項目法人，負責整個項目前期工作的組織協(xié)調，可研及設施方案的編制上報，實施直接管理工程的改擴建，監(jiān)督、指導二級項目法人的實施情況；縣區(qū)負責各自行政區(qū)域內管理工程的改擴建的實施，在前期工作中，對擬改擴建工程的內容上報至灌區(qū)專管機構（一級項目法人），負責籌集應承擔的地方配套資金，接受一級項目法人的監(jiān)督指導。

3.2具體職責

根據國發(fā)［2000］20號《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見》和水利部的《關于貫徹落實加強公益性水利工程建設管理若干意見》（水建管［2001］74號）之規(guī)定履行具體職責：（1）負責組建項目法人在現場的建設管理機構；（2）按照批準的建設規(guī)模、標準、內容組織工程建設，負責對工程質量、進度、資金等進行管理、檢查和監(jiān)督；（3）負責協(xié)調解決好工程建設的外部條件；（4）按照《招標投標法》、《合同法》和《建設工程管理條例》等的有關規(guī)定，負責組織施工、監(jiān)理、設備采購的招標工作，與中標單位簽訂合同，并明確各參建單位質量終身責任人及其應負的責任；（5）接受政府或水利行政主管部門及一級項目法人的檢查監(jiān)督和稽查，定期向其報告建設情況；（6）負責按照有關驗收規(guī)程組織或參與驗收工作；（7）負責編制竣工決算等。

這樣就明確了縣區(qū)法人（二級項目法人）的職責：負責協(xié)調解決好工程建設的外部條件，負責組織施工、監(jiān)理、設備采購的招標工作，負責編制竣工決算，等等。如果灌區(qū)僅組建一級項目法人的話，技術力量、地方配套資金籌措、材料設備采購、施工外部環(huán)境、決算編制等都存在很大困難，縣區(qū)的積極性難以調動?？梢哉f，這樣理順了各方關系，更明確了各自的義務和責任。

4.案例分析

4.1某灌區(qū)概況

某灌區(qū)范圍包括兩縣一區(qū)，灌區(qū)總面積1500km２，設計灌溉面積90萬畝。屬于跨縣行政區(qū)劃的大型灌區(qū)，是地市級灌區(qū)運營機構，副縣級事業(yè)單位，隸屬于市水利局。過去在建設項目工程內容基本是灌區(qū)管理機構直接管理的工程，所以在建設項目上一直實行的是一級項目法人責任制。隨著續(xù)建配套等改擴建工程逐步向支級及以下渠道工程的延伸，出現了新的問題。因為支級及以下工程的管理是由所在縣水務局管理，灌區(qū)管理機構管理的范圍是跨縣區(qū)的總干渠及其分水閘。一個項目中既有灌區(qū)專管機構直接管理的工程，又有非灌區(qū)專管機構直接管理的不同縣區(qū)的工程，這種改擴建項目在實施中的項目法人怎樣組建？地方配套資金的籌集怎樣理順？怎樣既符合項目法人組建的法律法規(guī)，又符合實際情況，準確明晰責任主體，充分調動縣區(qū)建設及配套資金籌集的積極性？是一個值得好好研究的問題。

4.2近幾年某灌區(qū)實施的改擴建工程的項目法人組建情況

2008年的該灌區(qū)續(xù)建配套項目的工程內容完整地處在甲縣的行政區(qū)域范圍內，2008年新增投資項目完整地處在乙縣行政區(qū)域范圍內，這些工程一直以來分別屬于甲縣水務局和乙縣水務局管理，配套資金當然全部有甲縣和乙縣分別承擔。對項目的實施管理，實行的是灌區(qū)續(xù)建配套工程指揮部委托甲縣、乙縣分別成立現場工程指揮部，沒有明確組建二級項目法人，在稱謂上還是沿用指揮部的老的稱謂，所以各自職責并不是很明晰。實際上這兩個項目的立項、可研的編制、實施方案的編報、招標等前期工作都是由灌區(qū)專管結構組織協(xié)調完成的，項目的資金籌資、建設（材料、設備的采購及工程質量等）管理和生產運行管理、還本付息，以及資產的保值增值等是由縣區(qū)負責的。項目的實施工程中灌區(qū)專管機構參與，但起不到真正的指導監(jiān)督的作用，且責任主體不清。

該灌區(qū)2011年度的續(xù)建配套項目中同時包含了灌區(qū)專管機構直接管理的工程，也有甲縣和乙縣管理的工程，所以必須做到配套資金的籌集理清，項目的責任主體明晰，這樣項目實施才能順利，同時也要符合項目法人責任制的要求。實際上灌區(qū)專管機構從技術力量、精力也不具備全部承攬的能力，這些工程攪在一起對調動各縣區(qū)籌集地方配套資金的積極性也是不利的。所以采用了灌區(qū)組建一級（市級）項目法人，主要承擔直接管理的工程的建設任務，組織協(xié)調了整個灌區(qū)的項目的申報立項、可研和實施方案的編制及上報，在項目的實施上監(jiān)督指導二級項目法人的工作?？h區(qū)組建了二級項目法人，在前期工作中負責該項目中各自轄區(qū)的工程內容的確定并上報該灌區(qū)，在項目的實施上負責應承擔的地方配套資金的籌集，組織實施本行政區(qū)域的工程建設管理任務，按照項目法人的要求行使自己的權利和義務，接受一級目法人監(jiān)督和指導。

這樣就明確了各縣區(qū)在自己轄區(qū)內工程的法人地位，他們具有所負責工程在資金籌集、管理、使用方面的權力，也明確了對工程質量管理、施工的外部條件等方面的所承擔的義務，同時理順了工程決算方面的范圍，縣區(qū)應完成自己承擔工程部分的決算任務，一級項目負責所承擔工程部分的決算，并負責匯總整個項目的決算。

5.結語

對跨縣區(qū)的市級灌區(qū)的工程建設項目——如果既有市級灌區(qū)直接管理的工程（主要是跨縣區(qū)的工程），又有縣區(qū)各自管理的工程，應該組建二級項目法人，灌區(qū)組建一級（市級）項目法人，主要承擔直接管理的工程的建設任務，組織協(xié)調整個灌區(qū)的項目的申報立項、可研和實施方案的編制及上報，監(jiān)督指導二級項目法人的工作?？h區(qū)組建二級項目法人，負責該項目中各自轄區(qū)的工程內容的選定并上報灌區(qū)專管結構，負責應承擔的地方配套資金的籌集，組織實施本行政區(qū)域的工程建設管理任務，按照項目法人的要求行使自己的權利和義務。接受一級目法人監(jiān)督和指導。這樣體現誰受益、誰管理、誰投資、誰建設實施、誰負責的原則，同時對資金的使用籌集更加明晰，更便于保證項目的順利實施，也更以利于調動縣區(qū)工程建設的積極性。

這種組建方式，更加明晰理順了灌區(qū)專管機構和各縣區(qū)在項目中的關系、權力及義務，更符合實際情況，有利于調動縣區(qū)工程建設的積極性，也體現了建管一體組建項目法人的原則，各縣區(qū)水務局完全具備組建項目法人的條件。

參考文獻：

［1］水利部水利建設與管理總站編.水利部工程建設管理法規(guī)（ISBN7-80177-392-6）.北京：中國計劃出版社，2005：385-89，（第一版）.

［2］“大型灌區(qū)管理體制和運營機制改革研究”課題組.大型灌區(qū)管理體制和運營機制改革研究簡介.中國水利，2003，（16）：16-20.