關于中國農村社會保障制度研究的文獻綜述

摘 要：農村社會保障制度作為中國特色社會主義保障體系的重要組成部分，它的建立和完善對構建和諧社會、建設社會主義新農村、維持社會穩(wěn)定具有重要意義。近十幾年以來，學術界對農村社會保障制度建立的必要性和可行性，農村社會保障制度中存在的問題及改革和完善的思路等理論方面進行了有益的探討，并取得了不少的研究成果。但在反映農村社會保障制度的實證研究以及績效評價研究等方面，還有待進一步關注和加強。

關鍵詞：農村社會保障制度；政府責任；發(fā)展定位

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0043-02

一、建立和完善農村社會保障制度的必要性和可行性

1.建立健全農村社會保障制度的必要性。在這一問題上研究界基本達成了共識，認為建立健全農村社會保障制度勢在必行。社會公平是中國社會保障制度改革必須堅持的首要價值取向。當前中國社會保障制度存在農村社會保障制度建設滯后，城鄉(xiāng)差別較大；農民工群體缺乏社會保障；區(qū)域間社會保障水平差異過大等不公平現象。因此，必須加快中國社會保障制度改革步伐。學者楊中柱[1]認為，推進農村社會保障制度建設，既能促進農民增收、推動農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，又能縮小城鄉(xiāng)差別、緩解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定，是新農村建設中一個不容回避的緊迫問題。

2.建立和完善農村社會保障制度的可行性。在這一問題上有兩種截然相反的觀點：（1）第一種觀點：建立農村社會保障制度的條件尚不具備。梁鴻[2]指出，在社會主義市場經濟體制改革的過程中應講求“發(fā)展優(yōu)先和效率優(yōu)先”，而且政府財力有限，再加上北歐國家“福利病”的警示，我們已經獲得了社保水平的上限，但卻不知道其下限如何。政府不得已只能采取一種小心謹慎的最低社會保障政策。因此，現階段中國尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會保障制度，只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障作為替代。（2）第二種觀點：建立新型農村社會保障制度的條件已經成熟。楊立雄[3]認為，中國的財政有能力負擔起農村社會保障制度建設的支出。他指出，目前中國存在的財政困難在一定程度上是政府財政支出失誤造成的，財政問題不是總量問題，而是分配問題（重城市輕農村）。有相當數量與中國發(fā)展水平相當的非社會主義制度的發(fā)展中國家和地區(qū)在建立社會保障制度時包括了農村居民，各國社會保障制度的建立，并沒有“統(tǒng)一”的經濟條件要求，更沒有“統(tǒng)一”的模式。

二、中國農村社會保障制度發(fā)展的現狀及存在的問題

改革以來中國農村社會保障制度建設中出現了嚴重偏差。張立榮、李海華[4]指出，一方面，在計劃經濟條件下形成的集體、家庭和土地等傳統(tǒng)的農村社會保障功能由于多種原因而受到了不同程度的削弱，而新的社會保障制度沒有真正建立起來。另一方面，農村社會保障任務加重。農村貧困問題依然嚴重；農村人口老齡化問題日益突出，中國面臨著嚴峻的老齡化挑戰(zhàn)。因此，農村社會保障制度的供需矛盾可見一斑?？傊袊r村社會保障主要存在以下幾個問題：（1）保障能力差、水平低、風險大。即保障資金不足且管理監(jiān)督不力、基金運作失當難以保證保值增值、可持續(xù)性較差；（2）保障覆蓋面窄。農民基本沒有醫(yī)療保障，缺醫(yī)少藥的情況相當普遍；未來養(yǎng)老問題令人擔憂；健康和基本生活問題不容忽視；（3）在農村城鎮(zhèn)化和農村剩余勞動力轉移的過程中，一部分農民（主要為失地農民和農民工）處于社會保障的真空地帶[5～6]。

三、中國農村社會保障制度的發(fā)展定位

所謂農村社會保障制度的定位問題，即與城市社會保障制度的關系及如何銜接的問題。對此目前學術界主要存在三種觀點：（1）第一種觀點：構建城鄉(xiāng)合一的中國社會保障制度。農村社會保障是統(tǒng)一的社會保障體系的重要組成部分。其建設必須突破重城市輕農村觀念的束縛，突破現有城鄉(xiāng)分割的格局，樹立起城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的觀念。吳云勇、梁峰 [7] 指出，農村社會保障制度一般都納入了各國社會保障的總體框架，只有少數國家（如德國）為農民建立了專門的社會保障制度。基于國外的經驗，中國農村社會保障制度也沒有必要再另外構建一套體系，城鄉(xiāng)合一才是中國農村社會保障制度的唯一路徑選擇。（2）第二種觀點：建立統(tǒng)一性和差別性相結合的農村社會保障制度。當前城鄉(xiāng)分離的二元經濟結構尚未消除，城鄉(xiāng)居民收入水平存在巨大差距，且目前的城鎮(zhèn)社會保障體系仍然存在許多問題，不具備實現城鄉(xiāng)社會保障體系一體化的客觀條件，因此建立農村社會保障制度必須從農村實際出發(fā)，實行與城市不同的制度。農村保障不僅與城市保障有差別，而且發(fā)達地區(qū)與貧困地區(qū)農村保障也不可能一樣，應根據農村的實際情況，建立統(tǒng)一性和差別性相結合的農村社會保障制度[8]。（3）第三種觀點：通過一種過渡性的制度安排，在完全割裂的城鄉(xiāng)二元社會保障制度之間構建一種銜接模式。楊翠迎 [9]指出，應將城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度作為長期發(fā)展目標，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，促進兩者相互協(xié)調，為將來建立城鄉(xiāng)一體化的社會保障創(chuàng)造條件。按照逐步完善、逐步過渡的原則，逐漸改變城鄉(xiāng)社會保障制度失衡的狀態(tài)。當前城市社會保障制度改革的重點在于優(yōu)化和調整社會保障項目，適時控制社會保障水平；農村社會保障工作的重點在于加強制度建設，提高社會保障水平。

四、建立健全農村社會保障制度的幾個關鍵點

1.政府責任。農村社會保障一直是中國社會保障體系中的薄弱環(huán)節(jié)，存在較多問題。其中，政府責任定位不清是造成問題的主要原因。因此，政府應在以下方面承擔起主導責任：根據經濟發(fā)展水平構建適宜的農村社會保障制度框架；兌現國家對農村社會保障的財政責任；建立健全監(jiān)督管理體制，確保農村社會保障基金的保值增值；加快農村社會保障的立法建設；創(chuàng)造適宜農村社會保障制度建設的外部環(huán)境等。

2.籌資機制。大多數學者認為，農村養(yǎng)老和醫(yī)療保險應有三方出資，各自負擔比例根據不同地區(qū)的經濟發(fā)展水平、集體經濟實力和農民收入水平而定。而最低生活保障等社會救助制度應完全由各級政府財政負擔。同時，必須具有改革精神，盡可能地拓展籌資渠道[10]。朱忠貴[11] 提出應廣泛籌集農村社保基金：加大各級政府財政對社會保障的投資力度；盡快開征社會保障稅；增加彩票發(fā)行；國家發(fā)行社會保障長期債券；吸收國際捐助、社會集團捐款和個人捐款。

3.管理體制。要成立農村社會保障制度的管理機構：（1）機構設置應做到“統(tǒng)分結合”。所謂“統(tǒng)”指建立統(tǒng)一的社會保障管理機構；所謂“分”是在統(tǒng)一管理的同時實行分工，即將行政管理、執(zhí)行、監(jiān)督機構分開，使之相對獨立，相互聯系，相互制約。（2）管理機構的組織形式。勞動和社會保障部應作為農村養(yǎng)老保險的最高管理機構；民政部負責農村最低生活保障，開展救濟工作；勞動部主要負責農村合作醫(yī)療制度的建立和完善。以促進農村社會保障工作的順利進行[11]。

4.法律保障。中國現行的農村社會保障主要是依靠各級政府的政策、文件進行引導，強調農民自愿參加。因為政策不具備法律效力，很容易受到國家政治、經濟等變化的影響，存在很大風險。以法律形式確立社會保障制度，一方面可使社會保障主體的權利、義務和職責明晰；另一方面有利于確保社會保障的穩(wěn)定性和連續(xù)性。因此，應適時制定符合中國農村情況的農村社會保障法。按照中國通常采用的“分項立法”模式，首先設立農村社會保障基本法，再在基本法之下設立專門法來約束各類項目，如《農村養(yǎng)老保險法》、《農村合作醫(yī)療保險法》等[11]。

五、總結

通過對近十幾年來中國農村社會保障制度理論研究成果的綜述我們可以看到，在農村社會保障體系的建立和完善這一焦點問題上，可謂是百家爭鳴，百花齊放。各家學者為中國社會保障制度的改革完善爭相獻計獻策，極大的推動了中國社會保障制度的發(fā)展進步，也為各級政府社會保障實踐提供了有價值的理論借鑒。但同時，我們也應看到，在關于農村社會保障制度這一問題上的實證研究相對不足。大多數研究仍停留在定性分析上，定量分析不足，而且缺乏相關政策推行之后的績效評價研究和檢驗，缺乏相應反饋機制。這一方面是與中國農村社會保障建設相對滯后，發(fā)展時間較短，相關數據不足有關，另一方面也在一定程度上不利于中國農村社會保障體系的進一步發(fā)展和完善。因此，在今后的研究領域，應給予這一方面以更多的關注，以期理論與實踐相互促進、相得益彰，更好地推進中國社會主義保障制度的改革步伐。

參考文獻：

[1] 楊中柱.新農村建設中農村社保制度完善之探討[J].經濟前沿，2007，(10).

[2] 梁鴻.試論中國農村社會保障及其特殊性[J].復旦學報：社會科學版，1999，(5).

[3] 楊立雄.中國農村社會保障制度創(chuàng)新研究[J].中國軟科學，2003，(10).

[4] 張立榮，李海華.中國農村社會保障：現狀分析與對策構想[J].華中師范大學學報：人文社會科學版，2000，(6).

[5] 華迎放，孫瑩.農村社會保障制度框架構建研究[J].人口與經濟，2005，(4).

[6] 方青.村社會保障：回顧與前瞻[J].中國農村觀察，2001，(3).

[7] 吳云勇，梁峰.中國農村社會保障模式及資金來源的路徑選擇[J].農村經濟，2007，(8).

[8] 藍春娣，任保平.關于農民工社會保障問題的思考[J].社會科學研究，2004，(5).

[9] 楊翠迎.中國社會保障制度的城鄉(xiāng)差異及統(tǒng)籌改革思路[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2004，(3).

[10] 劉書鶴.農村社會保障的若干問題[J].人口研究，2001，(5).

[11] 朱忠貴.論農村社會保障制度的構建[J].農業(yè)經濟問題(月刊)，2003，(6). [責任編輯 吳高君]