西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)化解對策研究

摘 要：一直以來，農(nóng)村財務(wù)管理都是廣大人民群眾關(guān)心的熱點和難點問題，特別是農(nóng)村稅費改革后，農(nóng)村財務(wù)管理及債務(wù)化解工作已成為農(nóng)村工作的重中之重。在對東部發(fā)達地區(qū)與西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)實地調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對問卷調(diào)查結(jié)果的分析，探索東西部村級債務(wù)形成原因的差異及西部村級債務(wù)化解對策，為減輕西部農(nóng)民負擔，遏制農(nóng)村債務(wù)的增加，促進新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定提供參考。

關(guān)鍵詞：村級債務(wù)；化解對策；西部欠發(fā)達地區(qū)

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0045-02

中國村級債務(wù)問題錯綜復(fù)雜、涉及面寬、解決難度大，特別是西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)沉重，地方財政捉襟見肘。村級債務(wù)問題的不斷積累，已經(jīng)成為當前社會主義新農(nóng)村建設(shè)的一大阻礙，如何化解村級債務(wù)已成為農(nóng)村工作的重中之重。為準確了解村級債務(wù)的具體情況以及形成原因，本文選取了村級債務(wù)工作開展成果顯著的江蘇省雎寧縣和具有西部地區(qū)村級債務(wù)現(xiàn)狀特色的云南省雎寧縣進行實地調(diào)研，以期掌握不同地區(qū)村級債務(wù)的第一手資料，通過對東西部兩縣村級債務(wù)情況及形成原因進行比較分析，構(gòu)建具有西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)特色的化解對策。

一、實地調(diào)查情況

2011年2月，本文選取東部村級債務(wù)化解模式和農(nóng)村財務(wù)管理開展得比較好的地區(qū)江蘇省雎寧縣進行村級債務(wù)成因及化解模式的調(diào)查。在此基礎(chǔ)上，5—6月我們又在云南省晉寧縣三鎮(zhèn)六鄉(xiāng)的22個行政村進行問卷調(diào)查。試圖通過查村情、聽民聲，深入了解村級債務(wù)構(gòu)成及各構(gòu)成原因。

本次調(diào)查問卷依據(jù)被調(diào)查者文化程度、社會背景和掌握信息的不同，分為村干部問卷和村民問卷兩種。這次問卷調(diào)查，共發(fā)放村干部問卷40份，收回有效問卷32份；發(fā)放村民問卷300份，收回有效問卷290份。經(jīng)我們匯總統(tǒng)計分析，結(jié)果如下：

（一）村級債務(wù)形成原因初步調(diào)查

這次問卷調(diào)查的22個行政村，村村都有負債，絕大多數(shù)都是農(nóng)村稅費改革前形成的。對村干部的問卷顯示，各村村級債務(wù)主要由公益性事業(yè)支出、生產(chǎn)性支出、墊交稅費、解決干部報酬等原因構(gòu)成。由于農(nóng)村稅費改革后，堵住了面向農(nóng)民的各種收費口子，使得村級債務(wù)失去了原先預(yù)想的還款途徑，債務(wù)償還來源消失，加之多數(shù)地方債務(wù)底子不清，債權(quán)、債務(wù)主體不明，化解措施不力等，村級組織在運轉(zhuǎn)過程中背上了沉重的包袱，村級組織的必要功能難以發(fā)揮。村干部雖然從催糧要款中解脫出來，但還債壓力大，疲于應(yīng)付債權(quán)人的討債，很難專心于本職工作。

（二）問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計歸納及分析

1.東部村級債務(wù)現(xiàn)狀——以江蘇省雎寧縣為例。雎寧縣共有16個鎮(zhèn)，401個村，農(nóng)戶28萬戶，農(nóng)業(yè)人口110萬。截至2010年底，村級債務(wù)總額25267.73萬元，債務(wù)按來源劃分：有息債務(wù)9 342.36萬元；無息貸款15 925.37萬元。債務(wù)按用途分：興辦企業(yè)1 799.38萬元；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整2 210.52萬元；興辦公益事業(yè)7 420.12萬元；墊交稅費款6 099.88萬元；欠干部報酬3 680.27萬元；債務(wù)利息1 294.92萬元；重點工程建設(shè)1 003.21萬元；抗擊自然災(zāi)害219.43萬元；其他1 540萬元。

2.西部村級債務(wù)現(xiàn)狀——以云南省晉寧縣為例。截至2010年底，晉寧縣村級債務(wù)總額為2 744.64萬元。教育投入負債591.47萬元，占債務(wù)總額的21.55%；公益性事業(yè)投資欠債505.84萬元，占債務(wù)總額的18.43%；興辦企業(yè)產(chǎn)生債務(wù)527.52萬元，占債務(wù)總額的19.22%；生產(chǎn)經(jīng)營管理欠債201.46萬元，占債務(wù)總額的7.34%。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)償還債務(wù)的能力很低，逾期八年以上的債務(wù)有1 543.57萬元，占總債務(wù)的 56.23%，逾期 五年以下的債務(wù)有1 201.07萬元，人均負債約 100.54萬元 。村級負債100 萬元以上的有5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的 55.56% ；50萬元～100 萬元的有3個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的 33.33％；50 萬元以下的有1個，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的11.11％。

通過對問卷調(diào)差統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，雎寧縣和晉寧縣村級債務(wù)結(jié)構(gòu)存在較大差異，具體情況（見下表）：

二、東西兩縣村級債務(wù)形成原因差異分析

通過對調(diào)查問卷的分析發(fā)現(xiàn)，首先，東西兩縣村級債務(wù)主要來自教育投入、公益事業(yè)、興辦企業(yè)、重點工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)經(jīng)營管理等方面，盡管少數(shù)比例不一樣，但多數(shù)項目比例相近。其次，兩縣村級債務(wù)都具有債務(wù)面涉及廣泛、債務(wù)沉重、負債名目繁多等特點。村級債務(wù)普遍存在且金額都較大，負債項目均涉及教育投入、公益事業(yè)、興辦企業(yè)、重點工程等多方面。但由于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，東西部村級債務(wù)成因也存在明顯差異：（1）村級債務(wù)總量差異巨大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)村級債務(wù)總量遠大于西部地區(qū)，這主要是由于東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展及各項建設(shè)工作的開展規(guī)模較西部更大引起的。（2）債務(wù)結(jié)構(gòu)存在差異。東部地區(qū)債務(wù)主要來自公益事業(yè)建設(shè)和稅費收繳不力，兩者共占村級債務(wù)總額的42.27％，此外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、興辦工業(yè)、生產(chǎn)經(jīng)營管理也是形成村級債務(wù)的重要原因。而西部地區(qū)村級債務(wù)主要來自教育投入和興辦企業(yè)，兩者共占村級債務(wù)總額的40.77％，此外公益事業(yè)建設(shè)和稅費收繳不力也是形成村級債務(wù)的重要原因。

三、西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)成因分析

通過與東部發(fā)達地區(qū)（以江蘇雎寧縣為例）村級債務(wù)相比較，分析西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)成因主要有以下幾點：

1.教育投入欠下負債。從債務(wù)來源比例看，東西部對教育投入的差異較大。東西部的經(jīng)濟發(fā)展差距較大，影響了教育事業(yè)的跟進，導(dǎo)致西部欠發(fā)達地區(qū)的受教育程度較低，從而引起更多的超過承受能力的教育投入欠下負債。為迎接“普六”、“普九”驗收，采取上級補助一點、集體籌集一點、農(nóng)民投入一點的“三點式”教育投入，鎮(zhèn)村兩級在積極籌集資金的基礎(chǔ)上，舉債用于興建校舍、購置教學(xué)設(shè)備，解決學(xué)生就讀問題，而農(nóng)村稅費改革取消一切面向農(nóng)民的集資收費，教育欠款就成了壓在村級組織頭上的沉重負擔。

2.盲目興辦企業(yè)。農(nóng)業(yè)稅費改革后，不少農(nóng)村興辦企業(yè)，但是由于市場調(diào)研不充分、把握市場的能力有限、經(jīng)營管理不善、財務(wù)管理較亂等，多數(shù)企業(yè)產(chǎn)品銷路不好，企業(yè)虧損嚴重甚至關(guān)門倒閉，造成大量的資產(chǎn)閑置和虧損，加重了村級債務(wù)。

3.公益事業(yè)投資欠債。多年來，農(nóng)村的公益事業(yè)投資是“分級配套投入民辦公助”的投資機制，而原村公所既是地方政權(quán)組織，又是農(nóng)村集體經(jīng)濟的雙重身份，使得村級組織要保證轄區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的基本需要，農(nóng)村公益事業(yè)的自籌部分就必然落到了村級機構(gòu)的肩上，公益事業(yè)建設(shè)成為村級債務(wù)的又一重要來源。

4.農(nóng)村財務(wù)管理混亂。由于基層政權(quán)組織沒有配備專業(yè)的財務(wù)人員和財務(wù)機構(gòu)，或因財務(wù)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)素質(zhì)過低，導(dǎo)致財務(wù)管理制度混亂，監(jiān)督制約機制不健全，收支把關(guān)不嚴，費用審批撥款監(jiān)管不到位，致使維持自身正常運轉(zhuǎn)費用嚴重超標，導(dǎo)致債臺高筑。

四、化解西部欠發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)村債務(wù)的思路與政策建議

針對西部村級債務(wù)的具體情況及其產(chǎn)生原因，本文提出以下幾點化解對策：

1.完善村級財務(wù)制度。制定完善的財務(wù)管理制度，建立完整、規(guī)范、科學(xué)的村級債務(wù)管理機制，從源頭上杜絕財務(wù)管理混亂和村級債務(wù)增加的情況，在一定程度上解決中國西部欠發(fā)達地區(qū)村級債務(wù)的問題。具體應(yīng)從規(guī)范管理制度并貫徹落實、規(guī)范村級債務(wù)化解順序、加強領(lǐng)導(dǎo)制度三個方面完善。

2.堅持量入為出的辦好公益事業(yè)。鎮(zhèn)、村舉辦公益事業(yè)必須堅持實事求是，量入為出的原則，做好前期的經(jīng)費預(yù)算，盤點現(xiàn)有經(jīng)費，有多少錢辦多少事，徹底堵住村級亂開支的源頭，并且保證村級資金及時足額到位。切實保證村級正常支出的需要，做好每一年的經(jīng)費預(yù)算和年末的經(jīng)費結(jié)算，確保村級當年的收支平衡，最終在化解前期留存?zhèn)鶆?wù)的同時防止新債務(wù)的產(chǎn)生。

3.盤活村級集體資源資產(chǎn)。農(nóng)村資源性資產(chǎn)可以進行發(fā)包的，經(jīng)村民代表大會討論同意并報鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)部門批準備案后，可采取公開競價發(fā)包，所得收入原則上用于償還村級債務(wù)；對村組集團閑置資產(chǎn)，經(jīng)村民代表大會討論通過并報鎮(zhèn)備案后，可進行公開拍賣、租賃。對過去已經(jīng)簽訂合同發(fā)包但是未到期的項目，凡承包基數(shù)明顯低于群眾評估價格的，經(jīng)雙方協(xié)商可提高承包金標準，簽訂補充合同，也可以在承包人資源的情況下收回使用權(quán)，對外公開招標承包。

4.發(fā)展村級集體經(jīng)濟。堅持實事求是、因地制宜的原則，充分發(fā)揮本地資源優(yōu)勢，大力發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，通過為農(nóng)民提供產(chǎn)前、產(chǎn)后服務(wù)創(chuàng)收，增強村集體經(jīng)濟實力，提高村集體化解債務(wù)能力。加大對集體經(jīng)濟薄弱村的資金扶持力度，增加信貸投入，提供稅收優(yōu)惠。要立足本地資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，依法經(jīng)營集體土地資產(chǎn)，鼓勵興辦農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、營銷和加工企業(yè)。要興辦各類專業(yè)協(xié)會、專業(yè)合作社，提高農(nóng)村經(jīng)營的專業(yè)化程度，增強適應(yīng)市場能力。

5.因地制宜的進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。隨著農(nóng)業(yè)機械化程度的不斷提高，農(nóng)村的道路、橋梁、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金初年增大。當?shù)卣畱?yīng)該因地制宜，根據(jù)自身資金條件和發(fā)展?jié)摿?，正確的推進教育建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不應(yīng)超越自身實際能力借債興辦，堅決禁止各種不必要的升級達標活動。

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