公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定的影響和對策分析

摘 要：公民參與政府公共政策的制定是公共政策科學(xué)化合民主化的客觀要求?；ヂ?lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展為公民參與公共政策制定提供了一種全新的、便捷的和有效的途徑?；ヂ?lián)網(wǎng)所具有的即時(shí)性、開放性、互動(dòng)性、信息的密集性和輿論聚集性等特點(diǎn)為公共政策的制定帶來了一定的積極影響，同時(shí)消極的影響也是不容忽視的。分析了公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定存在的現(xiàn)實(shí)問題，并針對問題提出了相應(yīng)的對策。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；公民；網(wǎng)絡(luò)參與；積極影響；對策

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0267-02

一、公共政策與公民網(wǎng)絡(luò)參與的界定

目前為止，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于公共政策的定義不盡相同。政治家戴維·伊斯頓認(rèn)為，“公共政策是對全社會價(jià)值的權(quán)威性分配”；托馬斯·戴伊認(rèn)為，“公共政策是涉及大量人力和資源或關(guān)系到很多人的政府決定”；安德森定義為：“公共政策是一個(gè)有目的的活動(dòng)過程，是由政府機(jī)關(guān)或政府官員制定的政策”。本文綜合各權(quán)威專家的觀點(diǎn)，認(rèn)為，公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會朝著政治統(tǒng)治所確定的方向發(fā)展，通過廣泛的參與和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源，達(dá)到解決社會公共問題，平衡協(xié)調(diào)社會公眾利益目的的公共管理過程。其中，公民參與是保證公共政策科學(xué)、合理、有效的必然要求。而公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策制定可以理解為，公民利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過電子公告、新聞評論、博客、網(wǎng)上論壇等多種形式參與公共政策問題的界定、方案的抉擇、政策合法化、政策評估的過程，或者簡單講就是公民利用網(wǎng)絡(luò)參與政治、政策活動(dòng)的過程。

二、公民網(wǎng)絡(luò)參與對公共政策制定的影響

（一）積極影響

1.公民網(wǎng)絡(luò)參與促進(jìn)社會公共問題向政策問題的轉(zhuǎn)化。公共政策制定的首要環(huán)節(jié)是，社會問題向政策問題的轉(zhuǎn)化。實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)化，一方面需要社會公共問題能夠反映公眾的普遍意愿并廣泛傳播；另一方面需要政府認(rèn)識到解決此類社會問題的必要性，并將該問題列入政策議程。社會公共問題轉(zhuǎn)化為政策問題是政策議程建立的關(guān)鍵一步，而網(wǎng)絡(luò)輿論的迅速傳播能夠加速這一步驟的實(shí)現(xiàn)。網(wǎng)絡(luò)輿論傳播速度快、傳播范圍廣、影響力強(qiáng)能夠吸引政府的注意力；網(wǎng)絡(luò)的交互性也有利于政府與公民的溝通，從而使政府準(zhǔn)確地了解民意。公眾關(guān)注的事件通過網(wǎng)絡(luò)迅速的傳播，更快地傳達(dá)到政府政策制定部門，政府迫于公眾壓力會及時(shí)將某一問題提到政策工作議程上?？傊W(wǎng)絡(luò)輿論能夠有效地加速社會問題向政策問題的轉(zhuǎn)化，推動(dòng)公共政策制定的過程。

2.公民網(wǎng)絡(luò)參與促進(jìn)政府決策的科學(xué)性。公共政策制定的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共政策最優(yōu)化，最大限度地滿足公眾的需求，決策部門只有在了解民情、民意的基礎(chǔ)上作出的決策才可能具有科學(xué)性和可行性，因此政策方案的制定和選擇必須要有充足的信息，掌握足夠的客觀真實(shí)的信息是決策者進(jìn)行有效政策制定的前提和基礎(chǔ)。互聯(lián)網(wǎng)在信息量、傳播速度、傳播范圍方面所具有的優(yōu)勢是普通媒體無法比擬的，公民通過網(wǎng)絡(luò)參與可以使決策者在較短的時(shí)間內(nèi)獲得決策所需要的大量詳盡的一手材料，并以此為依據(jù)制定政策方案。

3.公民網(wǎng)絡(luò)參與降低政策執(zhí)行的成本。政策執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)公共利益分配和落實(shí)的直接途徑，也是衡量政策效果的重要環(huán)節(jié)。政策執(zhí)行反映的是廣大人民群眾的公共利益訴求及其實(shí)現(xiàn)過程，因此要想使得某項(xiàng)政策能夠更順利有效的執(zhí)行，就需要使公眾了解政策制定的初衷，接受和支持該項(xiàng)政策。公民的網(wǎng)絡(luò)參與正是公眾通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺表達(dá)自己意愿的過程，也可以是政府采集民意、宣傳政策的渠道。由此政府可以減少政策執(zhí)行過程中的阻礙因素，降低政策執(zhí)行的成本。

4.公民網(wǎng)絡(luò)參與利于政策的評估和調(diào)整。政府出臺的每一項(xiàng)公共政策都要經(jīng)過理論的評估和時(shí)間的不斷檢驗(yàn)。公共政策必需不斷契合社會發(fā)展的需要，在實(shí)踐中不斷調(diào)整、完善。公共政策執(zhí)行過程中反饋回來的執(zhí)行情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，是公共政策評估和政策調(diào)整的重要信息來源和理論依據(jù)。公眾網(wǎng)絡(luò)參與形成的強(qiáng)大輿論和網(wǎng)絡(luò)民意為政策制定者提供了豐富的有關(guān)政策執(zhí)行情況的信息，并能快速地反饋給政策制定者，這樣促使政策制定者適時(shí)調(diào)整不合時(shí)宜、無效的公共政策，有效實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)。

（二）消極影響

1.“數(shù)字鴻溝”導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)民意的局限性。信息社會中，由于人們在獲取信息的能力和條件上的差異，出現(xiàn)了社會信息分化現(xiàn)象，而信息自身的特性又加劇了信息富有者與信息貧窮者之間的分化。由于個(gè)體對技術(shù)資源掌握情況不同，對計(jì)算機(jī)的認(rèn)識水平和使用水平的差距，決定了人們通過計(jì)算機(jī)信息技術(shù)獲取信息能力的不平等，由此在表達(dá)自身利益相關(guān)愿望時(shí)候存在落差。部分擁有資源優(yōu)勢的人利用網(wǎng)絡(luò)更多地表達(dá)自身的利益愿望，從而影響政府決策，使得政府決策更加傾向于自身階層。而那些信息貧窮者和沒有能力上網(wǎng)表達(dá)自身利益的階層則會失去向政府闡述政治愿望的機(jī)會。如果政府在制定政策過程中采用相對有優(yōu)勢的人的意見，政策制定可能就忽視相對弱勢群體的利益需求，因而會出現(xiàn)偏差。由此看來，網(wǎng)絡(luò)民意是有其自身的局限性的。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家樊綱曾說：“網(wǎng)民是一個(gè)特殊的群體，但中國更大的利益群體在網(wǎng)外，多數(shù)的農(nóng)民、民工都不在網(wǎng)上，不是網(wǎng)民能夠代表的?！边@種現(xiàn)象是因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)本身技術(shù)性的限制制約，學(xué)界把由互聯(lián)網(wǎng)掌握程度和技術(shù)性接觸的不同形式的差距稱為“數(shù)字鴻溝”。

2.公民非理性的網(wǎng)絡(luò)參與和自由無序的參與狀態(tài)。網(wǎng)絡(luò)是一個(gè)開放式的、無中心的結(jié)構(gòu)，任何團(tuán)體和個(gè)人可以在互聯(lián)網(wǎng)上自由傳遞信息，表達(dá)自己的見解，而且網(wǎng)民的虛擬的身份、匿名形式的討論只要不觸及法律法規(guī)，一般是不會受到追究責(zé)任的，因此一些沒有責(zé)任感的網(wǎng)民會，就可能隨意散布些未加證實(shí)真實(shí)性的信息，甚至通過網(wǎng)絡(luò)來發(fā)泄帶有個(gè)人不滿情緒的言論。因此這種非理性化的無序參與會影響政策制定者提取有效的、能廣泛代表民意的真實(shí)意愿和想法，影響政府工作效率甚至造成決策失誤。

3.政府獲取有效網(wǎng)絡(luò)信息的能力有限。適時(shí)、適量的信息是實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策的前提。公民的網(wǎng)絡(luò)參與所提供的大量信息，使得政策主體在信息的海洋中無所適從，造成盲目決策。在信息網(wǎng)絡(luò)化的背景下，公民的網(wǎng)絡(luò)參與一方面改變了信息量過少的弊端，另一方面公民網(wǎng)絡(luò)參與的信息輸入所導(dǎo)致的信息量泛濫、繁雜也使決策者難以從混雜的海量信息中得到真正有價(jià)值的信息，造成信息的相對匱乏，從而導(dǎo)致決策者盲目決策。

三、完善公民網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的對策

針對上述公民網(wǎng)絡(luò)參與存在的問題，我們提出如下對策：

1.發(fā)展經(jīng)濟(jì)，消除“數(shù)字鴻溝”。一定程度上，數(shù)字鴻溝是與經(jīng)濟(jì)鴻溝緊密聯(lián)系在一起的。要消除數(shù)字鴻溝，歸根結(jié)底必須大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造豐富的物質(zhì)財(cái)富，加快信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，推動(dòng)國家信息化發(fā)展，同時(shí)要投入更多的物質(zhì)資源大力發(fā)展教育，讓更多的人接受教育、掌握信息技術(shù)，使“信息窮人”越來越多的通過網(wǎng)絡(luò)獲取信息，表達(dá)自己的利益訴求，達(dá)到影響政策制定的目的?？傊?，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是實(shí)現(xiàn)公民網(wǎng)絡(luò)參與，消除數(shù)字鴻溝的物質(zhì)條件和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，經(jīng)濟(jì)水平的提高是公眾網(wǎng)絡(luò)參與的首要前提。

2.提高公民網(wǎng)絡(luò)參與素質(zhì)和責(zé)任意識，培育成熟的網(wǎng)絡(luò)參與主體。成熟的網(wǎng)絡(luò)參與主體，它的思想是理性的，行為是規(guī)范的，心態(tài)是積極的，只有具備一定素質(zhì)的公民進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)政治參與，才能在政府的政策制定過程中發(fā)揮積極的作用，體現(xiàn)越來越大的影響力。

3.培養(yǎng)健康的網(wǎng)絡(luò)文化，完善網(wǎng)絡(luò)法律制度。健康的網(wǎng)絡(luò)文化可以補(bǔ)充法律等外部控制機(jī)制的滯后性。為了規(guī)范公民的網(wǎng)絡(luò)參與，必須強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)道德這一內(nèi)化機(jī)制，樹立正確的網(wǎng)絡(luò)道德規(guī)范。網(wǎng)民的自主道德意識和網(wǎng)民的道德責(zé)任感，可以使網(wǎng)民在虛擬的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下做到自律、自覺。通過大力開展對網(wǎng)民的自主道德意識的培養(yǎng)，為網(wǎng)民道德自律營造一個(gè)良好的道德氛圍，增強(qiáng)對社會的責(zé)任感，有效地防止網(wǎng)絡(luò)參與的非理性和自由無序現(xiàn)象的發(fā)生，推進(jìn)公民網(wǎng)絡(luò)參與的健康發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)的發(fā)展可謂是日新月異，客觀上要求立法適時(shí)跟進(jìn)。因此網(wǎng)絡(luò)立法要有針對性、既能維持網(wǎng)絡(luò)秩序，又不能妨礙公民政治參與的自由，平衡好網(wǎng)絡(luò)秩序和網(wǎng)絡(luò)自由之間的關(guān)系。

4.建立現(xiàn)代化的信息收集系統(tǒng)，大力發(fā)展電子政務(wù)。公共政策的科學(xué)化，民主化和法制化是公共政策制定的最基本要求。信息時(shí)代的到來和公民廣泛的網(wǎng)絡(luò)參與在克服傳統(tǒng)決策過程中信息的不足的弊端時(shí)，大大擴(kuò)寬了決策信息的范圍，然而信息的泛濫使決策者面對浩瀚的信息海洋時(shí)無所適從，難以去偽求真，客觀決策。因此建立現(xiàn)代化的信息收集系統(tǒng)是客觀需要的。建立專門的信息機(jī)構(gòu)和專業(yè)化的隊(duì)伍，不斷提高信息工作者的專業(yè)技能，充分發(fā)揮其在政府政策制定過程中的作用。大力發(fā)展電子政務(wù)，可以有效解決因網(wǎng)絡(luò)參與的無序，非規(guī)范化等可能造成的社會問題，是規(guī)范網(wǎng)絡(luò)民意的制度化工具。電子政務(wù)是指運(yùn)用計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時(shí)空和部門分割的限制，建立一個(gè)精簡、廉潔、高效、公平的政府運(yùn)作模式，以便全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)，規(guī)范、透明、符合國際標(biāo)準(zhǔn)的管理和服務(wù)。首先，電子政務(wù)可以實(shí)現(xiàn)政府利用網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)布公開信息，提高了政府工作的透明度和公眾對政府的信任、避免信息傳遞不暢帶來的政策執(zhí)行的阻力的產(chǎn)生；其次，電子政務(wù)可以實(shí)現(xiàn)公眾和政府的雙向互動(dòng)，一方面，政府可以就某項(xiàng)政策的制定，征集公眾的意見和建議，另一方面，公眾可以通過電子政務(wù)系統(tǒng)表達(dá)自己的利益訴求和想法，這樣可以避免信息的失真，減少政府決策的盲目性。當(dāng)政府與公眾之間的這種互動(dòng)成為一種常態(tài)時(shí)，網(wǎng)絡(luò)虛擬性帶來的無序、非理性參與等負(fù)面影響會大大減弱。

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