國外經(jīng)驗對中國住房保障制度改革的啟示

摘 要：根據(jù)國外相對成熟的住房保障制度研究，主要選取美國、新加坡和韓國的住房保障制度，分析其特點(diǎn)，尋找其發(fā)展過程中的經(jīng)驗教訓(xùn)。并通過分析中國目前住房保障中的住房公積金、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房在住房保障中的作用，分析當(dāng)前中國城鎮(zhèn)住房保障制度實施過程中存在的問題。最終借鑒國外好的住房保障制度，在中國特色的國情下，吸取其精華，去其糟粕，為完善中國的住房保障制度提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房；住房公積金；廉租房；經(jīng)濟(jì)適用房；公租房

中圖分類號：F293.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0168-05

引言

改革開放三十多年來，中國經(jīng)濟(jì)保持了長期快速增長勢頭，人民生活水平顯著改善，城鎮(zhèn)居民總體居住條件取得很大改觀。然而住房困難成為困擾社會和諧發(fā)展的最大問題之一。為解決廣大中低收入家庭住房困難，中國已經(jīng)初步建立起了多層次保障性住房體系。但是，由于各地保障性住房建設(shè)依舊相對滯后，與廣大中低收入家庭的需求之間仍然存在很大矛盾，加之保障性住房制度在設(shè)計上存在一定的缺陷，并且在實踐中出現(xiàn)了很多亟待解決的問題。因此本文通過分析國外關(guān)于住房保障的成功經(jīng)驗，并深入分析中國目前已經(jīng)建立起來的住房公積金制度、廉租房保障制度、經(jīng)濟(jì)適用房保障制度和公共租賃住房保障制度的主要內(nèi)容、特點(diǎn)及其存在的問題，有針對性的在消費(fèi)觀念、管理機(jī)制、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、相關(guān)配套等方面提出政策建議。

一、國外住房保障制度研究

（一）新加坡住房保障制度

新加坡是東南亞地區(qū)成功解決國民住房問題的典型代表，也是世界上公認(rèn)的有效解決住房問題的國家之一，在住房保障制度方面很有特色。

1.新加坡住房保障的主要內(nèi)容。一是政府制定有關(guān)投資建設(shè)住房的長遠(yuǎn)規(guī)劃，通常情況下新加坡以五年為周期制定建屋計劃。為確保住房建設(shè)計劃的順利實施，政府除了專門劃撥國有土地或適量征用私人土地，供房屋發(fā)展局建設(shè)住房，為降低建房的財務(wù)成本，政府還通過低息貸款方式向房屋發(fā)展局提供資金支持。二是實行住房公積金制度。從1950年開始，新加坡全面推行中央公積金制度，為住房建設(shè)提供籌資支持；1968年提出“居者有其屋”的計劃，從出租廉租房為主向出售廉租屋過渡。三是科學(xué)制定住宅建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，完善居住社區(qū)的各項配套設(shè)施。

2.新加坡住房保障特點(diǎn)。一是公積金制度的社會經(jīng)濟(jì)地位異常突出。新加坡中央公積金制度建立于1955年，是根據(jù)新加坡《中央公積金法》建立的強(qiáng)制性儲蓄制度。中央公積金制度建立之處只是為了實施養(yǎng)老金計劃，為新加坡的在職人員提供社會保險，隨著該制度的不斷發(fā)展和完善，目前已逐步發(fā)展成為包括住房、家庭保障、養(yǎng)老、保障、教育、投資等作用的具有十多項實施計劃的覆蓋全社會的社會保障儲蓄制度。公積金制度幫助新加坡成為東南亞地區(qū)解決住宅問題的成功典范。二是典型的“小市場大政府”模式，政府承擔(dān)主要責(zé)任。新加坡政府通過房屋發(fā)展局（簡稱房屋局）直接負(fù)責(zé)公共住房的建設(shè)和管理，政府在住房問題上給予的大力支持與資助，主要體現(xiàn)在對房屋發(fā)展局的支持和幫助方面。房屋發(fā)展局是新加坡國家發(fā)展部下屬的法定機(jī)構(gòu)，是新加坡最大的住房發(fā)展商和公共住房管理機(jī)構(gòu)，政府在資金和土地方面給予了它大力支持和資助。

（二）美國住房保障制度

美國居民的平均居住水平較高，實行的是商品化的住房消費(fèi)保障形式。美國的住房模式具有典型的“大市場小政府”的特征，政府職責(zé)僅限于幫助那些無力支付私人房租的低收入家庭和老年人，解決他們的住房難題。在美國的保障性住房體系中，影響最大的是公共住房。

1.美國住房保障制度的主要內(nèi)容。一是幫助低收入家庭租房的政策。1934年經(jīng)濟(jì)大蕭條后，美國制定了最早的住房法案《臨時住房法案》，1937年，該法案進(jìn)一步補(bǔ)充為《公共住房法》，決定由中央政府出資，由地方政府建造公共住房供低收入家庭租用。自1964年起，政府通過優(yōu)惠政策鼓勵開發(fā)商建造供低收入者租用住房。從1964—1980年，政府以提供低息貸款的方法，共資助開發(fā)商建造此類住房約160萬套。自1973年起，政府開始把分散低收入者住房、改善社區(qū)質(zhì)量納入住房政策，提出以幫助“需求方”（住戶）為中心的政策。二是鼓勵中低收入家庭購房的政策。政府通過全國房屋貸款聯(lián)盟和全國住房貸款協(xié)會兩大機(jī)構(gòu)，向全美各類銀行、信貸機(jī)構(gòu)提供貸款和貸款擔(dān)保，鼓勵這些貸款機(jī)構(gòu)向包括中低收入家庭在內(nèi)的住戶提供房屋貸款，政府則以發(fā)行債券的方法從資金市場上籌款，作為貸款金額的來源。對于有固定收入的中低收入家庭，即收入為本地家庭平均收入60％以上者，政府提供貼息擔(dān)保。個人只支付首期付款并承擔(dān)一小部分利息，政府則承擔(dān)還款風(fēng)險以及大部分利息。這項政策使大量收入較低但有穩(wěn)定工作的家庭擁有了自己的住房。

2.美國住房保障特點(diǎn)。一是通過立法保障住房措施的落實。美國政府以立法形式對公共住房等住房保障作了明確的規(guī)定，先后頒布了《住房法》、《國民住宅法》、《住房與城市發(fā)展法》等法規(guī)。美國政府有專門的立法機(jī)構(gòu)，各項措施都通過立法保障來落實、實施。二是控租與補(bǔ)貼并重。控租是通過立法對公共住房的租金加以限制。美國的控租主要由地方政府以立法形式作出規(guī)定，并通過投票方式進(jìn)行表決。如多數(shù)票認(rèn)為租金太高時，地方議會將傾向于控租。在補(bǔ)貼方面，美國對低收入家庭的租金補(bǔ)貼先后運(yùn)用了以下四種形式：磚頭補(bǔ)貼、房東補(bǔ)貼、住房券和現(xiàn)金補(bǔ)貼。

（三）韓國住房保障制度

作為亞洲新興工業(yè)化國家，韓國的住宅與房地產(chǎn)市場的發(fā)展略超前于中國，形成了體現(xiàn)韓國國情和文化特色的保障性住房制度?？疾祉n國保障性住房制度的運(yùn)作及保障性住房制度，對完善中國保障性住房制度有一定的借鑒意義。

1.韓國住房保障的主要內(nèi)容。一是小戶型商品住房。這類住房主要針對有一定購買力的城市中低收入家庭，為滿足他們的購房需求而建設(shè)的小戶型的公共住房。這些住房的面積大多在60平方米以下。二是公共租賃性住房。這種類型的住房主要是由中央政府或地方政府投入政府預(yù)算資金興建的租賃住房，也可能是通過韓國“國民住宅基金”的支援而建設(shè)。按照韓國政府的有關(guān)政策，公共租賃房被區(qū)分為“永久租賃房”、“公共租賃房”和“國民租賃房”等不同類型。韓國的公共租賃住房，租賃期限為五至五十年，租賃期滿后可以賣給租住者，供給的對象主要是由于城市拆遷等原因出現(xiàn)的無住房者等中低收入家庭。

2.韓國住房保障特點(diǎn)。一是住房保障的目標(biāo)及范圍明確。為科學(xué)確定保障對象，韓國政府進(jìn)行了社會階層細(xì)分化工程，將社會階層根據(jù)收入水平劃分為絕對支援階層、部分支援階層和自立階層，并對不同階層實施不同的住房政策。二是嚴(yán)格控制標(biāo)準(zhǔn)。韓國公共住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)確定合理，嚴(yán)格控制面積，所有的公共住房面積都控制在85平方米以下。三是注重立法。韓國注重公共住房的立法工作，制定了相關(guān)法律法規(guī)，先后頒布了《住宅供應(yīng)法》、《租賃住宅建設(shè)促進(jìn)法》等保障性住房法規(guī)。四是強(qiáng)化政府優(yōu)惠。韓國政府強(qiáng)化了在住房金融、宅地供給和有關(guān)租稅的優(yōu)惠，尤其是為了降低土地的成本，由大韓住宅公社或土地開發(fā)公社等公共機(jī)構(gòu)開發(fā)公共住房用地。對購買小型住宅、租賃住房家庭實施大幅度的稅收優(yōu)惠政策，在住房流通和保有環(huán)節(jié)上產(chǎn)生的取得稅、登錄稅和轉(zhuǎn)讓所得稅等稅種上采取稅收減免的優(yōu)惠政策。

二、中國住房保障制度現(xiàn)狀

（一）廉租房制度

從1999年建設(shè)部《城鎮(zhèn)廉租房管理辦法》出臺到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了近十二年。廉租住房制度是針對城鎮(zhèn)最低收入者而出臺的一種保障性住房供應(yīng)制度。它是指政府和單位在住房領(lǐng)域?qū)嵤┥鐣Ｕ下毮埽蚓哂谐擎?zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對低廉的普通住房。具體來說，廉租住房制度是指由政府起主導(dǎo)作用，采取租金補(bǔ)貼，實物配租等不同形式，給城鎮(zhèn)居民中的弱勢群體等解決住房困難而建立的住房生產(chǎn)、供應(yīng)、管理體系、運(yùn)作程序和規(guī)則。它帶有明顯的社會保障性和社會福利性。

1.廉租住房保障形式。廉租住房保障方式主要包括貨幣補(bǔ)貼和實物配租兩種。所謂“貨幣補(bǔ)貼是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼，由其自行承租住房”。而“實物配租是指縣級以上地方人民政府向申請廉租住房保障的城市低收入住房困難家庭提供住房，并按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)收取租金”。據(jù)調(diào)查，廉租房戶型設(shè)定是以一居室、兩居室為主，建筑面積原則上按一居室套型建筑面積35平方米，兩居室套型建筑面積45平方米，三居室套型建筑面積55平方米。三種套型建筑面積都不高于55平方米，是名副其實的“袖珍”小戶型。

2.廉租住房保障特點(diǎn)。一是廉租房具有準(zhǔn)公共品的屬性。廉租房是一項針對特定最低收入群體的社會福利，只售不租，具有一定的排他性和非競爭性，屬于準(zhǔn)公共品范疇。二是廉租房建設(shè)和供應(yīng)的政府主導(dǎo)性。城鎮(zhèn)廉租住房制度是向城鎮(zhèn)最低收入家庭提供住房的社會保障制度，制度創(chuàng)新的目的是改善那些無力通過市場交易自己解決住房問題的低收入家庭的住房條件。其中政府發(fā)揮重要的作用，在建設(shè)和供應(yīng)廉租住房過程中發(fā)揮主導(dǎo)職責(zé)。三是廉租房具有鮮明的社會保障性。政府設(shè)立廉租房制度的目的是為了保障城鎮(zhèn)低收入家庭的基本居住權(quán)利，廉租住房的保障對象是城鎮(zhèn)最低收入家庭，受他們經(jīng)濟(jì)承受力的限制，廉租房的租金必須低于市場價和成本價。四是廉租房運(yùn)營的非營利性。作為政府提供的保障性住房，廉租房的運(yùn)營必須體現(xiàn)公益性，在廉租住房的規(guī)劃設(shè)計、建設(shè)、管理、維修服務(wù)等方面，運(yùn)營管理者都不得以盈利為目的，應(yīng)盡量降低成本，減輕居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

（二）經(jīng)濟(jì)適用房制度

經(jīng)濟(jì)適用住房，經(jīng)濟(jì)適用房最早出現(xiàn)在1991年6月國務(wù)院《關(guān)于繼續(xù)積極穩(wěn)妥地進(jìn)行城鎮(zhèn)住房制度改革的通知》中，提出要“大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用的商品住房，優(yōu)先解決無房戶和住房困難戶的住房問題”，在國家政策高度對經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)進(jìn)行了定位。

1.經(jīng)濟(jì)適用房保障形式。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用住房是以中低收入家庭為保障對象、具有一定社會保障特征的商品房，突出經(jīng)濟(jì)性和適用性特點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)適用住房的面積要嚴(yán)格控制在中小套型，中套住房面積控制在80平方米左右，小套住房面積控制在60平方米左右。

2.經(jīng)濟(jì)適用房保障特點(diǎn)。一是經(jīng)濟(jì)性。所謂經(jīng)濟(jì)性，是指住房的價格要低于普通商品房，要適應(yīng)中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)承受力。為保證住房的經(jīng)濟(jì)性，主要通過土地劃撥供應(yīng)、免除相關(guān)稅費(fèi)、限定開發(fā)商利潤上限等手段來實現(xiàn)低價性根據(jù)有關(guān)規(guī)定。二是適用性。適用性是指在住房設(shè)計和建筑標(biāo)準(zhǔn)上，要突出住房的使用效果。三是政府扶持、干預(yù)性。經(jīng)濟(jì)適用房的土地可以劃撥；政府給予一定財政支持和信貸支持；政府減免土地拆遷、安置、基礎(chǔ)設(shè)施配套、工程招標(biāo)、質(zhì)量監(jiān)督等方面的二十余項稅費(fèi)；價格實行政府審批，有最高限價；其利潤率嚴(yán)格控制在3％以內(nèi)等。

（三）住房公積金制度

中國的住房公積金制度是借鑒新加坡公積金制度的一些成功經(jīng)驗而制定的，是旨在通過?？顚Ｓ脕黹_辟住房建設(shè)和消費(fèi)的穩(wěn)定資金來源的一種政策性強(qiáng)制住房儲蓄，屬于暗貼形式，主要是對消費(fèi)者補(bǔ)貼。中國住房公積金制度是1991年由上海市率先建立的。1994年11月23日，財政部、國務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)了《建立住房公積金制度的暫行規(guī)定》，標(biāo)志著中國住房公積金制度的建立。住房公積金制度的建立轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的由國家或集體一手包攬住房生產(chǎn)和建設(shè)的局面，并對支持住房消費(fèi)發(fā)揮了積極作用。

1.住房公積金保障形式。住房公積金制度是中國政府為解決職工家庭住房問題的政策性融資渠道。住房公積金由國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位及其在職職工各按職工工資的一定比例逐月繳存，歸職工個人所有。住房公積金專戶存儲，專項用于職工購買、建造、大修自住住房，并可以向職工個人住房貸款，具有義務(wù)性、互助性和保障性特點(diǎn)。

2.住房公積金保障特點(diǎn)。一是普遍性。城鎮(zhèn)所有在職職工，無論其工作單位性質(zhì)如何、家庭收入高低、是否已有住房，都必須按照《條例》的規(guī)定繳存住房公積金。二是強(qiáng)制性。單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設(shè)立的，住房公積金的管理中心有權(quán)力責(zé)令限期辦理，逾期不辦理的，可以按《條例》的有關(guān)條款進(jìn)行處罰，并可申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。三是福利性。除職工繳存的住房公積金外，單位也要為職工交納一定的金額，而且住房公積金貸款的利率低于商業(yè)性貸款。四是返還性。職工離休、退休，或完全喪失勞動能力并與單位終止勞動關(guān)系，戶口遷出或出境定居等，繳存的住房公積金將返還職工個人。

（四）公共租賃住房制度

公共租賃房，指通過政府或政府委托的機(jī)構(gòu)，參照市場租價向中低收入的住房困難家庭提供可租賃的住房，同時，政府對承租家庭按月支付相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的租房補(bǔ)貼。公共租賃房一般歸政府或公共機(jī)構(gòu)所有，用低于市場價或承租者能承受的價格向新就業(yè)職工出租。其目的是解決家庭收入高于享受廉租房標(biāo)準(zhǔn)而又無力購買經(jīng)濟(jì)適用房的低收入家庭的住房困難。

1.公共租賃住房保障形式。公共租賃房的供應(yīng)對象是中低收入住房困難家庭，包括已通過經(jīng)濟(jì)適用房、限價房資格審核，尚在輪候的家庭以及其他住房困難家庭，還有剛畢業(yè)的大學(xué)生和外來務(wù)工人員。公共租賃住房是一種新興的保障性住房是中國保障性住房的重要組成部分，可以有效解決當(dāng)前“夾心層”面臨的住房困難。

2.公共租賃住房保障特點(diǎn)。一是政府主導(dǎo)。公共租賃住房始終姓“公”，由政府投資建設(shè)，產(chǎn)權(quán)由政府持有，確保公共屬性。二是租金優(yōu)惠。租金只考慮建設(shè)貸款利息、房屋維修費(fèi)等因素，租金不超過同地段、同品質(zhì)商品住房租金的60%。三是整合保障。公共租賃住房制度整合廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房制度，實現(xiàn)了住房保障一體化。四是廣泛覆蓋。公共租賃住房打破了城鄉(xiāng)和內(nèi)外差別，不設(shè)戶籍限制，在重慶市工作的無住房或住房困難人員符合條件均可申請。

三、中國住房保障制度實施存在的問題

（一）廉租房保障制度存在的問題

1.廉租資金來源單一。中國當(dāng)前廉租房建設(shè)的資金來源看，主要來源于地方政府的財政預(yù)算資金、住房公積金增值收益中按規(guī)定提取的城市廉租住房補(bǔ)充資金、政府廉租住房租金收入、社會捐贈及其他方式籌集的資金。由于受中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制、社會公益意識有限以及稅收管理等方面的影響，社會捐贈資金總量規(guī)模非常小，在廉租房資金供給中所占份額自然極低。

2.廉租房房源缺乏。中國目前可提供的廉租住房，主要有四個途徑，即政府出資收購、社會捐贈、騰空的公有住房、政府出資建設(shè)的廉租住房等符合廉租住房標(biāo)準(zhǔn)的住房。在廉租房的新建和征購上，受資金、市場、體制等諸多因素的限制，政府?dāng)U大廉租房供給的能力有限。在原有福利住房分配體制下，住房需求一直處于壓抑狀態(tài)，由政府投資建設(shè)的公有住房本來就數(shù)量有限，再加上房改中大批公房被按成本價、標(biāo)準(zhǔn)價出售給私人，政府可以用作廉租房的公房數(shù)量十分匱乏。

3.標(biāo)準(zhǔn)劃分問題。目前各地的廉租對象一般為經(jīng)民政部門認(rèn)定的低保家庭（含優(yōu)撫家庭）中的住房困難戶。隨著廉租對象范圍的逐步擴(kuò)大，根據(jù)各地居民收入情況劃分一個合理的收入線并據(jù)此科學(xué)地確定廉租對象就變得日益緊迫。然而，由于中國沒有建立個人信用制度和個人收入申報機(jī)制，因而劃分居民收入線也非常的困難。

（二）經(jīng)濟(jì)適用住房保障制度存在的問題

1.購買對象失控。經(jīng)濟(jì)適用住房的購買對象是中低收入家庭，就必須界定中低收入的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)實生活中遇到幾個難點(diǎn)分別是家庭收入很難準(zhǔn)確計算。目前所能計算的是面上的工資收入，而在工資以外的其他收入則是隱性的，很難計算，如果不計進(jìn)去，則有失公平。另外，單位開出的收入證明可信度差。對單位來說，盡力支持本單位職工買房，可減輕負(fù)擔(dān)，且單位掌握的職工收入情況也有限；對個人來說，還可以通過各種不正當(dāng)關(guān)系開出證明，甚至造假。

2.建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)失控。近些年來，不少地方卻出現(xiàn)了打著經(jīng)濟(jì)適用住房的幌子開發(fā)豪宅的現(xiàn)象，致使經(jīng)濟(jì)適用住房的戶型越來越大，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)越來越高。一些開發(fā)商為了迎合部分高收入階層的需要，賺取更多的利潤，普遍出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)適用住房的戶型面積失控，“貪大癥”嚴(yán)重，甚至出現(xiàn)復(fù)式、花園洋房、別墅等類型，大大超出了“中低收入家庭的實際消費(fèi)需要”。

3.銷售價格失控。國家對經(jīng)濟(jì)適用住房進(jìn)行價格管理的目的就是為了保證中低收入居民能夠買得起經(jīng)濟(jì)適用住房，與市場價商品住房的價格構(gòu)成相比，經(jīng)濟(jì)適用住房不僅免收土地出讓金、減免多項稅費(fèi)，還要求利潤控制在3％以內(nèi)，所以其開發(fā)成本和利潤均低于商品住房。但是，一些地方經(jīng)濟(jì)適用住房的價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這個標(biāo)準(zhǔn)，甚至與商品住房相差無幾，根本沒有體現(xiàn)出其價格優(yōu)勢。

（三）住房公積金保障制度存在的問題

1.管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管歸口不統(tǒng)一。中國目前對住房公積金的管理，實行的是住房管理委員會決策、住房公積金管理中心運(yùn)作、銀行專戶存儲、財政監(jiān)督的原則。在實際運(yùn)作過程中，住房資金管理中心行使著住房管理委員會的職責(zé)，且管理中心有三種模式；單獨(dú)設(shè)立住房資金管理中心，由政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理；利用房管局的職能優(yōu)勢與其合并在一起辦公的模式；便于統(tǒng)一管理住房資金的模式，作為財政部門一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。這種多頭監(jiān)管的制度，使得住房公積金處于監(jiān)管缺失、責(zé)任不明的狀態(tài)。

2.資金來源單一與資金廣泛使用之間的矛盾。住房公積金歸集依靠繳存人按月繳存而現(xiàn)實，屬于分散性的小額資金流入。而無論是住房公積金提取或是住房貸款均屬于集中性大額的資金流出。這種資金的不平衡發(fā)展直接導(dǎo)致了住房貸款額度的提高。有的地方由于受到資金來源的限制，其所能提供的貸款額度與當(dāng)?shù)刈》肯M(fèi)的平均水平已出現(xiàn)了較大的差距，顯然就不能充分發(fā)揮政策性貸款支持廣大職工住房消費(fèi)的作用。

3.公積金繳存、貸款過程中挪用、套取的現(xiàn)象比較普遍。目前個人申請住房公積金貸款，借款人除向住房管理中心提供相當(dāng)完整的能夠證明個人戶籍、婚姻、收入、抵押擔(dān)保資料外，還要提供住房產(chǎn)權(quán)證、在住房資金中心繳存公積金的證明等資料，且貸款利率比銀行低，大部分都以購房的名義申請貸款。但貸款是否真正用于購房，管理中心只是以收回貸款和利息確保增值為目的，據(jù)審計調(diào)查真正用于購房的只是少數(shù)，大部分挪作他用。

（四）公共租賃住房保障制度存在的問題

1.融資渠道太窄。從公租房建設(shè)進(jìn)度較快的重慶來看，按照其2010年制訂的計劃，將在三年內(nèi)建設(shè)公租房4 000萬平方米，需要配套資金1 000億元。為籌集這1 000億，重慶采用了“1+3”的投融資模式，“1”即財政投入300億元，這300億元資金有三個來源：政府儲備拿出一部分；每年新發(fā)生的土地出讓金拿出一部分，包括房產(chǎn)稅也可以拿出來；政府預(yù)算內(nèi)的財政收入。“3”，即另外的700億元通過銀行貸款、保險公司融資、社?；鹑谫Y三個渠道籌集。然而由于公租房的投資回收期時間長，能夠獲得相當(dāng)穩(wěn)定的資金來源，無疑成為公租房建設(shè)的最大障礙。

2.公共租賃房建設(shè)成本引致租金偏高。公共租賃房的租金標(biāo)準(zhǔn)由四部分構(gòu)成：房屋建安成本；住房折舊和貸款利息；各項維修費(fèi)用；管理費(fèi)。雖然政府對公租房有相應(yīng)的補(bǔ)貼，但是由于目前公租房建設(shè)地點(diǎn)選址大部分還是在城郊，從居民總體的支出成本來看，其吸引力并無太大的優(yōu)勢。

3.制度法規(guī)體系尚不健全。公共租賃房在實踐中必然涉及到多方利益相關(guān)者，需要嚴(yán)格的法律規(guī)范。但是，目前國內(nèi)主要是地方推出公共租賃住房管理辦法，還缺乏國家層面上的統(tǒng)一規(guī)范的法規(guī)制度，盡管已經(jīng)公布了《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見》，但缺乏法律的嚴(yán)肅性和可持續(xù)性。

四、完善中國住房保障制度的政策建議

（一）樹立正確的住房消費(fèi)觀念

“居者有其屋”是所有國家和地區(qū)住房政策的目標(biāo)。但是不同國家對“有”的含義理解并不相同。西方國家的經(jīng)驗告訴我們，買房和租房，都是住房消費(fèi)的合理形式，不一定要買房住才正確，提倡的是“居者有其屋”，而不是“居者買其屋”。根據(jù)“過濾”模型，確定梯度住房消費(fèi)的觀念。

改變當(dāng)前經(jīng)濟(jì)適用住房只售不租的現(xiàn)狀，采取有效措施，研究制定可租可售的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)政策，即對于符合購買條件的中低收入家庭，可根據(jù)自己經(jīng)濟(jì)能力，結(jié)合公積金配套支持以及購房貸款貼息等優(yōu)惠政策，自主選擇是購買還是租住經(jīng)濟(jì)適用住房。

（二）建立完善的保障性住房進(jìn)入、退出制度

科學(xué)的劃分家庭收入水平。根據(jù)不同地區(qū)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H收入水平，進(jìn)行定量分類；根據(jù)政府的保障能力劃分不同層次的家庭收入線。政府應(yīng)對需要保障住房的對象進(jìn)行嚴(yán)格的審查，其對象必須是以民政部門或房地產(chǎn)管理部門登記在冊的家庭；同時還必須向社會發(fā)布公告，以征詢社會的意見。建立復(fù)審制度，每隔五年或稍長時間對原保障對象進(jìn)行重新認(rèn)定，只有符合條件的方可繼續(xù)享受保障住房。

（三）完善相關(guān)配套服務(wù)

首先要完善房地產(chǎn)市場和二手房市場的統(tǒng)計及信息披露制度，以保證信息提供的準(zhǔn)確性。其次要建立完善的房屋租賃市場租金管理措施，為租賃型保障房提供信息和參考，另一方面是如房地產(chǎn)宏觀調(diào)控一樣，通過加強(qiáng)對租賃市場的租金管理，防止市場投機(jī)，抑制租金非正常過快上漲趨勢，平衡保障性住房需求與供給之間的矛盾。最后還要規(guī)范房地產(chǎn)價格評估制度以杜絕目前這個行業(yè)的混亂和不規(guī)范給住房市場及保障房提供帶來的負(fù)面影響。

（四）構(gòu)建全過程管理服務(wù)體系

為規(guī)范保障性住房建設(shè)過程中各環(huán)節(jié)，以預(yù)防建設(shè)過程中可能出現(xiàn)的問題，消除未來各種隱患，迫切需要建立完善的建設(shè)管理制度措施。第一，要建立科學(xué)的開發(fā)建設(shè)主體選擇制度，地方政府要建立統(tǒng)一規(guī)范對有意向參與開發(fā)建設(shè)的開發(fā)商、施工承包商、監(jiān)理企業(yè)及中介服務(wù)機(jī)構(gòu)等進(jìn)行合格供方評價及管理，并建立公開透明、公正公平的招投標(biāo)確認(rèn)制度，以實現(xiàn)既要選擇合格供方，又要確保安全、質(zhì)量、進(jìn)度及造價標(biāo)準(zhǔn)的目的。第二，要切實制定保障性住房建設(shè)的工程造價管理措施，確保資金效率。由于各設(shè)計單位、開發(fā)商及建筑商能力和管理水平不盡一致，管理模式也有不同，加之材料、人工、機(jī)械等價格有不斷上漲的趨勢，而住宅建設(shè)工程周期較長，成本因素較多，故應(yīng)事先確定各種處理原則、標(biāo)準(zhǔn)及模式，并應(yīng)加強(qiáng)建設(shè)過程中的成本審核確認(rèn)的監(jiān)督等。第三，要探討開發(fā)商參與開發(fā)建設(shè)的模式，并根據(jù)不同模式制定相應(yīng)管理措施。

結(jié)語

保障全體國民都能平等分享改革發(fā)展的成果，是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)之一。住房問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治和社會問題。保障性住房建設(shè)和提供雖然能夠在很大程度上解決中低收入家庭的住房問題，但從動態(tài)演化的視角分析，其制度也必須與時俱進(jìn)，要綜合考慮多方面因素，科學(xué)確定保障性住房制度建設(shè)模式。

保障性住房制度建設(shè)中，除了經(jīng)濟(jì)問題，還有社會文化建設(shè)問題，需要引導(dǎo)居民樹立正確的住房消費(fèi)觀念，根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)承受力選擇適宜的住房形式，不要片面宣傳住房的財產(chǎn)屬性，當(dāng)然同時也要預(yù)防對保障性住房提供的制度依賴，應(yīng)努力激發(fā)社會的向上熱情，同時也要以多種手段抑制全社會的投資、投機(jī)性住房需求，營建健康、和諧的住房保障模式。

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