略論公共物品供給機(jī)制在新農(nóng)村建設(shè)中的重構(gòu)

摘 要：在二元體制發(fā)展模式下的農(nóng)村已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)，致使農(nóng)村公共物品供給嚴(yán)重失衡，農(nóng)村發(fā)展緩慢。大量供給農(nóng)村發(fā)展所需的公共物品是加快農(nóng)村發(fā)展的基礎(chǔ)，這需要轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，給予政策傾斜和資金保障，才能夠讓農(nóng)村和城市一道協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：公共物品；供給機(jī)制；新農(nóng)村

中圖分類號：F320.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）04-0047-03

新農(nóng)村建設(shè)是推進(jìn)城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的重大舉措，是農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)實(shí)需要，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村社會發(fā)展急需的公共物品足額供給，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活所需，從而縮小城鄉(xiāng)差距，共享改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)成果。

一、Z縣農(nóng)村公共物品供給狀況

從鄉(xiāng)村公路建設(shè)狀況看，雖然2007年底，Z縣擁有鄉(xiāng)道104條788.434公里，村道381條1 443.135公里；至2010年，四級油路105.02公里，沙石路91.8公里，混凝土路55.3公里。截至“十一五”末，Z縣建成硬化通村公路481.5公里，建成通鄉(xiāng)公路110公里。但是，在Z縣“十二五”規(guī)劃中，計(jì)劃實(shí)現(xiàn)縣鄉(xiāng)公路油路率、鄉(xiāng)村公路硬化率達(dá)100%，村村公路硬化率達(dá)50%。

從安全飲水狀況看，“十一五”期間，Z縣完成投資5.3億元，除險(xiǎn)加固病險(xiǎn)水庫53座，治理小流域13條，治理水土流失面積195.07平方公里，解決17.25萬人、19.65萬頭牲畜的飲水困難。啟動骨干水源工程建設(shè)。可是當(dāng)該縣的水利設(shè)施遭遇2010年和2011年重大旱災(zāi)時卻不堪一擊，僅2011年旱災(zāi)就造成Z縣13.5萬人、9.6萬頭（只）大牲畜飲水困難，而Z縣總?cè)丝谥挥?3萬，受災(zāi)人數(shù)占總?cè)丝诘?1.4%。

從中小學(xué)危房改造看，Z縣2001—2007年存在中小學(xué)D級危房74 840平方米，已拆除危房43 691平方米，停用2 000多平方米，仍有29 225平方米在繼續(xù)使用，加上 2008年新增危房38 000平方米，預(yù)計(jì)要用二三年時間，需投入1.2億元左右，才能完成全縣的中小學(xué)危房改造。

從Z縣鄉(xiāng)村公路建設(shè)、安全飲水工程、基礎(chǔ)教育硬件設(shè)施等公共物品供給狀況來看，主要存在以下問題：一是供給主體單一，僅政府一家；二是官員經(jīng)濟(jì)人角色凸顯和任期短期化使得投向農(nóng)村的資金嚴(yán)重不足；三是政府決策機(jī)制的自上而下[1]。李彬、李葆華補(bǔ)充認(rèn)為，地方政府在農(nóng)村公共物品供給中的行為不規(guī)范也是出現(xiàn)問題的重要原因 [2] 。

二、農(nóng)村公共物品供給不能滿足發(fā)展需要的原因分析

農(nóng)村公共物品供給已經(jīng)嚴(yán)重影響農(nóng)村發(fā)展，造成農(nóng)村公共物品供給失衡的原因存在多個方面，以下分析是主要原因：

1.經(jīng)濟(jì)人假設(shè)在地方官員身上的表現(xiàn)

“經(jīng)濟(jì)人”理論認(rèn)為，一是人的自利性，即每個人都有自私的一面，都會追求自己認(rèn)為有價值的東西；二是利益最大化原則，即人們總是尋求對自身利益的最大程度的滿足；三是人的理性假定，即人具有理性的知識和計(jì)算能力，能夠收集必要的信息，對備選方案進(jìn)行比較，會做出能更好地滿足自身偏好的選擇 [3]。

在市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，政府作為“守夜人”的同時也扮演著“經(jīng)濟(jì)人”的角色。一方面，政府官員作為“經(jīng)濟(jì)人”個體，必然極度追求個人利益，加之體制轉(zhuǎn)軌過程中權(quán)力真空的出現(xiàn)和兩種體制并行導(dǎo)致的體制空間，為一些實(shí)權(quán)派官員提供了追求私利的可能性，這種可能性使得政府官員的私欲得以實(shí)現(xiàn)并逃脫監(jiān)督和懲罰，從而成為貪污腐敗、“政府失靈”的總根源；另一方面，政府官員的腐敗行徑將深度影響政府機(jī)關(guān)的聲譽(yù)和整個社會的誠信機(jī)制，成為社會不和諧的體制性源頭。

另外，政府組織的“經(jīng)濟(jì)人”思維促使政府組織追求組織性的整體利益，其消極后果將導(dǎo)致政府部門管理效率和服務(wù)效率低下，這樣將不利于社會和諧。作為國家層面的政府“經(jīng)濟(jì)人”，一方面應(yīng)表現(xiàn)出政府職能在社會公平最大化、追求公共資源利用效率的最大化和與外國打交道時維護(hù)本國利益的積極一面；但另一方面政府機(jī)構(gòu)本身又具有自我膨脹的傾向。如果對政府的正面激勵機(jī)制建設(shè)沒有強(qiáng)化固化，政府組織就會走向官僚化，這樣將會帶來一系列的體制性后果。在中國現(xiàn)階段，由于規(guī)范政府組織自身管理的規(guī)制和激勵機(jī)制的缺乏，政府機(jī)構(gòu)和人員的膨脹程度已經(jīng)大大超過人民群眾的承載能力；另外，很多公權(quán)力部門辦事程序煩雜、政府內(nèi)部互相撤臺、工作人員推諉不作為，使得政府部門的工作缺乏效率，對群眾缺乏感召力，造成社會矛盾積壓，干群關(guān)系緊張。這也是造成農(nóng)村公共物品匱乏的主要原因之一。

2.績效考核迫使地方官員放棄農(nóng)業(yè)和農(nóng)村

績效考評指上級部門通過對下屬政府及其部門在行政管理活動中所取得的業(yè)績、成就和實(shí)際效果進(jìn)行考察評價，并以此確定和判斷該部門的工作優(yōu)劣情況，從而給予基層政權(quán)和干部的明確引導(dǎo)。如今的考核均以GDP為核心，以見得到的經(jīng)濟(jì)增長速度為中心，以看得見的所謂“重大工程”的完成程度為指標(biāo)。整個考核既沒有把民眾最關(guān)心、最需要的工作納入考核范疇，如發(fā)展安居問題、提供就業(yè)崗位問題，也沒有讓民眾參與考核評價，背離了縣鄉(xiāng)政府行政活動的價值前提，即對社會事務(wù)的管理是要出自社會、企業(yè)、公眾的內(nèi)在需要。任何一種績效指標(biāo)的設(shè)定，考核評價的實(shí)施都決定著政府行為的具體趨向?？h鄉(xiāng)政府官員會把完成指標(biāo)看成是履行職責(zé)，會不遺余力去達(dá)到指標(biāo)的要求[4]。但近年來，政績工程、形象工程層出不窮，讓各個地方的公民眼花繚亂，下級總是想方設(shè)法迎合上級而不斷的浪費(fèi)著納稅人的錢和公共物資，這就是干部作為“經(jīng)濟(jì)人”向上晉升或追求“自身價值”的一種表現(xiàn)，也是上級對下級的績效考核的一種隱形評價使然。如果投資三農(nóng)，則見效慢，顯性和隱性效益低下，加之，干部任期交流制度使得很多干部不愿意在三農(nóng)等基礎(chǔ)設(shè)施上下工夫，上任三五年就要調(diào)離，使得干部對地方人民沒有感情，所以選擇放棄農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，放棄中國的根，這是一個非常危險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)狀況。

3.重城市輕農(nóng)村的發(fā)展思維難以改變

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，農(nóng)戶的積極性被充分調(diào)動起來；但是城鄉(xiāng)二元制經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)依舊沒有改變，在“重城輕鄉(xiāng)”思想的影響下，國家的政策措施始終傾向于城市，農(nóng)村則被長期忽略，中國在公共物品供給方面一直實(shí)行“一個國家兩種制度”，這是導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共物品差距過于懸殊的根本原因”[5]。赫希曼的極化—涓滴效應(yīng)認(rèn)為，極化效應(yīng)促成各種生產(chǎn)要素向增長極回流和聚集，擴(kuò)散效應(yīng)促成各種生產(chǎn)要素從增長極向周圍不發(fā)達(dá)地區(qū)的擴(kuò)散。在發(fā)展的初級階段，極化效應(yīng)是主要的，當(dāng)增長級發(fā)展到一定程度后，極化效應(yīng)削弱，擴(kuò)散效應(yīng)加強(qiáng) [6]。而中國正處于工業(yè)化的初期，增長極效應(yīng)使得城市快速增長，擴(kuò)大了其與農(nóng)村地區(qū)間的差距，政府的“重城輕鄉(xiāng)”是錦上添花行為，本來需要政府及時出臺政策支持的農(nóng)村成了被遺忘的角落，這是造成農(nóng)村公共物品供給出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的根本原因。

4.投向農(nóng)村公共物品的財(cái)政份額有限

改革開放以來，中央和省級政府對農(nóng)村的投入很少，而云南本是一個欠發(fā)達(dá)的多民族地區(qū)，由于地理位置和自然環(huán)境決定云南大部分地區(qū)長期處于較貧困狀態(tài)?？陀^現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致地方政府有限的財(cái)政資源，導(dǎo)致農(nóng)村公路“晴通陰阻”、農(nóng)民安全飲水嚴(yán)重不達(dá)標(biāo)，中小學(xué)校舍破爛，危房仍然在使用，教學(xué)設(shè)施簡陋，拖欠教師工資。醫(yī)療衛(wèi)生硬件和軟件條件令人擔(dān)憂，醫(yī)療設(shè)備嚴(yán)重缺乏，醫(yī)務(wù)人員素質(zhì)低下，農(nóng)村社會保障問題非常突出，城市發(fā)展轉(zhuǎn)移的工業(yè)企業(yè)帶來的污染正不斷向農(nóng)村蔓延，遭殃的只有農(nóng)村和農(nóng)民。

上述種種困境的出現(xiàn)，政府難辭其咎。這背后是發(fā)展觀上出了問題，是經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)帶來的惡果，也是官員任期制下的異常狀態(tài)，根源是民主政治和執(zhí)政理念已經(jīng)嚴(yán)重不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要。在保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，在政府官員突顯政府經(jīng)濟(jì)人角色的背景下不可能將大量財(cái)政轉(zhuǎn)移到農(nóng)村公共物品的供給這一沒有顯性效益的隱形投資上來。鑒于此，地方財(cái)政投資農(nóng)村公共物品的份額始終有限，村民要生存發(fā)展所需要的公共物品總是稀缺，政府無法滿足農(nóng)民現(xiàn)實(shí)的需要。

三、農(nóng)村公共物品供給機(jī)制重構(gòu)

在農(nóng)村重構(gòu)公共物品供給機(jī)制，是從供給主體和運(yùn)行機(jī)理的角度抽象出的公共物品供給模式，實(shí)質(zhì)是公共物品供給中的資源配置方式。體系構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)非常復(fù)雜的工程，只有各方面協(xié)調(diào)一致，共同努力，才能重構(gòu)起新的農(nóng)村公共物品供給體系，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)快速發(fā)展。

1.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共物品供給規(guī)劃

奧爾森在《集體行動的邏輯》一書中認(rèn)為，“在集團(tuán)中，沒有任何個人的貢獻(xiàn)能對作為一個整體的集體產(chǎn)生可感覺的影響，除非存在強(qiáng)制或某種外部誘導(dǎo)，否則集體物品肯定不會被提供”。搭便車現(xiàn)象的存在就要求用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)來解決這一問題，要求市縣鄉(xiāng)各級政府從全局出發(fā)，統(tǒng)籌考慮城市的發(fā)展和農(nóng)村的發(fā)展，統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)的發(fā)展和工業(yè)的發(fā)展，平等對待農(nóng)民和城市居民。其重點(diǎn)是統(tǒng)籌各生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動[7]。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的運(yùn)行機(jī)制、管理體制等方面的創(chuàng)新。

這就對當(dāng)今政府的執(zhí)政能力，包括掌握大局的能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的能力提出了新的要求。在不斷變化發(fā)展的當(dāng)今世界，體現(xiàn)執(zhí)政當(dāng)局的合法性地位的一個重要表現(xiàn)就是不斷提高執(zhí)政能力，這也是當(dāng)前中國執(zhí)政黨面臨的重要問題之一。

2.構(gòu)建履行新時期公共服務(wù)職能的財(cái)政制度

公共服務(wù)均等化，是政府為各地居民提供基本的、在經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同階段有不同標(biāo)準(zhǔn)的、最終提供大致相等的公共服務(wù)和物品，任何人享受公共服務(wù)的權(quán)利不因客觀因素差異而被剝奪 [8]。然而，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，自然條件和自然資源各異，造成提供公共物品和服務(wù)的成本也不大相同。如果政府不在此過程中通過經(jīng)濟(jì)等手段來調(diào)節(jié)，將會產(chǎn)生“馬太效應(yīng)”，進(jìn)一步加劇各地發(fā)展的不平衡，大大損害社會公平。新的財(cái)政制度建設(shè)應(yīng)以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，解決農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)性硬件和軟件投入不足問題，實(shí)現(xiàn)各地區(qū)均衡協(xié)調(diào)發(fā)展，以保證每個公民都能享受到改革開放發(fā)展的成果。這其中，措施的制度化、規(guī)范化和透明化是確保制度能得到貫徹執(zhí)行的關(guān)鍵。據(jù)此，應(yīng)將農(nóng)村的公共物品和公共服務(wù)供給真正納入常規(guī)化的制度化規(guī)范管控區(qū)，減少現(xiàn)行的專項(xiàng)資金面，使農(nóng)民的必須品供給成為政府部門的日常事務(wù)，這樣有利于資金使用的監(jiān)控和農(nóng)村公共物品的及時常規(guī)供給，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提供資金保障。

3.形成供求相宜的供給需求決策機(jī)制

實(shí)現(xiàn)公共物品供求相宜是社會實(shí)現(xiàn)和諧發(fā)展的最佳狀態(tài)，基層需要什么，供給主體就能提供什么，且能滿足實(shí)際發(fā)展的需要，同時，供給主體也不會浪費(fèi)公共資源，能將有限的資源發(fā)揮出最大的功效，做到物盡其用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

供求相宜就要做到自上而下的決策意愿和自下而上的需求期望能協(xié)調(diào)一致，供給主體能在決策之前吸取來自使用者的期望，然后做出供給數(shù)量、時限和方式等決策。因此，為提高農(nóng)村公共物品的供給效率，優(yōu)化農(nóng)村公共物品的供給結(jié)構(gòu)，應(yīng)按照農(nóng)民需要的原則來建立公共物品決策機(jī)制 [9]。為此，主要應(yīng)從以下幾個方面來進(jìn)行建設(shè)：首先，建立自下而上的農(nóng)民公共物品需求表達(dá)機(jī)制，讓真實(shí)的情況和農(nóng)村真正的需求能夠及時傳輸?shù)經(jīng)Q策部門，為決策提供支撐和依據(jù)。時下要充分發(fā)揮政府機(jī)關(guān)的政策研究部門和各級黨校的作用，讓這些人走到基層去開展調(diào)查研究，收集基層信息，使之成為決策部門與民意表達(dá)之間的橋梁；其次，建立農(nóng)民自治組織，提高農(nóng)村組織化程度，逐步改變農(nóng)村參與決策的弱勢地位，暢通農(nóng)村需求表達(dá)渠道，讓政府決策部門能夠得到完整和真實(shí)的第一手信息材料。

4.構(gòu)建農(nóng)村公共物品多主體供給體系

構(gòu)建公共物品多主體供給體系是改善農(nóng)村公共物品供給現(xiàn)狀的急切任務(wù)。首先，要充分發(fā)揮政府作為農(nóng)村公物品供給主體的作用，其次，政府還要為市場、第三部門、私人等供給主體制定適合各自特征的規(guī)范且創(chuàng)造有利于其發(fā)揮供給積極性的社會環(huán)境，從而形成多中心供給農(nóng)村公共物品的良性互動協(xié)調(diào)局面，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

具體而言，政府作為農(nóng)村公共物品的首要供給者，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變以城市為中心的傳統(tǒng)行政管理觀念，把農(nóng)村放到更加突出的位置，在現(xiàn)有供給水平的基礎(chǔ)上更加注重農(nóng)村基礎(chǔ)性公共服務(wù)和公共物品的供給，如公路、廣播電視、通訊、農(nóng)業(yè)科技、安全飲水、教育質(zhì)量、醫(yī)療保障等基礎(chǔ)性公共物品供給。但是，由于政府自身存在失靈的缺陷，所以應(yīng)該為市場、第三部門、私人等主體創(chuàng)造規(guī)范寬松的有吸引力的制度環(huán)境和人文環(huán)境，激發(fā)其為農(nóng)村提供公共物品的強(qiáng)烈愿望，從而構(gòu)建起政府、市場、第三部門、私人等立體的供給體系，為農(nóng)村的發(fā)展注入強(qiáng)大的動力和活力。

5.發(fā)展基層民主政治，提高農(nóng)民的政治地位

近年來，雖然建立了村民自治制度，但是村民自治中的“附屬行政化”問題比較突出，農(nóng)民的政治地位并不高，甚至可以說很低。農(nóng)民在關(guān)乎自身利益的政策制定過程中基本上沒有什么“話語權(quán)”，農(nóng)民成為“被遺忘的集團(tuán)”。導(dǎo)致農(nóng)民不能正確行使民主權(quán)利，農(nóng)民的參政渠道不暢，農(nóng)民的利益不能得到充分表達(dá)?！叭绻辉谡钨Y源分配上改變農(nóng)民的弱勢狀態(tài)，不改變農(nóng)民缺乏參政的狀況，要改變農(nóng)民在社會發(fā)展中的弱勢地位是很難的”（吳毅，2006）。

因此，應(yīng)該完善農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，創(chuàng)新基層民主的實(shí)現(xiàn)方式和手段，以民主制度的發(fā)展來推進(jìn)農(nóng)民參與的制度化建設(shè)，從而改變農(nóng)民參政現(xiàn)狀，完善農(nóng)村基層民主制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民政治地位的提升，擴(kuò)展農(nóng)民的話語權(quán)，讓農(nóng)民逐漸成為憲法中的國家主人。只有這樣，決策層才能清晰地知道農(nóng)民需要什么樣的公共物品，哪些公共物品供給還不充分，哪些又是供給過剩，從而解決“供給—需求”偏離性問題。

6.完善公共物品有效供給的保障監(jiān)督措施

監(jiān)督保障制度建設(shè)是一切政策法規(guī)得以嚴(yán)格執(zhí)行的緊箍咒。通過制度建設(shè)，將農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入法制的軌道，使之投入經(jīng)?；贫然源_保將臨時性資金投入變?yōu)橹贫刃缘呢?cái)政投入，保證投入的連續(xù)性和穩(wěn)定性。在農(nóng)村公共物品供給建設(shè)的監(jiān)督檢查方面，應(yīng)該多措并舉，充分發(fā)揮好人大的執(zhí)法檢查，政協(xié)的監(jiān)督檢查，質(zhì)監(jiān)部門的質(zhì)量驗(yàn)收檢查，使用者的體驗(yàn)式檢查以及媒體的輿論監(jiān)督檢查等，只有多管齊下，形成合力，才有可能保證所供給的農(nóng)村公共物品保質(zhì)保量，真正起到促進(jìn)農(nóng)村持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)性作用。

通過加強(qiáng)法制制度，增強(qiáng)地方政府執(zhí)行政策的硬度，并建立強(qiáng)硬的反饋檢查監(jiān)督機(jī)制，這樣才能確保農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)體系建設(shè)得到不折不扣的執(zhí)行。

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[責(zé)任編輯 吳高君]