農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款:發(fā)展模式、制約因素及策略安排

摘 要：加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，增強信貸支持農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是進一步優(yōu)化農(nóng)村資源配置和推進農(nóng)村金融創(chuàng)新，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然選擇。本文以湖南省益陽市為案例，深入分析了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀和作用、金融部門創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的做法和成效及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的制約因素，在此基礎(chǔ)上提出了加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的對策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；抵押貸款；發(fā)展模式；制約因素；策略安排

中圖分類號：F321 文獻標識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)04－００61－０4 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.04.16

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款在優(yōu)化農(nóng)村資源配置和推進農(nóng)村金融創(chuàng)新、穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等方面有著積極的作用。中國人民銀行益陽市中心支行在湖南益陽市南縣開展了涉農(nóng)金融機構(gòu)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的創(chuàng)新試點工作，創(chuàng)新“公司（農(nóng)戶或農(nóng)合組織）+土地經(jīng)營權(quán)抵押（產(chǎn)品預(yù)期收入質(zhì)押）+信貸”的貸款模式，對促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收起到了積極作用。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)貸款管理模式的創(chuàng)新舉措

（一）明確流轉(zhuǎn)主體對象

在保障農(nóng)民基本生活的前提下，選擇“拋荒”地、城鎮(zhèn)一體化土地和開發(fā)成本核算低或增值潛力大的土地作為抵押土地。以流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)作抵押向取得土地使用權(quán)的個體承包戶、家庭農(nóng)場和土地合作社等發(fā)放貸款。涉農(nóng)金融機構(gòu)有權(quán)根據(jù)貸款合同，監(jiān)督項目資金運行，到期償還有困難的，可依法對土地使用權(quán)及地面作物進行拍賣。

（二）政策措施配套支持到位

當?shù)卣畬k理土地流轉(zhuǎn)貸款實行“三優(yōu)”：即政策優(yōu)先。當?shù)卣鞔_提出所有相關(guān)政策均依據(jù)《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》的相關(guān)精神，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。

1.抵押便利。鑒于目前農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)抵押登記無相關(guān)法律規(guī)定，當?shù)卣e極支持由村委會及村民代表與信用社簽訂“土地流轉(zhuǎn)使用權(quán)抵押協(xié)議”，無需到土地、房產(chǎn)部門辦理抵押登記，繳納相關(guān)費用。

2.處置便利。當土地流轉(zhuǎn)受讓大戶、企業(yè)或公司由于經(jīng)營管理不善出現(xiàn)不能按期歸還信用社貸款時，當?shù)卣e極支持并協(xié)調(diào)流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)的處置拍賣，拍賣所得優(yōu)先償還農(nóng)信部門貸款本息，農(nóng)民土地轉(zhuǎn)讓費由土地再次受讓方支付。

3.信用社則實行流轉(zhuǎn)貸款“三優(yōu)”政策，即資金計劃優(yōu)先，在考慮全年信貸計劃時優(yōu)先做好流轉(zhuǎn)貸款資金計劃安排。資金安排優(yōu)先，在貸款投放上優(yōu)先安排并盡量滿足流轉(zhuǎn)貸款資金。貸款利率優(yōu)惠，流轉(zhuǎn)貸款利率優(yōu)惠于其他貸款利率。

（三）流轉(zhuǎn)模式因地而異

根據(jù)流轉(zhuǎn)土地的屬性以及要求，明確了可供選擇的“三種”流轉(zhuǎn)模式。一是和諧互利模式。該模式先由村支兩委與企業(yè)洽談意向，再由村委會向農(nóng)民發(fā)放土地流轉(zhuǎn)意見征求書，農(nóng)民在自愿的前提下跟村委會簽訂合同，農(nóng)信社憑合同辦理抵押貸款。二是價格引導(dǎo)模式。該模式先由村委會墊資，按市場價格從農(nóng)戶手中收購?fù)恋胤N植權(quán)，進行規(guī)模整合后，對外招商承包。如浪撥湖農(nóng)村信用社以土地經(jīng)營權(quán)為抵押，對8戶承包戶的600畝土地發(fā)放了土地流轉(zhuǎn)貸款60萬元。三是能人經(jīng)濟模式。該模式將土地流轉(zhuǎn)給長期從事規(guī)模種養(yǎng)殖經(jīng)營的本村或外地種植大戶[1]。

農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵（質(zhì)）押貸款模式的創(chuàng)新延伸，不僅有效保證了農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營主體的資金需求，有效促進了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了政、銀、企、農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營業(yè)主等多方共贏。通過土地流轉(zhuǎn)，一方面，使農(nóng)民自愿將無力經(jīng)營或不愿經(jīng)營的土地及時轉(zhuǎn)讓出去。另一方面，使部分經(jīng)營有方、有能力擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民能及時獲得相應(yīng)的土地，解決“有人無田種、有田無人種”，“多種不能、少種不行”的人地矛盾，為土地規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了有利條件，如南縣低洼土地開發(fā)后其收益助長了20倍，土地流轉(zhuǎn)加快提高了農(nóng)村土地的規(guī)模化經(jīng)營水平。通過土地流轉(zhuǎn)，探索出三種流轉(zhuǎn)農(nóng)民利益保障機制。一是建立了糧食收購及土地租金價格浮動機制。如大通湖糧食加工企業(yè)每年每畝以300元的保底價格受讓農(nóng)民水田的種植權(quán)，國家糧食補貼由農(nóng)戶享受。當糧食價格超過100元／50公斤時，糧食企業(yè)按每畝150公斤稻谷總價計付給農(nóng)戶，而土地租金隨糧價的上漲而浮動。二是建立了價格協(xié)商機制。以“公司+農(nóng)戶+基地”的生產(chǎn)模式為基礎(chǔ)，打破壟斷經(jīng)營，由當?shù)卣坝嘘P(guān)部門引進多家糧食加工企業(yè)參與價格競爭，保障農(nóng)民利益。三是建立了價格聯(lián)動機制。如大通湖新裕村，每畝糧食加工企業(yè)付農(nóng)戶租金400元，種糧補貼由企業(yè)享受。每兩年由企業(yè)、村委會及村民代表根據(jù)市場和國家糧食補貼政策變化情況，共同確定價格補償辦法。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地流轉(zhuǎn)抵押貸款的制約因素

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)主體不明確

益陽市在1998年開始農(nóng)村土地二輪延包工作。過去，由于種田負擔(dān)過重，比較效益低，農(nóng)民承包積極性不高，有的自愿放棄承包土地，不愿簽訂二輪土地延包合同。近年來，承包土地有補貼，農(nóng)戶又要求土地承包經(jīng)營權(quán)，加之有的地方新增人口承包土地?zé)o著落，導(dǎo)致人地矛盾日益突出，確權(quán)發(fā)證工作難度很大。尤其是部分村組實行“三年小調(diào)整，五年大調(diào)整”的“土政策”，確權(quán)確地向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的少。以南縣為例，由于前些年許多農(nóng)戶棄耕拋荒外出務(wù)工等特定原因的影響，該縣確權(quán)確地向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證的比例不到30%。目前，益陽市農(nóng)用地中，新簽農(nóng)村二輪土地承包合同802145份，簽訂率86.1%，換發(fā)新經(jīng)營權(quán)證書706510份，到戶率76%。由于土地權(quán)屬不確定，致使外來承包者的投資安全和投資利益缺乏強有力的法律保障，制約了土地的順利流轉(zhuǎn)。由于土地承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)放不到位，導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷，以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押的信貸業(yè)務(wù)就失去了存在的基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)呈以下“三多三少”的現(xiàn)象：即集中流轉(zhuǎn)的少，零星流轉(zhuǎn)的多；合同流轉(zhuǎn)的少，口頭流轉(zhuǎn)的多；長期流轉(zhuǎn)的少，短期流轉(zhuǎn)的多。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與經(jīng)營承包大戶之間的土地流轉(zhuǎn)大多是采用“田頭協(xié)議”或“委托村組協(xié)議”的方式，無合同或合同不規(guī)范現(xiàn)象較為普遍。即使部分農(nóng)戶采用“簽訂合同”的形式進行流轉(zhuǎn)，也無任何簽證手續(xù)。截至2009年6月末，以書面合同形式進行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶為1252戶，僅占涉及農(nóng)戶的4.1%；面積9736畝，僅占流轉(zhuǎn)面積的5.9%，且大多數(shù)流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范。流轉(zhuǎn)土地約定期限短，在兩年以內(nèi)達到67.9%，且一般規(guī)定為一年。由于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)手續(xù)不完備，零星流轉(zhuǎn)且期限短，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的法律效用不強，導(dǎo)致農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款失去推廣應(yīng)用的條件，大多涉農(nóng)金融機構(gòu)也不敢以土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)操作不規(guī)范

盡管各級對農(nóng)村土地基本政策是穩(wěn)定明確的，但由于基層在土地流轉(zhuǎn)操作過程中存在不規(guī)范行為，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)權(quán)益難以得到保障。如安化縣CT鎮(zhèn)HZ村村委會將該村265戶農(nóng)戶經(jīng)國土整理后的1600畝水田出租給資陽區(qū)8位農(nóng)民種糧，按每年每畝400斤稻谷的條件承租期限三年。目前，承租農(nóng)民已經(jīng)開始耕作，并已交村上24.8萬元租金，但該村遲遲不能與承租農(nóng)民簽訂有流轉(zhuǎn)農(nóng)戶簽名認可的租賃合同，承租農(nóng)民權(quán)益得不到保障。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和渠道不暢

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，“農(nóng)村土地承包權(quán)證的發(fā)放和管理機關(guān)是農(nóng)業(yè)主管部門”；《關(guān)于積極推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（湘辦發(fā)[2009]15號）中明確，“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)雙方要簽訂規(guī)范的流轉(zhuǎn)合同，到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)辦理流轉(zhuǎn)合同簽證手續(xù)?！钡珦?jù)調(diào)查，目前基層土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)和流轉(zhuǎn)渠道不暢，甚至部分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）還沒有明確土地流轉(zhuǎn)和糾紛仲裁機構(gòu)。有的土地流轉(zhuǎn)即使通過了合同簽證，而一旦發(fā)生糾紛，大多農(nóng)戶根本不予認可。

（五）缺乏專業(yè)的土地評估機構(gòu)

由于目前尚無具備專業(yè)資質(zhì)的土地經(jīng)營權(quán)價值評估機構(gòu)和評估人員，沒有相對獨立的評估價值作參照，金融機構(gòu)開辦農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，如果僅以土地租金及地上種養(yǎng)物價值來確定抵押物的評估價值，主觀意愿成份較大，實際價值難以合理確定。

（六）缺乏土地流轉(zhuǎn)市場要素

由于沒有建立土地流轉(zhuǎn)市場，土地流轉(zhuǎn)大多由農(nóng)戶私下進行，流轉(zhuǎn)對象也僅限于親朋好友之間。由于流轉(zhuǎn)市場發(fā)育緩慢，缺少有權(quán)威的流轉(zhuǎn)中介，流轉(zhuǎn)信息不暢，無法對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)進行公開競標，無法對林權(quán)、“四荒”資源、水面等使用權(quán)進行公開拍賣，一旦經(jīng)營戶出現(xiàn)貸款違約，農(nóng)信社處置抵押物難度較大，土地經(jīng)營權(quán)難以變現(xiàn)。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)能力差，較大程度上制約了金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的積極性，影響了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)的推廣步伐。

（七）風(fēng)險保障機制缺失

因農(nóng)業(yè)抵御自然災(zāi)害或市場風(fēng)險的能力較弱，存在不可預(yù)知的風(fēng)險。一旦承包經(jīng)營戶遇到自然災(zāi)害，造成地上附著物重大損失；或因市場形勢變化導(dǎo)致地上附著物價值大幅降低，都會直接影響土地流轉(zhuǎn)價值。貸款人對這些因素難以有效掌控，也缺乏應(yīng)對措施，導(dǎo)致信貸風(fēng)險防范困難加大，金融機構(gòu)的積極性不高。

（八）相關(guān)法律法規(guī)制約

《擔(dān)保法》規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”；《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，但沒有明確土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款操作難度較大。

三、對策建議

（一）加大《農(nóng)村土地承包法》的宣傳力度

有關(guān)部門要采取貼近農(nóng)村、貼近農(nóng)民等多種方式，通過宣傳教育提高廣大農(nóng)村干部的法律水平，增強依法行政、依法維護農(nóng)民土地承包權(quán)益的主動性和自覺性，增強廣大農(nóng)民群眾依法維護自身合法土地承包權(quán)益的意識和能力，以穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)合理、合法流轉(zhuǎn)提供堅實基礎(chǔ)。

（二）建立農(nóng)村土地價值評估專業(yè)機構(gòu)

制定《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)價值評估管理辦法》，引入中介機構(gòu)對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押價值進行評估。土地管理部門也可組建成立獨立的土地流轉(zhuǎn)評估中心，自主經(jīng)營，自負盈虧，培養(yǎng)專業(yè)資質(zhì)評估人員，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)價值的評估，為金融機構(gòu)開展農(nóng)村土地承包權(quán)抵押貸款創(chuàng)造有利條件。同時，建立科學(xué)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評估體系，合理評價農(nóng)村土地價值。

（三）加快推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)

建立健全土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)中介機構(gòu)以及土地經(jīng)營權(quán)爭議仲裁機制，為農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供服務(wù)，并明確其相關(guān)法定職責(zé)。即土地流轉(zhuǎn)供求登記和信息發(fā)布，接受供求雙方質(zhì)詢；協(xié)調(diào)供求雙方有關(guān)事宜，落實契約關(guān)系，辦理合同簽證手續(xù)；對土地流轉(zhuǎn)跟蹤服務(wù)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)調(diào)供求關(guān)系，維護土地所有者、承包者和經(jīng)營者三方的合法權(quán)益。

（四）逐步建立農(nóng)業(yè)保障機制

加快成立農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)和發(fā)展農(nóng)業(yè)保險，降低土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款的信貸風(fēng)險。鼓勵和支持保險公司開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)，對農(nóng)業(yè)保險的虧損進行適當?shù)难a償。農(nóng)村信用社要積極探索多種擔(dān)保方式，對額度較大的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，推行“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押+公司擔(dān)保”、“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押+基金擔(dān)?！焙汀稗r(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押+經(jīng)營戶擔(dān)?！钡确绞?，進一步防范信貸風(fēng)險。

（五）修訂和完善農(nóng)村土地相關(guān)法律制度

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)既然被定義為農(nóng)民的“用益物權(quán)”，就屬于農(nóng)民的“財產(chǎn)權(quán)”，應(yīng)該允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。建議修改和完善《農(nóng)村土地承包法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，為開辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款提供法律支持。

（六）建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)長效機制

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在很大程度上取決于當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度的高低。依托特色產(chǎn)業(yè)，抓好產(chǎn)業(yè)培育，加大農(nóng)業(yè)項目招商引資力度，用大項目和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)帶動土地規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益，努力推進由農(nóng)業(yè)大市向農(nóng)業(yè)強市的發(fā)展轉(zhuǎn)變。堅持走“公司+科技+基地+農(nóng)戶”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，穩(wěn)妥推進流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)逐步向具有較高生產(chǎn)技術(shù)的專業(yè)化公司、協(xié)會、經(jīng)紀人集中，建立土地流轉(zhuǎn)長效機制，實現(xiàn)土地規(guī)?；?、集約化、專業(yè)化經(jīng)營，不斷提升土地綜合經(jīng)濟效益，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。

（七）著力推進農(nóng)民素質(zhì)技能培訓(xùn)

大力扶持農(nóng)村教育事業(yè)發(fā)展，在鞏固九年制義務(wù)教育基礎(chǔ)上，努力發(fā)展高中階段教育和職業(yè)技術(shù)教育培訓(xùn)體系，擴大農(nóng)民子弟就學(xué)面。繼續(xù)實施“陽光工程”，抓好農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力就業(yè)技能培訓(xùn)，把傳統(tǒng)農(nóng)民改造培養(yǎng)成為能適應(yīng)時代發(fā)展需要的新型農(nóng)民，為農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造條件。抓住國家實行積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策、擴大基礎(chǔ)建設(shè)投入這一契機，加快建設(shè)小城鎮(zhèn)步伐，搞好規(guī)劃，把小城鎮(zhèn)建設(shè)成上檔次、上規(guī)模，商業(yè)發(fā)達，環(huán)境優(yōu)美的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)聚集地，鼓勵農(nóng)村勞動力到小城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦企業(yè)，就地將農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

（特約編輯：羅洋）

參考文獻：

[1]曾之明，劉丹.促進土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)村信貸模式創(chuàng)新[J].湖南商學(xué)院學(xué)報，2009（2）.