構(gòu)建中國特色城鄉(xiāng)基層金融體系的政策建議

摘 要：實體經(jīng)濟與虛擬經(jīng)濟的失衡凸顯了創(chuàng)新我國城鄉(xiāng)基層金融的發(fā)展理念與路徑尤其必要與重要，必須從根本上緩解小微型企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶的融資困境，徹底改善我國弱勢人群的貧困面貌。近年來，我國城鄉(xiāng)基層金融在機構(gòu)、產(chǎn)品、監(jiān)管、配套政策及金融基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得全面進步的同時，面臨著來自國內(nèi)外兩方面的沖擊，今后應(yīng)著眼于體系構(gòu)建，致力于完善當(dāng)前失衡的金融體系，力求標(biāo)本兼治。

關(guān)鍵詞：基層金融；農(nóng)村金融；城鄉(xiāng)金融

中圖分類號：F832.35 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號:１００３－９０３１(２０12)04－００56－０5 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.04.15

一、引言

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的中心。從更深層次講，金融是實體經(jīng)濟的派生，屬于虛擬經(jīng)濟的范疇，其根本任務(wù)應(yīng)是服務(wù)實體經(jīng)濟?；仡櫭绹钨J危機的演化歷程，一個重要的誘因便是在金融監(jiān)管“軟約束”、利率寬松的貨幣供給環(huán)境下，依托于“資產(chǎn)債券化”技術(shù)的金融衍生品過度創(chuàng)新。加之信用評級機構(gòu)的推波助瀾，導(dǎo)致風(fēng)險傳遞鏈條不斷延伸，泡沫化的垃圾債券資產(chǎn)額度不斷膨脹，最終演變?yōu)榇钨J危機。因此，在一定意義上，美國次貸危機的發(fā)生是任由金融衍生“超脫”于實體經(jīng)濟運行之外膨脹和惡性循環(huán)的結(jié)果。

我國金融業(yè)發(fā)展總體趨向是大中小微各類金融機構(gòu)普遍存在做大、做高的擴張沖動以及“嫌貧愛富”的主觀傾向性。例如，工商銀行、中國銀行、建設(shè)銀行等國家控股銀行一方面集中精銳團隊扎堆債券承銷等利潤率高、回報豐厚的高端金融業(yè)務(wù)，另一方面出于種種考慮，對眾多草根經(jīng)濟體①的融資請求未予足夠重視。其他中小股份制商業(yè)銀行則更可能存在以追求“短平快”的高額利潤為導(dǎo)向的情況，在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下與實體經(jīng)濟中草根經(jīng)濟體的現(xiàn)實需求漸行漸遠。

總而言之，在全球經(jīng)濟危機的沖擊面前，我國宏觀經(jīng)濟運行再一次暴露出“微觀基礎(chǔ)薄弱”的痼疾，包括小微型企業(yè)、個體工商戶及生產(chǎn)性農(nóng)戶在內(nèi)的草根經(jīng)濟體難以有效融資的現(xiàn)象尤為普遍，其根本癥結(jié)在于我國金融體系結(jié)構(gòu)的失衡。現(xiàn)行以立足城市的國有大銀行為主體， 以服務(wù)國有大中型企業(yè)為主要目標(biāo)，基于正規(guī)財務(wù)報表、充分抵質(zhì)押物運作的金融體系，難以適應(yīng)草根經(jīng)濟體自身特點及其快速發(fā)展的要求[1]。

城鄉(xiāng)基層金融理念提出及實踐的意義之一，便是有助于遏制當(dāng)前金融業(yè)高、大、全的發(fā)展趨勢，將金融服務(wù)重新“拉”回到實體經(jīng)濟服務(wù)“草根”。金融服務(wù)回歸于實體經(jīng)濟，一方面，有利于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前虛擬經(jīng)濟發(fā)展與實體經(jīng)濟脫節(jié)的局面，從而規(guī)避大規(guī)模、系統(tǒng)性金融風(fēng)險的爆發(fā);另一方面，有利于通過金融市場的“造血機制”，助推草根經(jīng)濟體可持續(xù)發(fā)展，從而夯實國民經(jīng)濟運行的“微觀地基”。

事實上，自20世紀(jì)70年代以來，城鄉(xiāng)基層金融及其理論前身——現(xiàn)代小額信貸理念在理論上不斷突破創(chuàng)新，并深刻影響改變著世界?？偨Y(jié)國際國內(nèi)實踐經(jīng)驗，我國應(yīng)致力于探索和發(fā)展具有自己特色的城鄉(xiāng)基層金融，對當(dāng)前失衡的金融體系加以完善，從根本上緩解小微型企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶的融資困境，徹底改善我國弱勢人群的貧困面貌。

二、中國城鄉(xiāng)基層金融的內(nèi)涵與發(fā)展現(xiàn)狀

本文所指的城鄉(xiāng)基層金融，是指以眾多植根于基層的小微型金融機構(gòu)為主體，以小微型企業(yè)、個體工商戶及生產(chǎn)性農(nóng)戶等“草根經(jīng)濟體”為主要服務(wù)對象，以無抵押無擔(dān)保、非傳統(tǒng)抵質(zhì)押（如農(nóng)戶林權(quán)質(zhì)押）、混合擔(dān)保（如農(nóng)戶小組聯(lián)保）等小額信貸產(chǎn)品及相應(yīng)的信用識別、風(fēng)險控制技術(shù)為主要服務(wù)模式，輔以小額儲蓄、保險、證券類金融產(chǎn)品，覆蓋城鄉(xiāng)、扎根基層、保障低端的金融服務(wù)體系，是我國多層次金融市場體系的有機組成部分，又稱為“草根金融”。近年來，通過社會各界的共同努力，我國城鄉(xiāng)基層金融事業(yè)不斷進步，在機構(gòu)、產(chǎn)品、監(jiān)管、配套政策及金融基礎(chǔ)設(shè)施等方面取得了較為全面的發(fā)展。

（一）新型城鄉(xiāng)基層金融機構(gòu)蓬勃發(fā)展

我國2005年開始推行“只貸不存”的小額貸款公司試點，從而拉開了我國全面改善提升城鄉(xiāng)基層金融服務(wù)的序幕。2006年12月20日，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱銀監(jiān)會）發(fā)布《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準(zhǔn)入政策 更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》（銀監(jiān)發(fā)[2006]90號），要求遵循“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的指導(dǎo)原則，在農(nóng)村地區(qū)新設(shè)村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社三類新型金融機構(gòu)。2007年3月1日，中國首家村鎮(zhèn)銀行——四川儀隴惠民村鎮(zhèn)銀行開業(yè)，標(biāo)志著村鎮(zhèn)銀行試點工作正式在四川、內(nèi)蒙古等六省區(qū)啟動。同年10月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，試點擴大至全國31個?。▍^(qū)、市）。2008年4月24日，中國人民銀行與銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》（銀發(fā)[2008]137號），在存款準(zhǔn)備金、存貸款利率、支付清算、會計管理、金融統(tǒng)計和監(jiān)管報表、征信管理、現(xiàn)金管理、風(fēng)險監(jiān)管八個方面對包括村鎮(zhèn)銀行在內(nèi)的四類機構(gòu)加以明確和規(guī)范。

近年來，小貸公司、村鎮(zhèn)銀行為代表的新型城鄉(xiāng)基層金融機構(gòu)發(fā)展迅速。截至2011年9月末，全國小貸公司3791家，比2009年末增加752家，呈現(xiàn)“井噴”態(tài)勢；村鎮(zhèn)銀行在外資行與城市商業(yè)銀行發(fā)起踴躍的推動下達到536家。中國城鄉(xiāng)基層金融的機構(gòu)體系初見雛形。

（二）各類金融機構(gòu)小額信貸業(yè)務(wù)快速增長

截至2011年9月末，全國小額貸款公司貸款余額達3359億元①。2010年末，村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新型銀行業(yè)金融機構(gòu)86.7%的資金投向“三農(nóng)”和小企業(yè)，累計發(fā)放小企業(yè)貸款3.1萬筆、貸款余額313.8億元；農(nóng)戶貸款累計23.7萬筆、貸款余額207.4億元。全國農(nóng)村信用社（含農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行）“支農(nóng)服務(wù)主力軍”作用進一步發(fā)揮。截至2010年6月末，涉農(nóng)貸款和農(nóng)戶貸款余額分別為3.7萬億元、1.9萬億元，與2007年末相比增幅分別為76%、67%。2010年末，我國各類NGO小額信貸組織的貸款余額近10億元人民幣（見表1）。

國家開發(fā)銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行、交通銀行、郵儲銀行等大型金融機構(gòu)也紛紛通過批發(fā)融資、設(shè)立“小企業(yè)信貸專營中心”等多種模式發(fā)展小額信貸業(yè)務(wù)。例如，農(nóng)業(yè)銀行在2008年3月成功啟動了“三農(nóng)金融事業(yè)部”制改革試點；截至2010年末，全國109家商業(yè)銀行成立了小企業(yè)金融服務(wù)專營機構(gòu)（見表2）。

（三）城鄉(xiāng)基層金融分層監(jiān)管體系有所突破

銀監(jiān)會主導(dǎo)下的微觀審慎監(jiān)管框架逐步完善，地方層面的省級金融辦逐漸成為小貸公司、融資擔(dān)保公司、典當(dāng)行等非持牌地方金融類機構(gòu)①日常監(jiān)管的主力軍。北京市金融辦于2009年升格為“金融工作局”，更是拉開了省級金融辦行政級別提升、職權(quán)范圍擴大的帷幕（見表3）。

（四）城鄉(xiāng)基層金融的政策配套和金融基礎(chǔ)設(shè)施日益完善

2011年7月4日，工信部等四部委發(fā)布的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》（工信部聯(lián)企業(yè)[2011]300號），首次規(guī)范了微型企業(yè)的范疇及標(biāo)準(zhǔn)（見表4），從而進一步提高了小額信貸、城鄉(xiāng)基層金融服務(wù)的針對性。金融基礎(chǔ)設(shè)施是指一國金融系統(tǒng)為保持其完整性所依賴的一系列扶助性服務(wù)。中央銀行通過完善征信體系推動了全社會信用體系、農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境的改善，同時城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展所需的培訓(xùn)咨詢、批發(fā)供資、支付結(jié)算、會計審計等其他金融基礎(chǔ)設(shè)施也有所改善。

三、當(dāng)前中國城鄉(xiāng)基層金融面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）國際小貸事業(yè)受挫和主權(quán)債務(wù)危機形成一定沖擊

在國際上，2010年10月以來印度、孟加拉等國先后爆發(fā)“小貸危機”，以及被譽為小貸鼻祖的尤努斯于2011年5月被迫辭去格萊珉銀行董事總經(jīng)理一職，被視為全球小額信貸事業(yè)發(fā)展暫時性受挫的標(biāo)志性事件[2]。此外，2010年以來，歐美發(fā)達國家主權(quán)債務(wù)危機頻發(fā)，一方面，我國出口類小微型企業(yè)發(fā)展的外部環(huán)境惡化，短期經(jīng)濟運行的不確定性加劇；另一方面，當(dāng)事各國或地區(qū)用于“反危機”的寬松貨幣政策與我國用于“反通脹”的緊縮貨幣政策形成“對流”，加劇了我國輸入性通脹壓力，貨幣政策陷入“兩難”，小微型企業(yè)及農(nóng)戶為代表的草根經(jīng)濟體陷入融資困境。

（二）國內(nèi)貨幣政策緊縮和民間金融亂象造成一定干擾

2010年下半年以來，中央銀行持續(xù)緊縮銀根以抑制通脹，全社會融資成本普遍提高，加之股市低迷、樓市降溫及實體經(jīng)濟收益率相對較低，社會游資、企業(yè)積累的發(fā)展資金、上市公司委托貸款甚至國外熱錢紛紛相機而動，通過信托公司、投資公司、擔(dān)保公司、財務(wù)公司、典當(dāng)行等正規(guī)機構(gòu)乃至標(biāo)會、“日日會”等非正規(guī)民間組織，將觸角伸向監(jiān)管薄弱的民間金融領(lǐng)域，由過去“炒股”、“炒房”演變?yōu)椤俺村X”，從而導(dǎo)致一段時期以來民間“高利貸”、“超高利貸”。這在引發(fā)“影子銀行”、民間金融“陽光化”大討論的同時，不可避免地引起社會各界對正規(guī)小額信貸、城鄉(xiāng)基層金融事業(yè)發(fā)展的高度關(guān)注與若干疑慮。

四、建設(shè)中國特色城鄉(xiāng)基層金融體系的建議

當(dāng)前，城鄉(xiāng)基層金融所面臨的日趨復(fù)雜的發(fā)展形勢更加說明，小微型企業(yè)、個體工商戶、生產(chǎn)性農(nóng)戶等草根經(jīng)濟體融資問題是牽涉面廣的系統(tǒng)性問題，僅靠一些淺層、單項的措施難以得到解決。草根經(jīng)濟體融資難的根本癥結(jié)在于城鄉(xiāng)基層金融服務(wù)體系的缺失，應(yīng)針對金融機構(gòu)設(shè)置、金融產(chǎn)品創(chuàng)新及金融監(jiān)管優(yōu)化三個方面，遵循“一統(tǒng)三分兩化”的原則和理念，即統(tǒng)一組織推動，金融機構(gòu)分大小、金融產(chǎn)品分類型、金融監(jiān)管分層次，機構(gòu)發(fā)展專業(yè)化、配套支持社會化，著眼于體制和制度性建設(shè)，謀劃和構(gòu)建我國的“城鄉(xiāng)基層金融體系”，徹底改善我國金融結(jié)構(gòu)失衡的局面，推動形成覆蓋廣泛、品種多樣、服務(wù)便捷、安全穩(wěn)定的中國特色的多層次金融市場。

（一）統(tǒng)一城鄉(xiāng)基層金融的組織推動體系

在中央組織協(xié)調(diào)層面，建議短期內(nèi)盡快成立以中國人民銀行牽頭，銀監(jiān)會、財政部、發(fā)改委等部委參與的“城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展部際聯(lián)席協(xié)調(diào)會議”，中期內(nèi)可以效仿成立中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組的做法，組建“中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組”①或“國務(wù)院促進城鄉(xiāng)基層金融體發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”，作為中央統(tǒng)籌管理城鄉(xiāng)中小金融的最高議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，扭轉(zhuǎn)中央層級推動城鄉(xiāng)基層金融發(fā)展中存在的部門推諉、無牽頭機構(gòu)的局面。中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組負責(zé)對城鄉(xiāng)基層金融領(lǐng)域的重大問題作出決策。同時成立中央城鄉(xiāng)基層金融工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，設(shè)在中國人民銀行，作為具體辦事機構(gòu)。

（二）發(fā)展城鄉(xiāng)基層金融機構(gòu)體系

引導(dǎo)大中型國有銀行設(shè)立小微企業(yè)金融服務(wù)專營機構(gòu)；發(fā)展中型銀行，鼓勵城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行、股份制銀行設(shè)立分支，跨區(qū)域經(jīng)營小、微型金融業(yè)務(wù)；鼓勵郵儲銀行、農(nóng)村信用社堅持小、微型基層業(yè)務(wù)方向；大力發(fā)展小銀行、微機構(gòu)，支持小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、資金互助社等新型城鄉(xiāng)基層金融機構(gòu)又好又快發(fā)展[3]。逐步實現(xiàn)國家與省級層面有數(shù)十家大中型金融機構(gòu)，市級層面有數(shù)百家中型金融機構(gòu)，區(qū)縣級有更多的小型機構(gòu)，而街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)有比較普及的，以只貸不存類型為主的小型、微型金融機構(gòu)。大、中、小型金融機構(gòu)為其相應(yīng)層次的客戶提供服務(wù)，業(yè)務(wù)范圍可適度擴展到下一級次。新設(shè)的小型、微型金融機構(gòu)應(yīng)深植基層、服務(wù)“草根”、不追求擴張，成為基層的小銀行、小機構(gòu)。

（三）完善城鄉(xiāng)基層金融產(chǎn)品體系

金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)客戶成長階段、信用特征、財務(wù)規(guī)范程度和抵質(zhì)押物狀況設(shè)計和發(fā)展不同的金融產(chǎn)品。加快組織編輯《小企業(yè)融資產(chǎn)品匯編》，總結(jié)梳理與草根經(jīng)濟體融資需求、特點相匹配的金融產(chǎn)品目錄，幫助城鄉(xiāng)基層金融從業(yè)者明確適合自身的主推業(yè)務(wù)品種。

1.創(chuàng)新完善間接融資金融產(chǎn)品

積極發(fā)現(xiàn)和利用“三品三表”等非傳統(tǒng)財務(wù)信息；拓寬抵質(zhì)押與擔(dān)保的種類與范圍，如存貨質(zhì)押、倉單質(zhì)押、應(yīng)收賬款質(zhì)押、知識產(chǎn)權(quán)質(zhì)押、股權(quán)質(zhì)押等；大力推廣個人和微企業(yè)的聯(lián)保貸款、無抵押無擔(dān)保的小微型信用貸款；研究發(fā)展小額貸款保險。

2.構(gòu)建多層次資本市場，拓展小微企業(yè)直接融資渠道

（1）穩(wěn)步發(fā)展股權(quán)融資市場。加強中小板、創(chuàng)業(yè)板市場建設(shè)，積極探索發(fā)展全國性“新三板”以及區(qū)域性第三板、第四板市場，構(gòu)建多層次、“金字塔式”的股權(quán)資本市場。股票市場應(yīng)力爭向下擴容，在單個細分行業(yè)（我國目前有859個行業(yè)小類）中支持5家左右、總數(shù)超4000家小型行業(yè)龍頭企業(yè)，逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前中小板、創(chuàng)業(yè)板主要服務(wù)中型企業(yè)而忽視小型企業(yè)的局面。試點以省為單位的區(qū)域性股權(quán)流動市場，逐步實現(xiàn)地方性企業(yè)股權(quán)在有限區(qū)域范圍內(nèi)掛牌交易。

（2）加快發(fā)展債權(quán)融資市場。完善銀行間交易商協(xié)會債券發(fā)行注冊制，推廣中小企業(yè)短期融資券和集合債，逐步降低中小企業(yè)集合票據(jù)的發(fā)行門檻。

（四）健全城鄉(xiāng)基層金融積極審慎監(jiān)管體系

中央政府制定中小金融監(jiān)管法規(guī)，地方政府制定監(jiān)管細則并組織實施，同時委托批發(fā)供資機構(gòu)代理執(zhí)行部分中小金融監(jiān)管職能。銀監(jiān)會主要負責(zé)大型國有商業(yè)銀行和政策性銀行及跨區(qū)域經(jīng)營的監(jiān)管；各地銀監(jiān)局負責(zé)股份制商業(yè)銀行、本地城市商業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社的監(jiān)管；區(qū)縣和街鎮(zhèn)層次的草根金融機構(gòu)的監(jiān)管可在國家金融監(jiān)管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督下，由地方政府和為草根金融機構(gòu)提供批發(fā)資金的大型金融機構(gòu)具體實施。

1.完善分層金融監(jiān)管體系

總結(jié)地方政府參與小額貸款公司監(jiān)管的經(jīng)驗，推廣至農(nóng)村信用合作社的監(jiān)管工作，并借鑒美國多層次金融監(jiān)管體系經(jīng)驗，推動建立適合我國國情的“（央、地）二級（央、省、市縣）三層”金融監(jiān)管體系。

2.健全地方金融管理體制

總結(jié)推廣北京市金融工作局的成立和運作經(jīng)驗，按照“權(quán)力與責(zé)任相匹配”的原則逐步明確完善各省市金融辦的職責(zé)權(quán)限。運用好全國省級金融辦定期交流機制和平臺，加快信息互通、經(jīng)驗共享及風(fēng)險預(yù)警。

3.改善地方金融業(yè)務(wù)監(jiān)管能力

小額貸款公司由各地政府承擔(dān)監(jiān)管和風(fēng)險處置的責(zé)任，由于人員編制和專業(yè)金融監(jiān)管人才有限，現(xiàn)階段地方政府把主要精力放在了對小額貸款公司市場準(zhǔn)入的審批上，業(yè)務(wù)風(fēng)險的監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱。

4.重視化解民間融資的累積風(fēng)險

在中央銀行收緊銀根抗通脹的背景下，部分地區(qū)民間高利貸活躍，亂集資現(xiàn)象沉渣泛起。監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)注意區(qū)分不同性質(zhì)，給予足夠重視和關(guān)注，研究有針對性的防范和化解風(fēng)險措施。

（五）改善城鄉(xiāng)基層金融公共服務(wù)體系

借鑒美國、德國等發(fā)達國家的經(jīng)驗，城鄉(xiāng)小微型金融機構(gòu)的發(fā)展還須依賴行業(yè)協(xié)會、社會團體的適當(dāng)介入，從而有助于加強對正規(guī)小額信貸、城鄉(xiāng)基層金融的正面宣傳。建立全國小微型金融技術(shù)培訓(xùn)咨詢體系，成立國家和地方專業(yè)技術(shù)咨詢公司，建立培訓(xùn)基地，為小微型金融業(yè)務(wù)發(fā)展提供人員保障。建立健全小微型金融IT系統(tǒng)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)庫，進一步完善企業(yè)和個人征信服務(wù)體系。此外，還需發(fā)動社會力量，為城鄉(xiāng)基層金融機構(gòu)提供包括批發(fā)融資、績效評級、支付結(jié)算、會計審計在內(nèi)的其他公共服務(wù)。

（責(zé)任編輯：陳薇）

參考文獻：

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