“民生財(cái)政”與現(xiàn)實(shí)約束

摘 要：“民生財(cái)政”是我國學(xué)者基于當(dāng)前民生問題及財(cái)政支持民生的現(xiàn)實(shí)而提出的。本文首先對(duì)如何理解“民生財(cái)政”進(jìn)行了梳理，然后從體制、收入和支出三個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行財(cái)稅制度中制約 “民生財(cái)政”的因素進(jìn)行了重點(diǎn)分析，最后探討了構(gòu)建“民生財(cái)政”的政策取向。

關(guān)鍵詞：民生財(cái)政；現(xiàn)實(shí)約束

中圖分類號(hào)：F123 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ 文章編號(hào):１００３－９０３１(２０12)05－００78－０5 DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2012.05.19

一、“民生財(cái)政”概述

（一）概念解析

2003年以來，政府財(cái)政對(duì)于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等領(lǐng)域的支持力度越來越大，對(duì)于這種帶有明顯傾斜性的財(cái)政支出安排，不少學(xué)者稱之為“民生財(cái)政”，以區(qū)別與傳統(tǒng)的將支出重點(diǎn)放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域的“建設(shè)財(cái)政”。但到底“民生財(cái)政是什么”在學(xué)界卻有著諸多的討論，迄今尚未有權(quán)威的官方解釋，在大力建設(shè)民生財(cái)政的背景下，這卻是一個(gè)繞不開的基本問題。

目前，各類文獻(xiàn)對(duì)“民生財(cái)政”概念的討論大致可分為四種：一是認(rèn)為公共財(cái)政即民生財(cái)政或民生財(cái)政從本質(zhì)上屬于公共財(cái)政，是公共財(cái)政運(yùn)行過程的一個(gè)特殊階段和適應(yīng)特殊國情的產(chǎn)物；二是將民生財(cái)政作為公共財(cái)政體制下財(cái)政支出結(jié)構(gòu)變化的代名詞，是民生支出占主導(dǎo)地位的財(cái)政；三是認(rèn)為民生財(cái)政是“人本財(cái)政”，不僅承載人文關(guān)懷的終極訴求，而且具有“普世性的基本價(jià)值”；四是不直接使用民生財(cái)政，而是圍繞財(cái)政與民生間的關(guān)系提出“財(cái)政決策的民生導(dǎo)向”，民生變成對(duì)“財(cái)政”內(nèi)涵的詮釋。

本文認(rèn)為對(duì)民生財(cái)政的理解可以從兩個(gè)方面展開：

1.民生財(cái)政是財(cái)政理念轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，民生支出不等于民生財(cái)政

雖然我國在1998年就提出了公共財(cái)政，但財(cái)政一直體現(xiàn)出體制轉(zhuǎn)軌的兩面性，一方面我國公共財(cái)政框架初步建成，另一方面，財(cái)政仍是政府追求政績而不是服務(wù)于市場的工具，因此民生財(cái)政概念實(shí)質(zhì)上是針對(duì)財(cái)政公共化改革既取得重大進(jìn)展又未能根本突破的狀況提出的，其根本問題是如何深化公共化改革。在民生的映射下，財(cái)政的轉(zhuǎn)型包括從理念、目標(biāo)，到體制、機(jī)制，再到管理，都應(yīng)當(dāng)有一個(gè)質(zhì)的變化，而不能以簡單的財(cái)政支出占比或增加對(duì)民生的投入來判斷，民生一旦變成了手段和工具，改善民生就會(huì)變成權(quán)宜之計(jì)，所謂的“民生支出”的擴(kuò)大就不過是一種政績工程。民生是一個(gè)環(huán)環(huán)相扣、十分復(fù)雜的系統(tǒng)問題，一味地靠財(cái)政支出來彌補(bǔ)民生欠賬增加或提升公共財(cái)政民生投入水平并不是解決民生問題的全部答案[1]。

2.民生財(cái)政是我國特別發(fā)展階段的產(chǎn)物，但包含了普世性的訴求

我國財(cái)政民生化的出現(xiàn)有著自身發(fā)展的階段性背景：一是我國即將邁入中等收入國家，這一時(shí)期正處于“矛盾凸顯期”，而目前各種社會(huì)矛盾與問題又幾乎都與發(fā)展中的民生問題密切相關(guān)。二是我國的基尼系數(shù)遠(yuǎn)高于國際警戒線，這意味著利益分割已出現(xiàn)階段性變化，而民生支出的顯著特征就在于具有強(qiáng)烈的再分配功能。提出民生財(cái)政的直接目的在于突出民生支出的重要地位，而其深層次原因在于建立以社會(huì)公平、發(fā)展正義作為最重要的價(jià)值目標(biāo)的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制，推動(dòng)政府“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”轉(zhuǎn)向“以民生為中心”上來，將人的自身發(fā)展重新置于價(jià)值目標(biāo)的首位。由此看來，民生財(cái)政既是我國特別發(fā)展階段的產(chǎn)物，亦包含恒久性、普世性的價(jià)值訴求[2]。

（二）構(gòu)建“民生財(cái)政”已具備條件

1.政府責(zé)任轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國政府的主要職責(zé)經(jīng)歷了由經(jīng)濟(jì)建設(shè)轉(zhuǎn)為社會(huì)保障的過程。1978—1998年，政府的主要責(zé)任是對(duì)舊體制的改革，改革的領(lǐng)域主要是商品市場和要素市場，政府的任務(wù)是放松對(duì)市場交易與私人投資的限制，以激發(fā)經(jīng)濟(jì)主體的活力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長。1999年至今，政府的主要責(zé)任是建設(shè)社會(huì)保障體系，改革的領(lǐng)域主要是住房、教育、醫(yī)療等民生領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)換，政府的任務(wù)是完善社會(huì)保障系統(tǒng)，提高居民收入，降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展。加大民生投入，向基層、農(nóng)村、邊遠(yuǎn)地區(qū)和困難群體傾斜，大力推動(dòng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障和就業(yè)、保障性安居工程、公共文化等社會(huì)事業(yè)發(fā)展。

2.財(cái)力增強(qiáng)和自上而下的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整已在進(jìn)行

一是政府財(cái)力增強(qiáng)。2011年，全國財(cái)政收入達(dá)到10.4萬億元，2007—2011年間，財(cái)政收入年增長率為20.8%。財(cái)政收入連年快速增長，為財(cái)政的轉(zhuǎn)型提供了財(cái)力保障。二是自上而下的支出結(jié)構(gòu)調(diào)整已在進(jìn)行。政府在公共領(lǐng)域存在責(zé)任缺失，無論是對(duì)經(jīng)濟(jì)還是社會(huì)都產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。因此，為了向地方政府顯示解決民生問題的決心，自上而下式的補(bǔ)救行動(dòng)主要以中央財(cái)政為主，中央財(cái)政通過自身財(cái)政支出結(jié)構(gòu)調(diào)整主動(dòng)介入民生領(lǐng)域，即改變了過去只給政策沒有資金支出的做法，而是通過各項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移推動(dòng)政策得到落實(shí)。2002年以來，中央財(cái)政每年至少投入幾百億元用于支持城鄉(xiāng)免費(fèi)義務(wù)教育，2004年開始中央專門設(shè)立了公共衛(wèi)生專項(xiàng)資金，2007年中央財(cái)政明確廉租房的投入資金等。

二、構(gòu)建“民生財(cái)政”的現(xiàn)實(shí)約束

“民生財(cái)政”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，是全方位規(guī)范政府收入和支出以及財(cái)政體制的行為。為此，建設(shè)“民生財(cái)政”，應(yīng)當(dāng)從整個(gè)政府財(cái)力運(yùn)作角度去分析和考慮問題。雖然向“民生財(cái)政”轉(zhuǎn)軌已具備一定的條件，但在現(xiàn)有財(cái)稅制度框架下，還存在諸多梗阻因素，主要表現(xiàn)在：一是從財(cái)政體制看，地方政府“財(cái)力”與“事權(quán)”不匹配；二是從財(cái)政收入看，非稅收入膨脹且影響提供公共物品的效率；三是從財(cái)政支出看，激勵(lì)機(jī)制有偏導(dǎo)致地方公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足。

（一）體制因素：地方政府“財(cái)力”與“事權(quán)”不匹配

分稅制下財(cái)政體制演變?yōu)椤柏?cái)權(quán)上收、事權(quán)下放”的模式使較低層級(jí)政府支出和收入分配出現(xiàn)了不相匹配的問題，在較低層級(jí)政府拉大了縱向的財(cái)政差距，增加了地區(qū)不平衡，造成基本公共服務(wù)和社會(huì)服務(wù)的缺失。

1.政府間財(cái)權(quán)層層上收

1994年，分稅制財(cái)政體制改革，在政府與市場職能模糊、政府事權(quán)幾乎未做任何調(diào)整的情況下，采取按“收入規(guī)?！边M(jìn)行“倒軋賬”的方式，以確保中央財(cái)力的需要。在這種“零和博弈”狀態(tài)下，中央政府增加的財(cái)力無疑就是地方政府減少的財(cái)力，同時(shí)由于分稅制只是著力于解決中央和省之間的財(cái)政關(guān)系，而將省以下政府間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范權(quán)賦予了下級(jí)政府，但中央政府與省級(jí)政府之間的財(cái)政分配格局，同樣對(duì)省以下地方政府的財(cái)政分配格局產(chǎn)生了類似影響，表現(xiàn)為各級(jí)政府財(cái)權(quán)層層上收。但上級(jí)政府在集收的同時(shí)卻沒有集責(zé)，導(dǎo)致越往下，財(cái)政初始分配中財(cái)力與事權(quán)矛盾越嚴(yán)重，表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)財(cái)政壓力在分稅制后明顯增強(qiáng)，同時(shí)也是壓力最大的一級(jí)財(cái)政。

2.政府間事權(quán)層層下移

從支出授權(quán)方面來看，中國位于世界分權(quán)程度最高的國家之列。20世紀(jì)90年代，中央級(jí)以下政府支出占政府總支出的70%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于OECD國家的32%，其他轉(zhuǎn)型國家的26%和其他發(fā)展中國家的14%；同時(shí)，在大部分國家，社會(huì)保障、教育、公共醫(yī)療和司法都是集中管理，但我國在上述領(lǐng)域是分散管理的。政府間事權(quán)錯(cuò)位表現(xiàn)在：一是較高級(jí)別的政府集中了過多的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出的份額，而縣鄉(xiāng)政府僅獲得不到20%的份額。二是對(duì)農(nóng)村的補(bǔ)助支出主要落在縣鄉(xiāng)政府上，由于缺少一個(gè)很好的轉(zhuǎn)移支付體系，所以對(duì)貧困地區(qū)不利。三是教育和公共衛(wèi)生支出這類較強(qiáng)外溢性的公共產(chǎn)品過多由縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)，包括60%～70%的教育預(yù)算支出，55%～60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出。四是主要的社會(huì)保障支出落在地縣兩級(jí)政府，它們構(gòu)成了社會(huì)保障網(wǎng)的主體。

（二）收入因素：非稅收膨脹且影響提供公共物品的效率

政府的稅收收入和非稅收入是構(gòu)成民生財(cái)政的收入來源。增加收入一方面可提高公共產(chǎn)品供給能力與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控水平、平衡個(gè)體收入差距，但另一面則會(huì)產(chǎn)生增加稅負(fù)、扭曲經(jīng)濟(jì)行為、抑制私人投資并最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)衰退、民生惡化等問題。因此政府財(cái)政收支規(guī)模的適度性是構(gòu)建民生財(cái)政的收入保障制度的現(xiàn)實(shí)前提，否則社會(huì)整體福利將遭受貶損。我國政府收入存在的一個(gè)突出問題是財(cái)力分散化，沒有完全納入正式預(yù)算的非稅收入規(guī)模龐大，并且也在影響著支出的模式，不再向提供基本服務(wù)方向傾斜，這樣的收入結(jié)構(gòu)為構(gòu)建“民生財(cái)政”帶來巨大阻礙。

1.非稅收入膨脹

1994年，分稅制改革引起政府間財(cái)權(quán)地位的不匹配性，加上轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，使這一體制缺陷成為地方政府要求更大非稅收入（尤其是預(yù)算外非稅收入）的理由。地方政府除了彌補(bǔ)支出缺口外，顯然還有擴(kuò)大財(cái)力自主性的目的。同時(shí)，預(yù)算外非稅收入支配起來更方便、更有自主性，地方非稅收入因而愈演愈烈，從最初的國有企業(yè)折舊基金和稅收留用資金到行政事業(yè)性收費(fèi)，再到出賣國有資產(chǎn)、土地和其他資源以獲取預(yù)算外收入，非稅收入形成了自生機(jī)制（見表3）。2000—2009年，我國非稅收入從0.7萬億元上升到3.3萬億元，年均增長14.6%，其中，地方級(jí)非稅收入占我國非稅收入的比例平均為88%，是非稅收入的主體；而地方非稅收入也是地方政府收入的重要來源，占地方財(cái)力的比例平均為39%（見表4）。雖然財(cái)政部要求2011年取消預(yù)算外資金，對(duì)清理整頓后繼續(xù)保留的非稅收入實(shí)行國庫集中收繳，即使政策意圖完全得以實(shí)現(xiàn)，這也仍然只是一次性的、基于存量的重新調(diào)配而已。

2.非稅收入影響提供公共產(chǎn)品的效率

地方政府對(duì)非稅收入的追逐產(chǎn)生了三個(gè)方面的問題：一是“非中性”，由于非稅收入的大部分都沒有納入正式預(yù)算，有可能使政策結(jié)果嚴(yán)重偏離事先設(shè)定的良好目標(biāo)。二是財(cái)政可控性減弱，非正式預(yù)算收支的受益人往往會(huì)發(fā)動(dòng)各種力量捍衛(wèi)既得利益，要想削減其支出更不容易，不利于隨著政府職能調(diào)整而適時(shí)進(jìn)行財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整，如預(yù)算外收入主要用在基建（1996年前）和行政支出方面（1996年后）。三是非正式預(yù)算收支容易被用作故意模糊財(cái)政透明度的工具，作為逃避嚴(yán)格的預(yù)算內(nèi)監(jiān)督的方法。大量非稅收入的長期存在形成了財(cái)政資金分配固定化、部門化的傾向，非稅收入實(shí)際上用于許多預(yù)算內(nèi)收入無法涵蓋的支出（見表5），這也意味著借助于“預(yù)算外”這種較“軟”的預(yù)算約束條件，越來越多的公共資源被分配到約束較小的預(yù)算外財(cái)政管理機(jī)構(gòu)，從而加重了地方居民的財(cái)政負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使提供公共物品的效率相對(duì)較低。

（三）支出因素：地方公共產(chǎn)品和服務(wù)提供不足

國際經(jīng)驗(yàn)表明，在稅負(fù)合理增加的情況下，如果社會(huì)民眾能夠感受到政府明顯擴(kuò)大了公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，大多數(shù)人的福利狀況得到了改善，納稅人對(duì)自己的生活狀況普遍感到滿意，通常會(huì)理解和支持政府的稅收政策。由于納稅人享受的公共產(chǎn)品和服務(wù)是通過財(cái)政支出來反映的，因此，可以從財(cái)政支出情況加以考察。我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出所占的比重自20世紀(jì)90年代以來一直保持較高水平，而非生產(chǎn)性的關(guān)乎民生需求的支出在有限財(cái)政資源的配置格局中并不受重視。不可否認(rèn)，這種資源配置方式在一定歷史階段有其合理性，但卻形成了財(cái)政支出上強(qiáng)大的路徑依賴并引發(fā)了嚴(yán)重的利益失衡，表現(xiàn)為諸如上學(xué)難、看病貴、就業(yè)難、房價(jià)高等嚴(yán)重社會(huì)問題，直接影響社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

1.事權(quán)泛化導(dǎo)致財(cái)政支出公共性不足。目前，我國仍處于體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，政府與市場各自作用的邊界尚未完全厘清，有限的政府應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。反映在我國地方政府的財(cái)政支出是無所不及的，在支出結(jié)構(gòu)上是支出全覆蓋、高離散的。但財(cái)政資金的供給與政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必然會(huì)有矛盾，由此產(chǎn)生的后果就是政府職能的缺位和越位。地方政府注重能夠很快在經(jīng)濟(jì)增長上獲得效果的工作，而對(duì)其他目標(biāo)則相對(duì)忽視。從我國財(cái)政支出的“路徑依賴”來看，經(jīng)濟(jì)事務(wù)和一般公共服務(wù)支出雖然增速下降較快，但仍是各級(jí)政府支出的重點(diǎn)，2007—2009年，兩項(xiàng)支出占總支出的比重平均在28%左右。如果把預(yù)算外財(cái)政支出中用于行政管理支出的部分也考慮進(jìn)來，那么地方行政管理費(fèi)的規(guī)模會(huì)更大、其增長速度會(huì)更快。本來就非常有限的公共資源不僅要滿足公共產(chǎn)品和服務(wù)需求，還要保持原有的重點(diǎn)支出剛性增長，事權(quán)泛化是導(dǎo)致我國各地區(qū)公共服務(wù)不足的一個(gè)重要原因。

2.縱向控制使得財(cái)政支出調(diào)整缺乏根基。綜觀我國歷次的財(cái)政體制改革，一個(gè)共同的特征就是財(cái)權(quán)配置是歷次財(cái)政體制改革的核心，支出責(zé)任的劃分始終在歷次財(cái)政體制改革中被置于次要地位。以財(cái)權(quán)為核心的體制變革反而為政府尤其是地方政府偏離公眾利益、逃脫公共責(zé)任提供了激勵(lì)。近年來，財(cái)政支出從直接為經(jīng)濟(jì)服務(wù)轉(zhuǎn)向直接為人的發(fā)展服務(wù)，體現(xiàn)出執(zhí)政為民的思想，實(shí)際上是對(duì)過去有偏的支出意愿進(jìn)行了一種修正，但這種財(cái)政支出的變化是通過中央財(cái)政的縱向控制實(shí)現(xiàn)的，在現(xiàn)行的財(cái)政體制下，地方政府尤其是基層政府也不會(huì)突破固化的利益結(jié)構(gòu)做出自發(fā)式的支出意愿調(diào)整。由于通過縱向控制引導(dǎo)地方財(cái)政支出意愿調(diào)整，所以無形中增加了中央計(jì)劃控制的色彩，而財(cái)政均等化公共品和服務(wù)的職能卻被置于次要位置。由于沒有建立起激勵(lì)地方財(cái)政支出意愿自發(fā)調(diào)整的機(jī)制，使得財(cái)政支出調(diào)整缺乏根基。

三、構(gòu)建“民生財(cái)政”的政策取向

（一）“民生財(cái)政”體制構(gòu)架：“事權(quán)”與“財(cái)力”聯(lián)動(dòng)

如果“民生財(cái)政”旨在實(shí)現(xiàn)增長和和諧發(fā)展的目標(biāo)，那么必須改革政府間的財(cái)政關(guān)系。支出責(zé)任劃分是財(cái)政體制的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，需要以事權(quán)和責(zé)任劃分為切入點(diǎn)，推動(dòng)支出體制與收入體制聯(lián)動(dòng)改革，健全各級(jí)政府事權(quán)及支出責(zé)任與財(cái)力相匹配的體制。根據(jù)輕重緩急，分階段推進(jìn)政府間事權(quán)劃分的改革。近期，對(duì)現(xiàn)階段各級(jí)政府職責(zé)交叉或重疊，存在問題比較多的教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任進(jìn)行細(xì)分，如義務(wù)教育可按中央、省級(jí)、地市級(jí)和縣級(jí)各級(jí)教育支出的比例變?yōu)?0：55：15的格局；醫(yī)療衛(wèi)生作為中央和地方共同的支出責(zé)任；養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)應(yīng)該作為中央和高層級(jí)地方政府的支出責(zé)任；工傷保險(xiǎn)、社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)作為地方政府的支出責(zé)任。長期逐步虛化地市級(jí)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，形成中央、省、市縣的三級(jí)財(cái)政架構(gòu)；改行政命令為立法形式規(guī)定各級(jí)政府間事權(quán)，將各級(jí)政府的具體責(zé)任確定化，以便明確責(zé)任，提高服務(wù)效率；將中央、省、市和縣鄉(xiāng)各級(jí)政府在國家財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的比例調(diào)整為35：35：30，適當(dāng)上移基本公共服務(wù)責(zé)任重心，賦予省級(jí)政府與其財(cái)力相適應(yīng)的公共服務(wù)支出責(zé)任[4]。

（二）“民生財(cái)政”收入保障：變財(cái)力“分散”為“統(tǒng)一”

規(guī)范的政府非稅收入體系應(yīng)該建立在三個(gè)基礎(chǔ)之上：一是政府的財(cái)政收入應(yīng)以法制為基礎(chǔ)。二是全部政府部門的收支必須納入政府預(yù)算監(jiān)督。三是財(cái)稅部門要總攬政府的收支。因此，要通過對(duì)現(xiàn)行收費(fèi)管理制度的改革，從根本上遏制亂收費(fèi)，理順政府與企業(yè)和個(gè)人的分配關(guān)系。完善公共財(cái)政預(yù)算，提高政府性基金預(yù)算的規(guī)范性和透明度，擴(kuò)大國有資本經(jīng)營預(yù)算實(shí)施范圍，健全社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算制度。

（三）“民生財(cái)政”激勵(lì)機(jī)制：以“公平”取代“效率”導(dǎo)向

保持現(xiàn)有的分稅制框架基本不變要構(gòu)建“民生財(cái)政”框架，僅靠中央財(cái)政努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，要調(diào)動(dòng)地方財(cái)政“民生化”的積極性，就需要改革我國地方政府的激勵(lì)機(jī)制。我國政府組織的治理結(jié)構(gòu)是對(duì)上負(fù)責(zé)制，中央政府通過一系列的指標(biāo)來考核下層政府，省級(jí)政府又通過一系列指標(biāo)來考核基層政府及官員。雖然在《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的考核指標(biāo)包括地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、縮小居民收入差距等多方面內(nèi)容，但在實(shí)際操作中，GDP增長率等經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)通常成為最受關(guān)注的指標(biāo)，這也導(dǎo)致了一些地方政府對(duì)地方經(jīng)濟(jì)增長的過分追求，而對(duì)基本公共服務(wù)供給不重視，致使公共產(chǎn)品總量不足，結(jié)構(gòu)失衡，制約著財(cái)政分權(quán)改革的深化與完善。中國歷來依靠中央政府監(jiān)督地方政府，依靠上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府，隨著時(shí)代的發(fā)展，應(yīng)該發(fā)揮地方民眾在監(jiān)督地方政府方面的作用，使地方政府的財(cái)稅選擇行為真正體現(xiàn)地方公眾的偏好。要制定全面、科學(xué)的地方政府政績考核指標(biāo)、考核辦法及激勵(lì)措施，形成規(guī)范化的官員績效考核和升遷制度，在官員升遷上更多傾聽民眾的聲音。要改變片面關(guān)注數(shù)量性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的做法，不僅關(guān)注財(cái)政收入的增長情況，而且關(guān)注結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)穩(wěn)定等可持續(xù)發(fā)展情況，形成正確的導(dǎo)向。

（責(zé)任編輯：張恩娟）

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