國庫集中支付改革的演進(jìn)、效應(yīng)及發(fā)展

摘 要：1994年分稅制改革后，我國開始建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財(cái)政框架，內(nèi)容之一就是建立國庫集中支付制度。本文從我國國庫集中支付演進(jìn)的歷程切入，分析了國庫集中支付的理論基礎(chǔ)、實(shí)施的積極效應(yīng)以及局限性，然后指出繼續(xù)深化改革的重要性。在借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出深化我國集中支付制度的路徑。

關(guān)鍵詞：國庫集中支付；演進(jìn)；效應(yīng)

中圖分類號：F832.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）11-0060-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.11.14

隨著國家財(cái)政體制改革的不斷深入，國庫集中收付制度在全國范圍內(nèi)推廣實(shí)施。作為財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的關(guān)鍵性制度，國庫集中收付制度是對財(cái)政資金從征收、入庫、撥付、使用、銀行清算，直到資金到達(dá)商品供應(yīng)商和勞務(wù)提供者賬戶全過程的監(jiān)督制度。國庫集中收付制度是公共財(cái)政改革的重要基石，也是我國財(cái)政體制改革的方向和目標(biāo)之一。

一、我國國庫集中支付制度演進(jìn)歷程和理論基礎(chǔ)

（一）我國國庫集中支付制度演進(jìn)歷程

我國傳統(tǒng)的國庫管理制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物，20世紀(jì)70年代末，我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡，開始了財(cái)政改革的第一階段，主要任務(wù)是集中于調(diào)整政府間財(cái)政關(guān)系，改革的重點(diǎn)在預(yù)算收入方面，預(yù)算支出仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的國庫分散支付制度。1994年“分稅制”后，我國財(cái)政改革進(jìn)入第二階段，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的生產(chǎn)建設(shè)型財(cái)政向市場經(jīng)濟(jì)條件下的公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，這一階段的核心任務(wù)是建立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的公共財(cái)政管理框架。其中，國庫集中收付制度①是政府收支管理的重要手段和改革預(yù)算執(zhí)行的必要保障，而國庫集中支付制度改革是重點(diǎn)。對于國庫集中支付制度，我國大致經(jīng)歷了兩個(gè)時(shí)期。

1.改革初期：會(huì)計(jì)集中核算制度的探索

改革目標(biāo)：建立一種新模式，解決分散的財(cái)政資金支付問題。

改革動(dòng)因：長期以來，我國實(shí)行的是一種以設(shè)立多重賬戶為基礎(chǔ)的分散收付國庫管理制度。財(cái)政收入的一些項(xiàng)目由征收部門通過設(shè)立過渡賬戶收繳；財(cái)政支出通過財(cái)政部門和用款單位分別開設(shè)的多重賬戶層層撥付。在這樣的分散的支付制度下，產(chǎn)生許多難題，包括普遍的財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為、財(cái)政腐敗、違規(guī)、低效率和缺乏透明度。造成這樣嚴(yán)重后果的原因主要是財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、法制不完善以及會(huì)計(jì)基礎(chǔ)弱等制度運(yùn)行的基礎(chǔ)決定了政府對經(jīng)濟(jì)的管理只能是微觀、直接的管理和行政干預(yù)，財(cái)政只重視調(diào)控和分配職能，不重視監(jiān)督。

改革措施：建立會(huì)計(jì)集中核算制。1997年中央紀(jì)委和財(cái)政部推行會(huì)計(jì)委派制，部分省份采取了會(huì)計(jì)集中核算的方式。其基本運(yùn)作方式是由政府財(cái)政部門成立的會(huì)計(jì)核算中心承擔(dān)預(yù)算單位的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，單位的銀行賬戶也統(tǒng)一在會(huì)計(jì)核算中心指定的銀行開設(shè)。在保證納入集中核算的單位資金使用權(quán)不變的情況下，核算中心對單位的財(cái)務(wù)收支采取“集中管理、統(tǒng)一開戶、分戶核算”的辦法，取消預(yù)算單位原有的會(huì)計(jì)崗位和銀行賬戶，以資金集中核算監(jiān)督為核心，達(dá)到對各單位資金實(shí)行會(huì)計(jì)監(jiān)督的目的。

2.國庫集中支付制度推行和發(fā)展階段

改革目標(biāo)：建立適應(yīng)公共財(cái)政要求的國庫集中支付制度。

改革動(dòng)因：雖然實(shí)施會(huì)計(jì)集中核算對扭轉(zhuǎn)預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理混亂的局面起到一定的積極作用，但并沒有從本質(zhì)上解決傳統(tǒng)國庫支付的弊端。雖然各核算單位所有的資金都存入了會(huì)計(jì)核算中心開設(shè)的統(tǒng)一賬戶，但會(huì)計(jì)核算中心仍為各核算單位開設(shè)分賬戶，在本質(zhì)上和以前并沒有區(qū)別。財(cái)政部門撥款程序未作任何改變，大量資金依然滯留在預(yù)算單位。另外，財(cái)政收支信息遲緩，財(cái)政部門無法準(zhǔn)確掌握財(cái)政支出狀況。它只能是特定時(shí)期的歷史產(chǎn)物。

改革措施： 2001年3月我國正式實(shí)施財(cái)政國庫管理制度改革。改革的主要做法是：一是改革賬戶管理體系。建立科學(xué)、可控、集中的國庫單一賬戶體系，改革傳統(tǒng)模式下賬戶分散設(shè)置、管理薄弱、監(jiān)督不力的弊端。二是改革資金收繳方式。采取直接繳庫和集中匯繳方式，將稅收收入和非稅收入直接繳入國庫單一賬戶或財(cái)政專戶，改革傳統(tǒng)方式下收入透明度低、收繳信息滯后等弊端。三是改革資金支付方式。實(shí)行財(cái)政直接支付和授權(quán)支付方式，提高資金的有效性、規(guī)范性和安全性。集中支付以后，財(cái)政部門可以在任何時(shí)點(diǎn)監(jiān)控任意一筆財(cái)政資金的來源、去向和使用情況，大大提高了資金管理上的透明度。

2001年以來，國庫集中支付制度改革迅速由點(diǎn)到面，從中央到地方，實(shí)施改革的資金涵蓋一般預(yù)算資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、政府性基金和國有資本經(jīng)營預(yù)算資金等各類財(cái)政性資金，形成了中央、省、地、縣四級聯(lián)動(dòng)的改革發(fā)展態(tài)勢。國庫集中支付制度改革是公共財(cái)政管理的基礎(chǔ)性、機(jī)制性變革，是財(cái)政管理的根本性創(chuàng)新，這項(xiàng)改革的成功實(shí)施，為建立我國公共財(cái)政框架打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）國庫集中支付制度演進(jìn)的理論基礎(chǔ)

國庫集中支付制度普遍由市場經(jīng)濟(jì)國家于20世紀(jì)實(shí)施，一項(xiàng)制度能夠建立并被普遍實(shí)行，一定有其歷史必然性，更有其深刻的理論依據(jù)。

1.福利經(jīng)濟(jì)學(xué)

由于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)是從社會(huì)福利的角度對市場經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)缺點(diǎn)進(jìn)行評價(jià)，研究市場經(jīng)濟(jì)體制的各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，并謀求為經(jīng)濟(jì)福利最大化而要采取的各種改革措施。而國庫集中支付制度作為一種規(guī)范、高效的政府資金管理模式，它建立的初衷就是為了提高財(cái)政資金的使用效率，避免財(cái)政資金的浪費(fèi)，優(yōu)化財(cái)政資源配置職能，進(jìn)而提高整個(gè)社會(huì)的福利水平。所以說，國庫集中支付制度正是福利經(jīng)濟(jì)學(xué)公平、效率、資源優(yōu)化配置理論的具體體現(xiàn)。

2.公共財(cái)政理論

公共財(cái)政理論是進(jìn)行國庫集中支付制度改革的重要依據(jù)。公共財(cái)政的特征之一就是收支行為的規(guī)范化，公共財(cái)政要求政府的全部收支都要進(jìn)入預(yù)算，委托獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，并建立健全法律制度，接受監(jiān)督，而國庫集中支付制度正是公共財(cái)政這些要求的具體化。公共財(cái)政強(qiáng)調(diào)政府財(cái)政活動(dòng)的“公共性”，強(qiáng)調(diào)彌補(bǔ)市場缺陷是政府財(cái)政活動(dòng)的核心，這為財(cái)政監(jiān)督和國庫改革的深入發(fā)展和完善提供了重要的理論依據(jù)。公共財(cái)政理論認(rèn)為，政府等公共部門以滿足社會(huì)公共需要并提供有效的公共產(chǎn)品為主要職責(zé)，而國庫集中支付制度體現(xiàn)了公共財(cái)政追求“效率與公平”的本質(zhì)，集中支付既有利于提高資金的使用效率，也有利于平衡政府部門和非政府部門之間收入分配的差距。

3.公共選擇理論

公共選擇理論以經(jīng)紀(jì)人的假設(shè)為基礎(chǔ)，研究了公共決策或政府決策的過程，指出政府部門存在追求部門規(guī)?；虿块T預(yù)算最大化的傾向。也就是說，在經(jīng)濟(jì)人利益的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)下，政府部門會(huì)不斷追求部門收入和部門支出的最大化，從而可能損害社會(huì)公共利益。顯然，實(shí)行財(cái)政國庫集中支付制度增加了部門和單位違規(guī)操作的難度和成本，從而抑制了政府各部門和單位自身利益的過度膨脹。同時(shí)，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)了公共利益最終實(shí)現(xiàn)的脆弱性以及其中的“政府失靈”問題，只有準(zhǔn)確界定政府的開支范圍，切斷不應(yīng)由政府包攬事務(wù)的財(cái)力保障，才能將有限的資金用于保全政府職能上來，建立國庫集中收付制度可以強(qiáng)化政府的預(yù)算約束。

4.委托代理理論

委托代理理論是研究經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中各種委托代理關(guān)系的理論。通常，委托人想使代理人按照委托人的利益選擇行動(dòng)，但委托人能觀測的只是不完全的信息和變量，所以委托代理問題產(chǎn)生的根源是由于信息不對稱的存在。國庫集中支付制度有效地改善了信息不對稱，它縮減了代理關(guān)系中的代理人規(guī)模，減少了信息流通的環(huán)節(jié)，降低了信息反饋失真的可能性，為提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效率提供了必要的信息；信息透明度的增強(qiáng)有效控制了監(jiān)管實(shí)行的信息成本，降低了監(jiān)管難度。而國庫集中支付制度下的委托代理關(guān)系也更為簡單，使得縮小委托人和代理人之間效用函數(shù)的差異，建立行之有效的激勵(lì)機(jī)制更具有可操作性，這些都為從根本上解決委托代理問題提供了制度保障。國庫集中支付制度就是要解決如何最大限度地滿足納稅人的公共利益，如果納稅人能依托制度性約束制約政府行為，那么委托代理關(guān)系就能得到很好地解決。

5.制度創(chuàng)新理論

從經(jīng)濟(jì)學(xué)理論上看，國庫集中支付改革無異于一種制度創(chuàng)新。按照制度創(chuàng)新理論，改變現(xiàn)有部分合理的、但又無法獲得潛在利益的制度安排，能夠提高效率，產(chǎn)生新的生產(chǎn)機(jī)會(huì)。國庫集中支付能夠在公開、公平配置財(cái)政性資金過程中提高公共支出的運(yùn)行效率。由于財(cái)政資金在最終支付之前一直在財(cái)政授權(quán)的監(jiān)督之下，嚴(yán)格控制了財(cái)政性資金被擠占、挪用，相應(yīng)地，以公共財(cái)政改革為重心的財(cái)政改革要求降低財(cái)政運(yùn)行的預(yù)期交易成本。一旦將更多預(yù)算單位融入集中支付，就使這種制度創(chuàng)新的規(guī)模不斷擴(kuò)大成為可能，繼而降低了制度創(chuàng)新成本。而這樣的結(jié)果完全符合公眾對財(cái)政改革應(yīng)愈發(fā)透明、公開的主導(dǎo)意識和政府方面對凈收益的預(yù)期[1]。

二、國庫集中支付改革的效應(yīng)

（一）積極效應(yīng)

1.體現(xiàn)公共財(cái)政追求效率的本質(zhì)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置

國庫集中支付制度的建立改變了分散支付制度下多層級的財(cái)政資金管理方式，有效統(tǒng)一了財(cái)政資金的所有權(quán)和使用權(quán)。直達(dá)式的資金撥付方式加快了資金的流通速度，消除了資金閑置于撥款途中或沉淀于預(yù)算單位支出賬戶上的可能性，既有助于降低資金流動(dòng)的時(shí)間成本，還大大減少了財(cái)政庫底資金的數(shù)量，從而有助于縮減財(cái)政資金缺口的規(guī)模。預(yù)算外資金的納入擴(kuò)大了財(cái)政收入基礎(chǔ)，有利于縮減財(cái)政赤字。所以說國庫集中支付制度下財(cái)政資金的運(yùn)行和使用效率得到了提高，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的優(yōu)化配置。

2.建立和完善財(cái)政收支監(jiān)督糾偏機(jī)制，遏制“尋租”現(xiàn)象

從理論上來說，完善的財(cái)政收支監(jiān)督機(jī)制包括事前預(yù)防機(jī)制、事中的監(jiān)控機(jī)制和事后的補(bǔ)救機(jī)制。而國庫集中支付制度具備良好的財(cái)政監(jiān)督職能，通過建立國庫單一賬戶、實(shí)行直達(dá)式的收付方式，實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金從事前到事中到事后、從流量到流向全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)控。通過單一賬戶和資金撥付前的再行審核，規(guī)范預(yù)算部門的行為，強(qiáng)化預(yù)算約束，遏制“尋租”行為。由于預(yù)算資金都在財(cái)政、國庫體內(nèi)循環(huán)，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性大幅度提高，一旦發(fā)現(xiàn)問題和疑點(diǎn)，能夠迅速地進(jìn)行核查，財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度大大提高，監(jiān)管力度明顯增強(qiáng)，從制度上保證了財(cái)政資金支付的安全和高效，加大了治本的力度。

3.加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)財(cái)政其他改革的順利進(jìn)行

財(cái)政政策是政府實(shí)施宏觀調(diào)控的重要工具，財(cái)政政策的實(shí)施力度在很大程度上取決于政府財(cái)力的大小，國家財(cái)政資金雄厚，才會(huì)有較強(qiáng)的能力實(shí)施財(cái)政政策。國庫集中支付制度能實(shí)現(xiàn)對財(cái)政資金的集中管理和使用，避免因財(cái)政資金的分散管理而造成的各種流失，增加國家財(cái)力，從而加強(qiáng)財(cái)政政策的宏觀調(diào)控和實(shí)施力度。同時(shí)國庫集中支付也推動(dòng)了其他財(cái)政改革如部門預(yù)算、政府采購改革的順利運(yùn)行。如果沒有國庫集中支付，預(yù)算部門可能脫離財(cái)政部門監(jiān)督，以部門利益為出發(fā)點(diǎn)，不執(zhí)行或不完全執(zhí)行預(yù)算，預(yù)算約束軟化，部門預(yù)算就無法落到實(shí)處。同樣，如果沒有國庫集中支付，采購單位與行政事業(yè)單位之間難以建立法定約束關(guān)系，在利益的驅(qū)使下，支出部門會(huì)把一部分采購業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)為自行采購，那這一制度的優(yōu)勢就難以顯現(xiàn)。

（二）改革的局限性

1.國庫單一賬戶不單一

國庫集中支付改革采取了循序漸進(jìn)的做法，目前的單一賬戶除了財(cái)政在中央銀行開立的國庫單一賬戶外，還包括財(cái)政部門在代理銀行開立的零余額賬戶、預(yù)算外資金財(cái)政專戶、特設(shè)專戶等，這在一定程度上分流了財(cái)政資金。按照完全意義上的國庫集中支付的要求，所有財(cái)政收支都要從中央銀行的國庫單一賬戶中收支。而財(cái)政部門預(yù)算外資金在商業(yè)銀行開戶，這就使建立國庫單一賬戶政府資金集中管理使用的目標(biāo)并未真正實(shí)現(xiàn)，財(cái)政國庫預(yù)算外資金專戶與特設(shè)專戶的開設(shè)也給其存在提供了法定的理由。

2.賬戶管理不規(guī)范

目前，雖然各項(xiàng)財(cái)政性資金均已納入國庫單一賬戶體系核算，但是由于預(yù)算單位的基本賬戶尚未完全取消，存在預(yù)算單位零余額賬戶與原有賬戶并存的現(xiàn)象。在商業(yè)銀行原有基本賬戶的余額中，包含了歷年撥款結(jié)余、其他資金，還有各種預(yù)算外收入以及預(yù)算單位之間往來款項(xiàng)等，這容易造成預(yù)算單位發(fā)生同戶名劃轉(zhuǎn)現(xiàn)象。此外，財(cái)政部門及預(yù)算單位在商業(yè)銀行還保留了各種基金和專項(xiàng)資金賬戶，造成賬戶管理混亂。如果這種多賬戶問題不能及時(shí)有效地解決，將不利于國庫單一賬戶體系的規(guī)范，并且有悖于集中支付的實(shí)施目的。

3.中央銀行國庫監(jiān)督職能弱化

國庫單一賬戶改革當(dāng)時(shí)由于中國現(xiàn)代化支付系統(tǒng)尚未建成，改革在確定了最終目標(biāo)的同時(shí)不得不選擇代理銀行及過渡性賬戶環(huán)節(jié)的資金支付劃撥方式。在普遍采用的國庫間接支付模式下，由于采用先由商業(yè)銀行墊支，再與國庫進(jìn)行清算的制度，商業(yè)銀行墊付在前，國庫清算在后，商業(yè)銀行作為向財(cái)政部門和預(yù)算部門的尋利者，它既無權(quán)監(jiān)督財(cái)政審核是否合法合規(guī)，也無意去監(jiān)督預(yù)算部門的申請是否合理，這樣就造成國庫事實(shí)上的監(jiān)督缺位。由于國庫的監(jiān)督缺位，可能影響財(cái)政資金的安全性，導(dǎo)致財(cái)政公共支出的低效甚至不合理等狀況的出現(xiàn)。

4.支付監(jiān)督機(jī)制不完善

國庫集中支付制度的實(shí)施使財(cái)政對預(yù)算單位的監(jiān)督力度加大，財(cái)政本身的權(quán)力也相應(yīng)增大，財(cái)政部門直接參與市場活動(dòng)容易產(chǎn)生“尋租”行為，如何對財(cái)政進(jìn)行有效再監(jiān)督成為新的問題。由于現(xiàn)行的人民代表大會(huì)監(jiān)督具有抽象性、過于宏觀，無法實(shí)施全過程監(jiān)督。政府審計(jì)部門與財(cái)政隸屬于同級政府，權(quán)力之間缺乏制衡，具有時(shí)滯性，而中央銀行國庫監(jiān)督職能又沒有明確的法律依據(jù)，使這一制度缺陷極有可能導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)，造成公共權(quán)利沒有得到有效的監(jiān)控。

三、國庫集中支付制度的發(fā)展

（一）國庫集中支付改革繼續(xù)深化的重要性

1.財(cái)政管理框架的建設(shè)需要完全意義上的國庫集中支付

與財(cái)政體制改革不同，公共財(cái)政管理改革涉及的是構(gòu)造一個(gè)新的管理框架，以此對公共資金流入與流出公共組織以及在公共組織內(nèi)部之間的流動(dòng)進(jìn)行實(shí)時(shí)和全程式的監(jiān)控和報(bào)告。其中預(yù)算執(zhí)行主要涉及如何有效實(shí)施預(yù)算以及在預(yù)算執(zhí)行過程中對財(cái)務(wù)資源的妥善管理。在發(fā)達(dá)國家中，現(xiàn)金資源由國庫體系通過國庫單一賬戶實(shí)施集中化管理。從長期看，我國也需要建立適度集中的財(cái)政框架，主要包括交易監(jiān)管的集中化、會(huì)計(jì)處理的集中化和現(xiàn)金余額的集中化，核心就是建立完全的國庫單一賬戶。所以要繼續(xù)推進(jìn)改革，從不完全意義向完全意義的國庫集中支付邁進(jìn)。

2.預(yù)算改革的突破對國庫集中支付改革提出了更高的要求

如果說預(yù)算系統(tǒng)主要解決“做正確的事”，那么支出管理系統(tǒng)則主要解決“正確地做事”。預(yù)算確定方向、目標(biāo)和重點(diǎn)，支出管理則確保預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果不至于偏離預(yù)算的初衷，也就是確保預(yù)算結(jié)果與初衷相一致。在缺乏扎實(shí)有效的支出管理情況下，再好的預(yù)算也無從實(shí)施。因此作為支出管理改革中最重大的一項(xiàng)改革，繼續(xù)推進(jìn)國庫集中支付改革，就是要更好地解決預(yù)算執(zhí)行中的合規(guī)性控制問題，以使稀缺的預(yù)算資源能配置到國家政策重點(diǎn)和戰(zhàn)略優(yōu)先領(lǐng)域中，同時(shí)也為條件成熟時(shí)將改革重點(diǎn)轉(zhuǎn)向更高層次的預(yù)算改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)[2]。

3.民主政治的發(fā)展提高了公眾對財(cái)政資金管理透明度的訴求

民主政治是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的重要前提保障，轉(zhuǎn)變職能、提高效能，建設(shè)服務(wù)型政府和建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制是發(fā)展我國社會(huì)主義民主政治的重要內(nèi)容?！叭≈诿?、用之于民”的公共財(cái)政資金管理關(guān)系到政府能否有效履行公共服務(wù)職能、有效實(shí)施財(cái)政宏觀調(diào)控政策。實(shí)現(xiàn)國庫集中收付制度改革的目的，就是要使公共財(cái)政資金的運(yùn)行管理全程處于有效監(jiān)督和制約之下，即關(guān)鍵是透明度。只有有透明度，才會(huì)有監(jiān)督，才會(huì)有效率，才可能消除存在的腐敗現(xiàn)象，財(cái)政資金的管理和使用才能真正服務(wù)于公共利益。透明度有兩個(gè)層次：一是對財(cái)政透明；二是對社會(huì)透明。首先要提高財(cái)政資金對財(cái)政部門的透明度，使其真正能夠履行管理財(cái)政資金的職責(zé)。下一步，是如何增強(qiáng)財(cái)政資金對社會(huì)公眾的透明度，加強(qiáng)社會(huì)公眾對預(yù)算單位、財(cái)政部門和政府的監(jiān)督。誠然，目前改革還存在預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行不夠協(xié)調(diào)等諸多問題或過渡性做法，但只要改革進(jìn)程始終不偏離理想目標(biāo)，這些問題便可以在前進(jìn)中逐步得以解決。

（二）完善我國國庫集中支付制度的路徑

財(cái)政管理制度的全面改革與深化，是當(dāng)代各國為加強(qiáng)預(yù)算管理、解決公共支出問題、提高財(cái)政透明度、有效控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、提升財(cái)政管理水平、更好地服務(wù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)管理的必然趨勢。國際上主要的市場經(jīng)濟(jì)國家如經(jīng)合組織國家（OECD），盡管財(cái)政資金在具體的支付程序和管理方式上有所差別，但仍然普遍具有一些共同特征：一是完善的法律框架，OECD國家的預(yù)算法旨在建立一個(gè)綜合性的法律框架，所有與政府國庫管理相關(guān)的機(jī)構(gòu)都應(yīng)在此框架下進(jìn)行操作。二是建立國庫單一賬戶系統(tǒng)，將所有政府現(xiàn)金資源集中在中央銀行賬戶統(tǒng)一使用，不在其他銀行開設(shè)賬戶。三是國庫單一賬戶同政府集中支出模式緊密聯(lián)系，財(cái)政資金支出嚴(yán)格遵循審批權(quán)、使用權(quán)相分離的原則，從制度上保證資金的安全使用。四是國庫資金使用的透明化原則，使公眾切實(shí)感受到公共財(cái)政資金是為全民和社會(huì)服務(wù)的。五是擁有嚴(yán)格的支出監(jiān)督措施、責(zé)任機(jī)制。六是電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)成為集中收付管理的必要條件和手段。由于建立在國庫單一賬戶基礎(chǔ)上的國庫集中支付制度是現(xiàn)代財(cái)政管理的核心內(nèi)容，所以有必要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的國庫集中支付經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國的實(shí)際，進(jìn)一步推進(jìn)國庫集中支付改革的深化。

1.健全國庫集中支付法規(guī)制度

隨著改革的不斷深入，應(yīng)盡快制定和修訂具有較高法律效力的法律法規(guī)。一是及時(shí)調(diào)整改革初期的臨時(shí)性措施，增強(qiáng)國庫集中支付制度的規(guī)范性，按照“規(guī)范、效率”的原則，對不適應(yīng)的措施進(jìn)行修改和完善，將其上升到部門規(guī)章和行政法規(guī)，確立財(cái)政國庫管理制度的法規(guī)體系。二是根據(jù)國庫集中支付改革實(shí)踐的需要，盡快出臺相關(guān)的法律法規(guī)和管理辦法，如《財(cái)政資金支付管理辦法》等，為改革提供科學(xué)的法律和制度依據(jù)。

2.完善國庫單一賬戶體系

要按照國際上通行的單一賬戶制度要求，一是逐步取消設(shè)置于商業(yè)銀行的預(yù)算外資金賬戶，將其納入中央銀行的單一賬戶中統(tǒng)一管理。二是逐步取消開立在商業(yè)銀行的零余額賬戶，實(shí)現(xiàn)所有的支出都通過中央銀行的單一賬戶直接支付給最終的商品和勞務(wù)提供者。三是減少特設(shè)專戶的開立，建立財(cái)政資金收支和余額管理的集中機(jī)制。四是加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，做好賬戶的開戶、變更備案和年檢工作。實(shí)行國庫集中支付的預(yù)算單位，除財(cái)政部批準(zhǔn)允許保留的過渡賬戶外，其他所有單位銀行賬戶必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)注銷，過渡賬戶在完成歷史使命后也應(yīng)注銷。確立比較完善的國庫單一賬戶體系后，所有財(cái)政性資金都要納入該體系內(nèi)規(guī)范運(yùn)行。

3.加強(qiáng)國庫集中支付監(jiān)督制約

完善責(zé)任機(jī)制、強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督是改革順利進(jìn)行的重要保障。一是要建立和完善財(cái)政內(nèi)部責(zé)任機(jī)制。在資金支付的各個(gè)階段建立明確的崗位責(zé)任制，并加強(qiáng)對支付中心內(nèi)部的制度性管理控制，同時(shí)還要建立支付責(zé)任追究制度，防止利用職權(quán)“尋租”。二是建立和完善外部的綜合、全方位監(jiān)督制度。人大可利用公共選擇程序，通過對政府預(yù)算編制、執(zhí)行和決算的監(jiān)督，達(dá)到對財(cái)政國庫各項(xiàng)業(yè)務(wù)的監(jiān)督。審計(jì)部門的外部監(jiān)督要獨(dú)立、客觀、公正，善于發(fā)現(xiàn)問題，并實(shí)施事前審計(jì)、符合性審計(jì)、財(cái)務(wù)審計(jì)和資金效益審計(jì)等。人民銀行國庫對國庫單一賬戶的支付具有監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化對預(yù)算資金收支管理的事中監(jiān)督職能，從源頭上避免政府部門在履職中的違規(guī)行為。

4.深化國庫集中支付的配套改革

財(cái)政支出管理改革的各個(gè)環(huán)節(jié)是互動(dòng)和互補(bǔ)的，在深化國庫管理制度改革的過程中必須進(jìn)一步深化其他財(cái)政改革，并注意與國庫集中收付的配套銜接。一是深化部門預(yù)算改革，預(yù)算編制要細(xì)化、預(yù)算內(nèi)容要全面、預(yù)算基數(shù)要打破、預(yù)算年度要滾動(dòng)、預(yù)算效益要評價(jià)。二是深化政府采購制度改革。在采購預(yù)算中，要明確政府的采購范圍、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)、方式以及資金來源，將所有的公共支出項(xiàng)目納入政府采購預(yù)算，完善政府采購監(jiān)督體系。三是加強(qiáng)財(cái)政國庫管理信息系統(tǒng)的建設(shè)，打造公共信息網(wǎng)絡(luò)平臺，建立多層次、全方位的動(dòng)態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系，使數(shù)據(jù)信息透明化。

（責(zé)任編輯：陳薇）

參考文獻(xiàn)：

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