美國、歐盟和英國宏觀審慎框架的比較與啟示

摘 要：金融危機爆發(fā)之后，宏觀審慎管理是各國金融改革的核心之一。本文通過對美國、歐盟和英國宏觀審慎的組織框架、職能措施、管理工具等方面進行比較與分析，對于推進我國宏觀審慎管理框架建設(shè)提供借鑒。

關(guān)鍵詞：宏觀審慎；組織框架；比較

中圖分類號：F832.4 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2012）11-0072-04 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.11.17

金融危機之后各國在構(gòu)建宏觀審慎政策監(jiān)管框架方面進行了有益的探索和嘗試，美國、歐盟和英國已形成了較為完善的宏觀審慎政策框架，對我國宏觀審慎政策框架建設(shè)提供了啟示。

一、美國、歐盟和英國的宏觀審慎框架介紹

（一）美國：構(gòu)建跨部門金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC）負責宏觀審慎管理

1.組織框架。根據(jù)《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，在美國財政部設(shè)立跨部門的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會（FSOC），由財政部長擔任主席，成員來自于監(jiān)管機構(gòu)、財政部及金融研究辦公室（OFR）。同時，在財政部內(nèi)部成立金融研究辦公室（OFR），主要負責采集、分析和研究數(shù)據(jù)以及開發(fā)風險管理和監(jiān)測工具，為FSOC及其成員機構(gòu)提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐。

2.管理職能與權(quán)限。FSOC有三大主要管理職能：一是識別金融機構(gòu)潛在的金融威脅；二是消除“大而不能倒”預(yù)期促進市場紀律；三是應(yīng)對可能造成美國金融體系穩(wěn)定的問題。此外，促進監(jiān)管協(xié)調(diào)、數(shù)據(jù)采集和評估、對特定金融市場工具（FMUs）實行安全性和穩(wěn)健性監(jiān)管、授權(quán)執(zhí)行“生前遺囑”和消費者金融保護評估也是FSOC的職能之一。在履行宏觀審慎管理過程中，又被賦予三大管理權(quán)力。一是對銀行和非銀行系統(tǒng)重要性（SIFIs）金融機構(gòu)和金融市場工具（FMUs）進行認定，并納入美聯(lián)儲監(jiān)管范圍；二是對監(jiān)管當局提出建議提高審慎監(jiān)管標準；三是對管轄糾紛提出建議并向國會報告監(jiān)管空白。

3.風險監(jiān)測。宏觀審慎管理涉及金融部門各個領(lǐng)域，包括金融機構(gòu)、市場和基礎(chǔ)設(shè)施以及金融機構(gòu)和市場之間的復雜聯(lián)系和相互依賴性。從廣義來講，金融風險主要來源于金融體系結(jié)構(gòu)性風險（如影子銀行體系）以及隨時間變化的經(jīng)濟金融環(huán)境引發(fā)的風險（如過度運用杠桿）。具體可以分為三類：一是金融機構(gòu)或市場參與者履行合同義務(wù)失??；二是市場運作失靈，包括信貸配置、杠桿和到期轉(zhuǎn)換以及交易所買賣基金（ETFs）產(chǎn)品等風險；三是金融基礎(chǔ)設(shè)施的破壞，包括抵押貸款服務(wù)、衍生產(chǎn)品和三方回購協(xié)議產(chǎn)生的風險。系統(tǒng)性風險的測算指標主要有三個，即條件風險值（CoVaR）、系統(tǒng)性預(yù)期短缺（SES）以及不良保險保費（DIP）。

4.管理工具。對于系統(tǒng)重要性銀行和非銀行金融公司，將采取更為嚴格的風險資本、杠桿、流動性、信貸風險和管理工具，限制長期債務(wù)或資本工具，壓力測試，單一交易對手授信額度，最低保證金要求，提高公共披露水平等相關(guān)措施。同時，還包括提交詳細的“生前遺囑”和信貸風險報告[1]。在具體監(jiān)管分工方面，美聯(lián)儲負責非銀行系統(tǒng)重要性（SIFIs）金融公司的監(jiān)管，商品期貨貿(mào)易委員會（CFTC）和美國證券交易委員會（SEC）在美聯(lián)儲的牽頭下負責對已注冊衍生品結(jié)算組織和機構(gòu)的金融市場工具（FMUs）進行監(jiān)管。

5.國際合作。根據(jù)DFA法案第175節(jié)，F(xiàn)SOC可以根據(jù)全球系統(tǒng)性風險問題向國際金融監(jiān)管機構(gòu)、外國政府或國際組織定期進行磋商，加強國際宏觀審慎管理的協(xié)調(diào)與合作，維護國家公平競爭領(lǐng)域，盡量減少對跨國公司的一些影響同時又獲得有效的審慎監(jiān)管。

（二）歐盟：成立ESRB構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架

1.組織框架。歐盟議會在2010年10月份通過一項立法建議（歐盟議會第1092/2010監(jiān)管法規(guī)），并成立歐洲系統(tǒng)風險管理委員會（ESRB）負責宏觀審慎監(jiān)管。三大監(jiān)管當局（簡稱ESAs，由歐洲銀行管理局（EBA）、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金管理局（EIOPA）和歐洲證券和市場管理局（ESMA）組成）負責微觀審慎監(jiān)管，初步構(gòu)建宏觀審慎的監(jiān)管框架。ESRB機構(gòu)框架由一般委員會（決策者）、督導委員會、科學咨詢委員會（ASC）、技術(shù)咨詢委員會（ATC）和秘書處組成，委員會主席由歐洲央行行長擔任，并由歐洲央行提供秘書處為ESRB提供分析、統(tǒng)計、行政和后勤支持。

2.職能與權(quán)限。ESRB具有三大職能：一是預(yù)防和降低金融體系的系統(tǒng)性風險；二是促進內(nèi)部市場的有效運作；三是確保持續(xù)的金融部門和經(jīng)濟增長。此外，促進監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作、與ESFS、國際機構(gòu)的協(xié)調(diào)也是其職能之一。ESRB的主要權(quán)限有，一是收集和分析所有相關(guān)和必要的信息，必要時有權(quán)向單個金融機構(gòu)直接提出請求獲取相關(guān)數(shù)據(jù)；二是負責識別和優(yōu)先考慮系統(tǒng)性風險；三是當系統(tǒng)性風險被認為是顯著時，可以發(fā)出警告或建議等補救措施[2]。

3.管理工具。管理工具的制定上，歐盟基于4類風險分別對影響資產(chǎn)負債表、金融交易條件等方面制定了審慎監(jiān)管工具（表1）。

4.國際合作。ESRB規(guī)則中第3條第2點規(guī)定，ESRB應(yīng)加強與其他國家監(jiān)管機構(gòu)（如IMF、FSB和BCBS）和宏觀審慎管理當局（如FSOC）的合作，防止出現(xiàn)監(jiān)管套利、風險規(guī)避等活動，促進審慎監(jiān)管工具的有效性。

（三）英國：由中央銀行主導的宏觀審慎監(jiān)管框架

1.組織框架。2010年英國政府金融監(jiān)管改革法案中提出，將金融服務(wù)局（FSA）的銀行監(jiān)管職能和商業(yè)及市場行為、競爭和消費者保護等監(jiān)管職能劃入英格蘭銀行內(nèi)部新設(shè)立的審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA），并同時成立金融政策委員會（FPC）來負責英國的宏觀審慎管理，委員會主席由英格蘭銀行行長擔任，初步形成由中央銀行主導的宏觀審慎組織框架。

2.管理職能與權(quán)限。FPC的主要職能是通過對英國金融機構(gòu)穩(wěn)定性及潛在的風險加以監(jiān)測并采取行動措施，處置或降低系統(tǒng)性風險，提高金融系統(tǒng)的應(yīng)變能力。FPC被賦予兩項主要權(quán)力。一是向?qū)徤鞅O(jiān)管局（PRA）和金融行為局（FCA）提出建議且在必要時要求遵循（盡快遵循所建議的措施）或解釋（解釋未能執(zhí)行所建議措施的原因）相關(guān)政策；二是向PRA或FCA發(fā)出指令要求調(diào)整特定的宏觀審慎工具，并在合理的情況下盡快付諸實施[3]。

3.風險監(jiān)測。FPC將可能威脅到整個金融體系的系統(tǒng)性風險分為兩類：一是時變風險（周期性風險）。主要來源于資產(chǎn)負債表中對實體經(jīng)濟借貸的過度杠桿和到期轉(zhuǎn)換、金融體系內(nèi)部活動（包括證券活動、回購協(xié)議、融資市場以及“影子銀行”等以及寬松的交易條款和條件（包括更高的貸款價值比率或貸款收入比率、貸款利差收縮、較低的保證金要求、抵押品范圍放寬以及抵押品質(zhì)量下降）；二是橫截面風險（結(jié)構(gòu)性風險）。這類風險將隨時間變化導致金融體系結(jié)構(gòu)性特征改變，并且在不同程度上使金融體系風險不斷擴大。主要來源為風險分布、產(chǎn)品或交易的透明度和復雜性風險，其中透明度和復雜性風險來源于例如表外金融產(chǎn)品、次級債和主權(quán)債、場外衍生品交易、信用違約掉期、高頻率交易和算法交易策略等類型。

4.管理工具。FPC選取能夠影響資產(chǎn)負債表、影響交易條款和條件以及影響市場結(jié)構(gòu)等3大領(lǐng)域的11項具體工具來應(yīng)對潛在的系統(tǒng)性風險（表2）。

二、美國、英國和歐盟宏觀審慎框架的比較

（一）相同之處

美國、英國和歐盟（以下簡稱“三國”）總體上從完善立法、部門組建、職能定位、信息采集以及國際合作等方面加強宏觀審慎管理框架的建設(shè)。

1.完善立法，確定宏觀審慎管理機構(gòu)。三國在推進金融監(jiān)管改革過程中首先在立法層面上確定宏觀審慎管理的組織框架、任務(wù)措施，明確其法律地位。2010年7月，美國《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，明確FSOC的宏觀審慎管理地位、目標任務(wù)和權(quán)力措施。歐盟議會在（歐盟議會第1092/2010監(jiān)管法規(guī)，簡稱為ESRB法規(guī)），明確了“一會三局”的監(jiān)管格局。英國政府2010年金融監(jiān)管改革法案中明確了英格蘭銀行的宏觀審慎管理地位以及監(jiān)管框架。

2.成立單獨的宏觀審慎管理部門。為保持宏觀審慎管理的獨立性，同時又加強與微觀審慎監(jiān)管相協(xié)調(diào)，三國均建立了專職的宏觀審慎管理部門。美國新成立的FSOC負責宏觀審慎管理，其成員又包括負責微觀審慎監(jiān)管的美聯(lián)儲（FRB）、商品期貨交易委員會（CFTC）、證券交易委員會（SEC）和財政部貨幣監(jiān)理署（OCC）等機構(gòu)。歐盟新成立的“一會三局”均隸屬于ESFS，其中ESFS的兩大支柱分別是ESRB負責宏觀審慎管理、ESAs負責微觀審慎管理，在宏觀和微觀審慎監(jiān)管對接方面均由ESFS負責協(xié)調(diào)。英國新設(shè)立的FPC負責宏觀審慎監(jiān)管，并且有權(quán)向微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)PRA和FCA直接發(fā)出指令或要求其“遵循或解釋”相關(guān)政策。

3.擴大了中央銀行的管理職能。在推進金融監(jiān)管改革過程中，三國都加強了中央銀行的管理職能。美聯(lián)儲被賦予對非銀行系統(tǒng)重要性（SIFIs）金融公司直接監(jiān)管權(quán)，并且SEC、CFTC對金融市場工具（FMUs）的監(jiān)管均需在美聯(lián)儲牽頭下進行。ESRB主席由歐洲央行行長擔任，負責日常分析、統(tǒng)計、行政和后勤工作的秘書處全部由歐洲央行提供。英國央行在實踐中則被賦予更廣泛權(quán)力，其宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管全部納入英格蘭銀行。

4.完善的信息采集與分析機制。良好的信息采集和分析機制是破解信息障礙的有效手段。美國新成立了金融研究辦公室，通過與監(jiān)管當局、美聯(lián)儲共同負責信息收集、分析和研究，為FSOC提供高質(zhì)量的數(shù)據(jù)支撐。歐盟的信息收集和分析涉及到歐洲央行、歐洲銀行管理局、技術(shù)咨詢委員會和科學咨詢委員會，并由具有專業(yè)經(jīng)濟金融分析人士擔任成員。英國的信息收集和分析主要是由英格蘭銀行研究部門負責。

5.強化與國際機構(gòu)的協(xié)調(diào)與合作。為避免不同的宏觀審慎政策工具在實施過程中可能產(chǎn)生的規(guī)避監(jiān)管、監(jiān)管套利等問題，美國規(guī)定FSOC要根據(jù)全球系統(tǒng)性風險問題定期向國際金融監(jiān)管機構(gòu)、外國政府或國際組織進行磋商，加強國際宏觀審慎管理的協(xié)調(diào)與合作。歐洲ESRB規(guī)定應(yīng)加強與其他國家監(jiān)管機構(gòu)和宏觀審慎管理當局的合作。英國的金融改革法案中也提到需加強各國之間的協(xié)調(diào)與合作，促進審慎監(jiān)管工具的有效性。

（二）不同之處

雖然以上三國在宏觀審慎框架建設(shè)中很多重要方面都趨于一致，但是在管理模式、職能措施等方面則有所差異。

1.組織框架的主導模式不同。在組織框架建設(shè)中，英國實行中央銀行主導的宏觀審慎管理模式[5]，將宏觀審慎管理政策制定、風險評估、具體監(jiān)管全部劃入英格蘭銀行，實行“大一統(tǒng)”的監(jiān)管模式改革。歐盟和美國實行的是跨部門的委員會管理模式，宏觀審慎政策的制定與執(zhí)行有明確的權(quán)限劃分，需要在委員會負責對宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管進行協(xié)調(diào)。

2.管理機構(gòu)的權(quán)力措施差異。宏觀審慎監(jiān)管權(quán)力措施方面，F(xiàn)SOC賦予的權(quán)力（表3）相比FPC和ESRB更為廣泛，除了向監(jiān)管當局提出建議或警告之外，F(xiàn)SOC還被賦予對特定的非銀行金融機構(gòu)和金融基礎(chǔ)設(shè)施進行直接監(jiān)管，并解決監(jiān)管領(lǐng)域糾紛，促進監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)；FPC還被賦予向微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)直接發(fā)布指令要求的權(quán)力。相比而言，ESRB的則沒有賦予正式的指令權(quán)力，對風險警告和建議也不具法律約束力，主要基于 “遵循或解釋”的基礎(chǔ)上發(fā)出警告或建議措施。

三、啟示及政策建議

基于上述對比分析，結(jié)合我國實際借鑒國外的做法，提出我國大體的框架體系及建設(shè)思路。

（一）完善立法，明確宏觀審慎管理機構(gòu)

建議我國在推動宏觀審慎框架建設(shè)中，修改和完善《中國人民銀行法》，從法律層面確定中國人民銀行的宏觀審慎管理地位，明確宏觀審慎管理職能、目標任務(wù)及權(quán)力措施，推動中國的宏觀審慎管理建設(shè)步伐。

（二）建立獨立的宏觀審慎管理工作機制

可以考慮在人民銀行內(nèi)部成立跨部門的宏觀審慎管理委員會，并由人民銀行行長任主席，各金融監(jiān)管機構(gòu)、財政部門、發(fā)展改革部門、工商部門等為成員的宏觀審慎管理領(lǐng)導部門，制定相應(yīng)的審慎政策工具，并向金融監(jiān)管部門提出政策建議和行政要求，加強宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（三）建立并完善信息采集和分析機制

建議賦予中國人民銀行多元化信息采集與集中化信息處理的工作機制。在信息采集方面，不僅可以要求金融監(jiān)管機構(gòu)提交相關(guān)信息，同時在必要時可以向監(jiān)管范圍外的其他機構(gòu)獲取相關(guān)信息。同時，人民銀行可以建立一整套完善的風險評價指標和風險評估模型，對數(shù)據(jù)進行集中化處理，甄別可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風險。

（四）建立完善系統(tǒng)性風險的評估體系

建議金融穩(wěn)定部門要從全局的角度采取定性和定量方法測算我國潛在的系統(tǒng)性風險，其中定量分析方法可以借鑒美國FSOC做法運用條件風險值（CoVaR）、系統(tǒng)性預(yù)期短缺（SES）以及不良保險保費（DIP）等一系列指標進行測算。主要需關(guān)注的風險分三類：一是金融機構(gòu)資產(chǎn)負債表過度杠桿和期限錯配風險。二是游離于監(jiān)管之外的“影子銀行”體系。三是金融體系內(nèi)部復雜的金融活動。主要包括表外融資產(chǎn)品、跨業(yè)經(jīng)營、場外衍生產(chǎn)品交易等。

（五）建立宏觀審慎管理工具體系

依據(jù)不同的系統(tǒng)性風險來源，制定相對應(yīng)的宏觀審慎管理工具，當出現(xiàn)潛在的系統(tǒng)性風險時選擇相應(yīng)的工具予以應(yīng)對。工具箱的建立可以從影響銀行資產(chǎn)負債表、交易條件、市場結(jié)構(gòu)、宏觀信貸配置等方面入手，囊括反周期資本緩沖、信息披露要求、差別準備金動態(tài)調(diào)整、保證金要求、派息限制、最大杠桿比率等工具措施，并在特定的市場環(huán)境下設(shè)定各種不同工具的選取標準，處置系統(tǒng)性風險。

（六）建立宏觀審慎管理的國際合作機制

建議人民銀行積極加強與國際機構(gòu)和其他國家宏觀審慎管理部門的溝通交流與合作，對部分可能產(chǎn)生監(jiān)管套利、海外風險規(guī)避活動的宏觀審慎工具進行溝通協(xié)調(diào)，在工具選取、管理標準上力求與國際接軌，避免監(jiān)管套利及海外風險規(guī)避活動的發(fā)生，提高宏觀審慎管理工具的有效性。

（特約編輯：羅洋）

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