完善政府決策機(jī)制 推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新

摘要：科學(xué)民主的決策機(jī)制對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展意義重大。針對(duì)當(dāng)前政府決策機(jī)制存在的問(wèn)題，要求優(yōu)化政府決策，政府在決策中貫徹以人為本理念，實(shí)現(xiàn)決策法治化、科學(xué)化和民主化。

關(guān)鍵詞：政府決策；社會(huì)管理；創(chuàng)新

政府決策質(zhì)量的高低將直接影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展方向及其成效。尤其是全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期，政府的正確決策尤為重要。因此，各級(jí)地方政府已清醒地認(rèn)識(shí)到科學(xué)民主的決策機(jī)制對(duì)創(chuàng)新社會(huì)管理，對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展意義非凡。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》將“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”規(guī)定為建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)政府“實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策”。然而，在我國(guó)政府決策活動(dòng)中，體制的完備、機(jī)制的運(yùn)行、程序的確立、方法的操作離法律化、民主化、科學(xué)化的要求還有一定距離，行政首長(zhǎng)憑臆想、憑經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行決策的現(xiàn)象比較普遍，決策出了問(wèn)題后難以及時(shí)糾正，從而嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展，損害了人民利益。解決這些問(wèn)題，優(yōu)化政府決策，要求政府在決策中貫徹以人為本理念，實(shí)現(xiàn)決策法治化、科學(xué)化和民主化。

一、政府決策的基本認(rèn)知

政府決策是決策的重要組成部分，是政府的一項(xiàng)重要活動(dòng)。正確決策是決策取得實(shí)際效應(yīng)的前提，是政府工作順利開展的基礎(chǔ)。為了保障決策正確，政府決策不能主觀臆斷、隨意任性，依法、科學(xué)、民主是政府正確決策的必要條件和根本保證。

依據(jù)我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家行政機(jī)關(guān)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，但同時(shí)參與重大的行政決策；又由于中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)惟一的執(zhí)政黨，中國(guó)共產(chǎn)黨的決策在國(guó)家決策體系中處于核心地位，因此政府必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的決策。這樣，政府決策的內(nèi)容就由三個(gè)方面構(gòu)成：一是如何貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策，二是如何執(zhí)行人民代表大會(huì)的決議，三是如何履行自己的職能職責(zé)。就性質(zhì)來(lái)說(shuō)，政府決策是一種行政決策，是政府在行政管理過(guò)程中對(duì)需要解決的一些社會(huì)重大問(wèn)題做出某種政策或行為的選擇，是政府“為履行行政職能、解決社會(huì)公共問(wèn)題而制定具體政策和選擇行動(dòng)方案的活動(dòng)”，是政府“為實(shí)現(xiàn)既定的行政管理目標(biāo)，在系統(tǒng)分析主客觀條件和掌握大量有關(guān)信息的基礎(chǔ)上所進(jìn)行的抉擇性創(chuàng)造思維活動(dòng)”。

二、政府完善決策機(jī)制的現(xiàn)實(shí)意義

政府依法、科學(xué)和民主決策具有十分重要的意義，政府決策是否依法、科學(xué)、民主，從微觀上說(shuō)關(guān)系到政府決策的正確、合理、可行，從宏觀上說(shuō)關(guān)系到人民利益是否能夠?qū)崿F(xiàn)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)是否能夠持續(xù)發(fā)展、政府地位是否穩(wěn)固。

首先，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制是提高政府決策力的關(guān)鍵。我國(guó)地方政府的決策力長(zhǎng)期得不到提高，關(guān)鍵因素在于缺乏科學(xué)民主的決策機(jī)制。由于受到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期決策思維的影響，許多政府官員的經(jīng)驗(yàn)決策、武斷決策、盲目決策的現(xiàn)象還比較普遍，致使決策水平難以提高。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深入，對(duì)政府的自身建設(shè)和管理提出了更高的要求，尤其是對(duì)政府管理的首要環(huán)節(jié)——行政決策提出了挑戰(zhàn)。而科學(xué)民主的決策機(jī)制，能有效避免或減少經(jīng)驗(yàn)決策、盲目決策等弊端，提高地方政府的決策力，減少因政府決策失誤導(dǎo)致的損失。

其次，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制對(duì)推進(jìn)地方政府的政治文明建設(shè)至關(guān)重要。政治文明建設(shè)的重要任務(wù)之一是提高公民的民主意識(shí)。而公民民主意識(shí)的提高很大程度上取決于政府相關(guān)制度的引導(dǎo)與培育。尤其是地方政府決策的科學(xué)化民主化機(jī)制的建立，對(duì)引導(dǎo)和培育公民的民主意識(shí)將發(fā)揮重要的示范效應(yīng)。也能為公民的政治參與提供制度化的渠道。同時(shí)，公民政治參與熱情的提高將大大促進(jìn)公民民主意識(shí)的提高，從而為推進(jìn)地方政府政治文明建設(shè)奠定制度保障。

再次，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制是促進(jìn)政府管理現(xiàn)代化的有效途徑。政府管理的現(xiàn)代化，很大程度上取決于政府管理的途徑和方式。作為政府管理首要環(huán)節(jié)的行政決策，其決策水平的高低將直接影響到政府管理的全過(guò)程。只有高水平的政府決策，才能為有效的政府執(zhí)行奠定基礎(chǔ)，也才能為政府管理中的的監(jiān)督和反饋提供機(jī)制保障。因此，沒(méi)有政府決策的科學(xué)化民主化，就不可能有政府管理的現(xiàn)代化。

第四，建立科學(xué)民主的決策機(jī)制是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的重要保障。地方要發(fā)展離不開地方政府的正確決策，要在政府決策中樹立以人為本的理念就必須建立民主的決策機(jī)制，政府的科學(xué)決策本身也包含了對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的內(nèi)在要求。只有科學(xué)的決策機(jī)制，才能保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。因此，各級(jí)地方政府要切實(shí)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀就必須依賴科學(xué)民主的政府決策機(jī)制作保障。

三、當(dāng)前政府決策機(jī)制存在的主要問(wèn)題

（一）決策的程序機(jī)制不夠健全

當(dāng)前地方政府民主科學(xué)決策的程序機(jī)制尚存在不夠健全的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：第一，決策會(huì)議制度存在著隨意化。決策最終都是通過(guò)各種各樣的會(huì)議來(lái)作出的，但當(dāng)前地方政府在決策會(huì)議的主體和層次的界定上還不夠明晰和規(guī)范，存在著臨時(shí)動(dòng)議性、隨意性。第二，決策方案論證評(píng)估存在著內(nèi)部化。決策方案形成后，需要進(jìn)行論證和評(píng)估，以保證決策的民主化科學(xué)化。但當(dāng)前地方政府相當(dāng)一部分決策方案的評(píng)估，是在部門內(nèi)部進(jìn)行的，主要是在黨政部門、人大和政協(xié)委員之間進(jìn)行。大多數(shù)人包括利益相關(guān)部門的人對(duì)正在進(jìn)行的決策通常是不知情。由于缺乏來(lái)自社會(huì)的獨(dú)立的第三者的評(píng)估，很難保證決策方案符合不同階層的利益。第三，決策聽(tīng)證存在著形式化。目前一些地方政府的決策過(guò)程缺少聽(tīng)證程序。重大決策往往是由部門先提出決策方案，征求各方面意見(jiàn)后，直接報(bào)送到最終決策層“拍板”。決策往往是在既有方案基礎(chǔ)和框架內(nèi)進(jìn)行審議，進(jìn)行修補(bǔ)，難以跳出原有方案的總體思路，最終的方案也很難真正滿足公眾和實(shí)際的需求。第四，決策的法制規(guī)范存在著邊界模糊化的問(wèn)題。

（二）決策咨詢機(jī)制不夠健全

由于各種因素的影響，決策咨詢系統(tǒng)在實(shí)踐中存在著一些不可忽視的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：一是決策調(diào)研環(huán)節(jié)不夠深入。沒(méi)有調(diào)查就沒(méi)有決策權(quán)，但不少政府的決策缺乏深入的調(diào)查研究，常常是“情況不明，決心大”，導(dǎo)致決策的浪費(fèi)甚至激化某些社會(huì)矛盾，造成不和諧因素。二是決策咨詢程序不規(guī)范、走過(guò)場(chǎng)，不能充分體現(xiàn)民意。如決策的公示、聽(tīng)證制度，其聽(tīng)證內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)等未能提前、及時(shí)公示，公示途徑、方式和范圍不能最優(yōu)化、最大化，從而影響公眾的參與度。

（三）決策的監(jiān)督和責(zé)任追究制尚未完全到位

決策必須接受監(jiān)督與實(shí)行責(zé)任追究，是決策法制化的要求。目前，我國(guó)的決策監(jiān)督機(jī)制還很不健全，特別是缺乏有效的決策失誤責(zé)任追究機(jī)制。一方面表現(xiàn)為決策、執(zhí)行與監(jiān)督既相協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制沒(méi)有真正建立；另一方面表現(xiàn)在決策反饋糾偏機(jī)制和決策責(zé)任追究制度還是一個(gè)空白。決策者的權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致其責(zé)任心不強(qiáng)。對(duì)于決策失誤的責(zé)任人，更多的把決策失誤當(dāng)作工作上的缺點(diǎn)，往往以“交學(xué)費(fèi)”為由了結(jié)，難于依法追究決策者的法律責(zé)任。決策監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制度的缺位，還與缺乏嚴(yán)密的決策后評(píng)價(jià)機(jī)制、難對(duì)決策做出客觀評(píng)價(jià)有關(guān)。

（四）決策反饋評(píng)價(jià)機(jī)制不夠健全

1.上下級(jí)政府反饋不暢通。當(dāng)前我國(guó)由于行政層級(jí)因素的影響、層級(jí)中存在的“信任危機(jī)”以及地方政府對(duì)建設(shè)發(fā)展存在的“急功近利”思想，導(dǎo)致上級(jí)政府在做出決策時(shí)，對(duì)地方政府不信任，對(duì)地方實(shí)際情況考慮不充分，加上決策反饋機(jī)制不健全，使地方政府工作陷入被動(dòng)局面。

2.對(duì)決策的績(jī)效評(píng)估機(jī)制不夠科學(xué)。惟GDP的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍然起著最重要的作用，導(dǎo)致各種“短期化決策”、“首長(zhǎng)工程”、“形象工程”、“馬路工程”比比皆是，在不公正不合理的用人觀引導(dǎo)下，許多地方官員在決策時(shí)奉行的只對(duì)上負(fù)責(zé)對(duì)下不負(fù)責(zé)，“不怕群眾不滿意，只怕領(lǐng)導(dǎo)不注意；不怕群眾不關(guān)心，只怕領(lǐng)導(dǎo)不開心”。

四、政府創(chuàng)新完善決策機(jī)制的若干建議

（一）完善基本規(guī)則，創(chuàng)新決策程序機(jī)制

1.創(chuàng)新政府決策的自律機(jī)制。一些地方政府制定的《議事規(guī)則》、《工作規(guī)則》等，就是針對(duì)地方政府的議事范圍、議事原則、議事程序、職責(zé)職能、依法行政、行政監(jiān)督等做出具體規(guī)定，以加強(qiáng)政府決策行為的自我約束，促進(jìn)政府決策的規(guī)范化和制度化，避免決策的隨意性。

2.創(chuàng)新政府依法決策機(jī)制。地方政府在推進(jìn)法治政府建設(shè)中，開始注意堅(jiān)持依法決策，制定了重大決策依法向人大報(bào)告的制度。如有的地方政府規(guī)定，國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、重大項(xiàng)目建設(shè)、人民群眾普遍關(guān)心的重大事項(xiàng)等決策，必須及時(shí)向人大及其常委會(huì)報(bào)告。

3.創(chuàng)新政府決策流程化機(jī)制。一些地方政府針對(duì)不同的決策類型，積極探索具體操作辦法。如，在決策中根據(jù)決策的不同類型和輕重緩急運(yùn)用相應(yīng)的決策程序。同時(shí)，對(duì)重大事項(xiàng)的決策，不僅健全了從問(wèn)題的提出到?jīng)Q策立項(xiàng)，到調(diào)研以及認(rèn)證的過(guò)程等程序，還建立了決策執(zhí)行過(guò)程中的修正程序和決策的最后評(píng)估程序。

（二）注重“外腦”作用，創(chuàng)新決策咨詢調(diào)研機(jī)制

1.創(chuàng)新專家咨詢機(jī)制。不少地方，成立了專門的政府決策專家咨詢服務(wù)團(tuán)或法律顧問(wèn)團(tuán)，為政府重大決策和處理重大事項(xiàng)提供科技創(chuàng)新、法律咨詢等分析和建議。

2.創(chuàng)新決策前專題調(diào)研機(jī)制。為了使決策更有針對(duì)性，更符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，各地都十分注重決策前的專題調(diào)研工作。如有的地方政府實(shí)行了專題調(diào)研咨詢服務(wù)項(xiàng)目外包。為保證決策調(diào)研和咨詢的科學(xué)性、全面性和前沿性，撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，委托政協(xié)委員、專家學(xué)者進(jìn)行課題研究。

（三）廣泛集中民智，創(chuàng)新社會(huì)公眾參與機(jī)制

1.創(chuàng)新“三結(jié)合”的參與機(jī)制?！叭Y(jié)合”的參與機(jī)制，即建立由公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的決策機(jī)制。沒(méi)有多元化，就沒(méi)有民主化。一些地方政府打破了“惟我獨(dú)尊”的決策理念，尋找多元的決策載體，堅(jiān)持“靠民主決策”、“問(wèn)計(jì)于民”。

2.創(chuàng)新信息化決策機(jī)制。在信息化條件下，決策信息的完全度、精確度、可信度和及時(shí)度，直接關(guān)系到?jīng)Q策的成本、質(zhì)量和效率。近年來(lái)，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)者日益重視利用大眾媒體和新型信息傳播方式如網(wǎng)絡(luò)等來(lái)調(diào)查和了解民意，為決策提供信息支持、民意支撐。例如杭州“開放式?jīng)Q策”開拓出了一條普通市民了解并參與政府決策的實(shí)實(shí)在在的通道。有了市民的積極參與，政府決策和施政將會(huì)更貼近民意、符合民意。因此，“開放式?jīng)Q策”也是擴(kuò)大公民有序政治參與、促進(jìn)并改善城市治理的重要舉措。

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