地方政府融資現(xiàn)狀與對策研究

【摘要】 近年來，地方政府財政赤字缺口逐漸增大，原有的融資手段均不能有效解決地方政府的資金需求，推進地方政府自行發(fā)債應(yīng)運而生。本文在分析地方政府融資現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過對上海市率先作為新試點發(fā)行市政債券的分析，為我國其他地方政府自行發(fā)債提供了寶貴的實踐經(jīng)驗。

【關(guān)鍵詞】 地方政府債券 融資 制度設(shè)計

一、引言

隨著我國經(jīng)濟的迅速發(fā)展，改善民生更顯得至關(guān)重要，許多與民生直接相關(guān)的公益、公用事業(yè)不斷發(fā)展，面對教育、醫(yī)療衛(wèi)生、保障房建設(shè)、農(nóng)田水利建設(shè)等投入的資金需求，地方政府支出隨之?dāng)U大。安陽財政局起草的《關(guān)于安陽市2011年財政預(yù)算執(zhí)行情況和2012年財政預(yù)算（草案）的報告》顯示，2010年，安陽全市一般預(yù)算收入65.1億元，一般預(yù)算支出完成140.7億元；2011年，安陽全市一般預(yù)算收入77.4億元，實際支出為174.5億元。實際支出的錢相當(dāng)于收入的2倍?！罢义X”成為2012年初以來，安陽市政府的主要工作。

據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)資料顯示，在保障房建設(shè)方面，按照國務(wù)院要求，2011年必須完成1000萬套的建設(shè)任務(wù)，共需資金1.4萬億元，而中央的配套資金僅為1000億元左右，缺口高達(dá)1.3萬億元；在教育投入上，中央已經(jīng)明確，2012年財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重必須達(dá)到4%，而目前我國地方財政對教育的投入仍存在著大量欠賬；在農(nóng)田水利建設(shè)方面，按照中央一號文件規(guī)劃，10年內(nèi)水利投資要完成4萬億，折合每年4000億。而今年中央財政對水利的投入只有1280億元，地方財政尚需自籌資金2700億元以上。此外，社會保障資金的缺口也有相當(dāng)一部分需要地方財政補貼，公共設(shè)施的建設(shè)同樣需大量的財政資金投入。再加上地方政府自身日益增加的運營成本。面對這么大的資金缺口，亟需新的融資手段來解決這一困境。

二、地方政府融資現(xiàn)狀分析

在地方政府債券自主發(fā)行試點獲批之前，我國地方政府的融資一般是通過地方融資平臺和賣地取得收入，目前均不能有效解決地方政府資金需求。

1、地方政府通過設(shè)立的融資平臺獲取資金取得收入

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》在第二十八條中規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蹦壳笆袌錾狭魍ǖ牡胤絺瑒t是適用了國務(wù)院的特別規(guī)定。而城投債則是在市政債發(fā)行政策未落實的情況下的一個中間產(chǎn)物，以企業(yè)債的形式來實現(xiàn)市政債的功能。但從目前的情況看，融資平臺已經(jīng)進入了超負(fù)荷運轉(zhuǎn)的高風(fēng)險階段。根據(jù)銀監(jiān)會的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，到2009年6月末，地方平臺的平均債務(wù)率達(dá)到97.8%，部分城市平臺公司貸款債務(wù)率超過200%。如果按照保守的4萬億元地方債務(wù)規(guī)模、年率6%來計算，地方政府一年需要支付的利息就高達(dá)2400億以上。2011年6月云南首先地方政府融資平臺違約事件，繼云南之后，山西和上海也傳出地方政府融資平臺存在違約風(fēng)險的消息，目前城投債發(fā)行已大大縮水，結(jié)合現(xiàn)在的8000多家政府融資平臺的實際情況，只有少部分還可以繼續(xù)以城投債的方式籌集資金。

2、政府通過賣地取得收入

2010年，全國地方土地出讓金收入已經(jīng)達(dá)到2.7萬億元，比上年增長1倍還多，相當(dāng)于地方同期收入的72%。但在目前嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策以及保障房建設(shè)任務(wù)加重的背景下，土地財政顯然缺乏持續(xù)性。截至2011年12月28日，全國130個城市土地出讓金總額為18634.4億元，同比減少13%。

由于缺乏“度身定做”的法律制度和管理體系，無法進行統(tǒng)籌管理和規(guī)范約束，導(dǎo)致地方政府的債務(wù)融資行為產(chǎn)生了不容忽視的問題，為地方財政積聚了巨大的風(fēng)險隱患，因此中國推進地方政府自行發(fā)債的試點被提到國務(wù)院議事日程上。2011年10月20日財政部公布關(guān)于印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》的通知，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，試點?。ㄊ校┌l(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券。辦法規(guī)定，自行發(fā)債是指試點省（市）在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本?。ㄊ校┱畟陌l(fā)債機制。這是當(dāng)前破解地方政府融資困局的大膽探索和嘗試，是對當(dāng)前政府發(fā)債制度的進一步完善。

三、上海市政府作為新試點的融資實踐

上海市2011年首期地方政府債券于15日成功面市，發(fā)行分為兩期，分別是36億元3年期和35億元5年期固定利率付息債券，由于首批試點四省市“自行發(fā)債”的額度仍在財政部年初預(yù)算的2000億元地方債范圍之內(nèi)，即由財政部代償本息，風(fēng)險權(quán)重暫定為零，且享受免稅優(yōu)惠，因此在信用風(fēng)險方面與財政部代發(fā)地方政府債并無明顯區(qū)別，主要是發(fā)行程序下放地方，為后續(xù)地方政府“自主發(fā)債”探路。

共計71億元的首期上海市政府債券一經(jīng)發(fā)行便受到機構(gòu)追捧，中標(biāo)利率接近甚至低于同期限國債估值，其中3年期地方債的中標(biāo)利率為3.10%，認(rèn)購倍數(shù)為3.5倍；而同時發(fā)行的5年期品種，中標(biāo)利率為3.30%，認(rèn)購倍數(shù)為3.1倍。而當(dāng)時銀行間3年及5年期固定利率國債的到期收益率分別為3.1504%和3.2998%。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年以來，財政部已代發(fā)8期地方債，3年期債券利率區(qū)間在3.67%～4.07%，5年期債券利率在3.70%～4.30%?？梢?，上海自行發(fā)債融資成本遠(yuǎn)低于財政部代發(fā)。

但是我們還應(yīng)該看到，此次的自行發(fā)債與自主發(fā)債并不相同。自行發(fā)債是指總的指標(biāo)由中央分配，發(fā)行規(guī)模、資本利用、未來償還等地方說了不完全算。此次的自行發(fā)債、還付就是由中央財政來承擔(dān)的。而自主發(fā)債是指地方政府發(fā)債規(guī)模自主、項目自主、發(fā)債用途自定、償債部分自負(fù)。由此看來，自行發(fā)債僅僅是中央代發(fā)與自主發(fā)債之間的一種過渡。

為了防范風(fēng)險，自行發(fā)債的試點辦法加裝了多道“保險閥”：自行發(fā)債的規(guī)模是在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，由財政部代辦還本付息；試點?。ㄊ校┌l(fā)行政府債券實行年度發(fā)行額管理，2011年度發(fā)債規(guī)模限額當(dāng)年有效，不得結(jié)轉(zhuǎn)下年；其期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分別占國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模的50%；試點省（市）發(fā)行政府債券還應(yīng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。由此看來，4個省市的自行發(fā)債僅僅是獲得了一些淺層的自主權(quán)，距離真正意義上的自主發(fā)行還有相當(dāng)大的距離。

此外，上海地方政府自行發(fā)債的成功試水，為后續(xù)發(fā)行打下了堅實的信心基礎(chǔ)，改變了政府融資手段單一的局面，改變政府的融資結(jié)構(gòu)，緩解了政府對于土地財政的依賴，減少房地產(chǎn)調(diào)控的阻力。但是我們還應(yīng)該看到上海市作為新試點發(fā)行市政債券還存在一些問題。如評價機制缺失、首發(fā)價格追高等。

四、上海市發(fā)行市政債券對我國其他地方政府債券融資的啟示

隨著我國經(jīng)濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點地方市政債券的發(fā)行與流通，推行到其他地方政府是既有必要，也有可能的。所以我們不僅要在整體上有個規(guī)劃，還要借鑒上海市發(fā)行市政債券的經(jīng)驗。

1、發(fā)行市政債券整體的市場制度設(shè)計

在地方債券市場的建設(shè)初期，可以通過發(fā)揮市場和中央政府的作用來規(guī)范地方政府債券的發(fā)行。由于省一級政府防范地方過度發(fā)行債券的制度能力較弱，建議中央政府、各省和市場機構(gòu)都參與地方政府的舉債程序。債務(wù)發(fā)行程序應(yīng)首先通過省級政府來完成，同時省級政府提出的建議必須符合地方政府的財政規(guī)則并經(jīng)地方人大批準(zhǔn)通過。地方政府能否舉債，還要經(jīng)由評估機構(gòu)的獨立評級之后才能進行。地方舉債規(guī)模必須經(jīng)過有關(guān)部門（財政部、國家發(fā)展與改革委員會、證監(jiān)會）批準(zhǔn)。地方政府一旦獲準(zhǔn)舉債，就必須定期提供中介機構(gòu)的獨立審計報告。

從中長期來看，可實施由市場制約下的地方政府舉債模式。一旦市場能夠有效地監(jiān)督和規(guī)范地方政府財政，中央政府就應(yīng)從地方政府債券發(fā)行程序中退出。這就向市場投資者表明了中央將不再提供相關(guān)的財政擔(dān)保，各省將逐步完全為其政府債務(wù)的發(fā)行、管理和償還等事項負(fù)責(zé)，屆時考慮地方政府潛在債務(wù)拖欠風(fēng)險后的市場價格機制將充分形成。當(dāng)然，由于貧困地區(qū)的經(jīng)濟和社會發(fā)展水平偏低，其財政信用評級可能不高，這些地區(qū)的債券市場利率會偏高。為了提高信用等級，中央政府應(yīng)提供必要的擔(dān)?；蚱渌叻龀?。

從目前的實際情況來看，近期地方政府債券發(fā)行應(yīng)當(dāng)以收益?zhèn)癁橹攸c，不宜大規(guī)模地發(fā)行一般責(zé)任債券。收益?zhèn)烧頇C構(gòu)發(fā)行，體現(xiàn)政府的投資意圖，其目的是對具有一定投入產(chǎn)出的項目進行融資，一般由項目的收益獨立擔(dān)保，不直接構(gòu)成政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)，有利于減輕地方政府財政壓力和債務(wù)負(fù)擔(dān)。而且，中央政府與地方政府在發(fā)行收益?zhèn)瘑栴}上的立場容易協(xié)調(diào)一致，容易獲得有關(guān)管理機構(gòu)的認(rèn)可和批準(zhǔn)；此外，發(fā)行收益?zhèn)淮嬖趪?yán)格的市場約束。收益?zhèn)允姓A(chǔ)建設(shè)名義發(fā)行，發(fā)行者作為獨立法人可以有比較好的透明度，且其償還能力不受政府債務(wù)負(fù)擔(dān)的影響，相對比較有保證。一般責(zé)任債券由地方政府對債券提供全面信用支持，把所有的收入來源作為償還債券的基礎(chǔ)，資信等級最高，就我國現(xiàn)階段的行政管理體制狀況而言，由于中央與地方的事權(quán)和財權(quán)劃分仍然不夠規(guī)范，地方財政軟約束問題依然比較突出，一些地方政府的隱性負(fù)債較高，地方財政的透明度難以提高，再加上近期修改有關(guān)法律條文，允許地方政府發(fā)行赤字債券或一般性建設(shè)債券的可能性不大，所以，在可以預(yù)見的時間內(nèi)發(fā)展責(zé)任債券的可能性不大。

2、構(gòu)建市政債券的風(fēng)險防范體系

（1）建立合理的償債機制。建立合理的償債機制就是要保證市政債券到期還本付息，控制其信用風(fēng)險。這要求在市政債券發(fā)行初期制定嚴(yán)格的審批制度以保證舉債為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)服務(wù)，防止濫用市政債券為地方政府行政經(jīng)費籌資等；要將市政債券納入地方預(yù)算體系進行管理，建立專門的償債基金，安排好本年的還本付息問題；建立清晰明確的責(zé)任體系，政府機構(gòu)要保證籌集的各種債券資金專款專用，各用款單位要負(fù)責(zé)償付自己的債券。

（2）倡導(dǎo)和成立市政債券投資者協(xié)會。對于投資市政債券金額較大的投資者，如銀行、保險公司、投資基金、其他金融機構(gòu)以及個人投資者代表，允許成立投資者協(xié)會以加強對市政債券的風(fēng)險監(jiān)管。

（3）完善信息披露制度和信用評級體系。市政債券的信息關(guān)系到投資者的利益，也關(guān)系到當(dāng)?shù)丶{稅人的利益，因此市政債券發(fā)行中的信息披露很重要。除發(fā)行機構(gòu)公開信息披露外，還應(yīng)鼓勵信用較好的中介信息披露機構(gòu)或金融機構(gòu)積極收集準(zhǔn)確信息和較為公正的信用評級。對那些信用較好的中介信息披露機構(gòu)或金融機構(gòu)應(yīng)授予資格認(rèn)定，淘汰那些信用較差的信息披露單位。

（4）推出市政債券保險機制。市政債券保險是指在債券發(fā)行人實際未支付債券本息時，由保險公司承擔(dān)償付的義務(wù)。將保險公司引入到市政債券市場，既提高了市政債券的清償保障與信用等級，又使得市政債券具有與其它投保金融品種同等的市場屬性，提高其流動性。

（5）多方位強化市政債券的風(fēng)險管理。這要求我國發(fā)展市政債券要從法律監(jiān)管、機構(gòu)監(jiān)管和社會監(jiān)督等方面來強化風(fēng)險管理。在法律上要解決制度性障礙；在機構(gòu)監(jiān)管方面，市政債券管理機構(gòu)要從多角度與證券監(jiān)管部門、財政部門、信息披露機構(gòu)以及投資者溝通，以保證市政債券的發(fā)行、運用、償還的順利進行；在社會監(jiān)督方面，信息披露與信用評級起到重要作用，其他中介機構(gòu)要從不同角度監(jiān)督債務(wù)人更加審慎的籌集、使用資金，進行市場化運作和管理，以降低市政債券的發(fā)行、使用和償還的風(fēng)險，提高效益。

五、結(jié)論

允許地方政府發(fā)債，開放市政債券市場已經(jīng)是形勢所迫、大勢所趨。隨著我國經(jīng)濟運行狀況的變化以及分級財政體系的逐步形成，試點地方政府債券的發(fā)行與流通，推行到其他地方政府是既是必要，也是可能的。

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