省直管縣財政體制下市級財政的困境與出路

【摘要】 “省直管縣”體制是指：省、市、縣行政管理關(guān)系由“省—市—縣”三級管理轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　?、省—縣”二級管理，對縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市領導縣”模式變?yōu)橛墒√娲?，實行“省直管縣”。省直管縣財政體制為加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展做出了重要貢獻，但也存在一些問題，本文對此進行了探討。

【關(guān)鍵詞】 省直管縣 財政體制 困境 出路

近些年來，我國行政管理體制中地方層次過多問題尤其是“市管縣”體制久為理論界所詬病。尤其是隨著市場經(jīng)濟體制的建立和政府職能的轉(zhuǎn)換，政府間財權(quán)與事權(quán)嚴重不對稱問題嚴重制約了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。因此，改革財政管理層級，規(guī)范政府間財政關(guān)系，完善“半拉子”分稅制改革已是勢在必行。2009年中央1號文件又進一步明確提出要推進省直接管理縣財政體制改革。隨后，財政部公布《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了在2012年底前，力爭除民族自治地區(qū)外全面推進“省直管縣”財政改革。然而，在實際運行過程中，“省直管縣”財政體制對市級財政的挑戰(zhàn)和沖擊尚未引起各級的足夠關(guān)注，許多市級財政部門本身也缺乏應有的思考，影響了市級財政職能的充分發(fā)揮和市域經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、市級財政之困

省直管縣財政改革是強縣戰(zhàn)略的重要舉措，這是深化行政管理體制改革的重大舉措，對于推進縣域經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義。按照中央政府的政策初衷，隨著各種經(jīng)濟與社會管理權(quán)力下放到縣，增強了縣級政府的調(diào)控能力，直接推動了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。但是，隨著省直管縣財政體制的運行，出現(xiàn)了一些新情況和新問題，引發(fā)了市級財政運行的困境。

1、財政收入減少?！笆≈惫芸h”不僅是行政層次的調(diào)整，更是一次大規(guī)模的權(quán)力與利益的再分配。以“省直管縣”財政體制改革為例，取消市對縣的財政管理權(quán)，由省直接對縣，這勢必減少了市級政府的財政收入。河北省出臺省直管縣政策中，關(guān)于政府間財政收入的劃分有如下規(guī)定。

實行省直管縣財政體制后，設區(qū)市原則上不再分享直管縣的財政收入，但保留上年度財政收入分享基數(shù)。在各直管縣征收的財政收入，各級財政分享范圍和比例調(diào)整為：（1）增值稅的分享范圍與比例。按屬地征收，中央分享75%，省分享10%，直管縣分享15%。（2）營業(yè)稅的分享范圍與比例。參股銀行的地方金融業(yè)務營業(yè)稅，仍作為省級固定收入。除此之外的地方營業(yè)稅，直管縣分享100%。（3）企業(yè)所得稅的分享范圍與比例。鐵路運輸、國家郵政之外的企業(yè)所得稅為中央、省、直管縣共享收入，按屬地征收入庫，各級分享比例為：中央分享60%，省分享20%，直管縣分享20%。（4）個人所得稅的分享范圍與比例。按屬地征收，個人所得稅由中央、省、直管縣按比例分享，中央分享60%，省分享10%，直管縣分享30%。（5）資源稅的分享范圍與比例。按屬地征收，資源稅由省、直管縣按比例分享，省分享60%，直管縣分享40%。（6）除上述稅收和中央原固定收入外的其他各項稅收收入，按屬地征收，全部為直管縣本級收入。（7）跨縣（市、區(qū)）經(jīng)營，現(xiàn)行不能在縣級獨立納稅、統(tǒng)一在設區(qū)市納稅的企業(yè)繳納的市以下分享增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、城建稅及教育費附加等收入，仍在設區(qū)市統(tǒng)一繳納，作為設區(qū)市收入。（8）實行省直管縣財政體制后，各設區(qū)市不得再出臺任何集中直管縣收入的體制政策。上述政策影響了市級財政收入的增長，具體可見表1。

可見，市本級及非直管縣的財政收入增長速度都低于直管縣?！笆≈惫芸h”財政體制是權(quán)力與利益的再分配，短期內(nèi)會在某種程度上影響到地級市的積極性。會產(chǎn)生兩種行為：第一，市級不肯放權(quán)；第二，市級與縣級爭利。

2、財政支出剛性。當然，市級政府也可以相應地卸掉一部分支出責任，在理順省與市、縣支出責任的基礎上，縣不得要求市分擔應屬自身事權(quán)范圍內(nèi)的支出責任。河北省政府對此有具體的規(guī)定：一是配套基數(shù)的核定。各設區(qū)市財政應承擔的為省直管縣配套資金以2008年為基數(shù)，定額上解省財政，省財政再補助省直管縣繼續(xù)用于相關(guān)?？钆涮谆蛟咭?guī)定支出。二是統(tǒng)一省對直管縣新增配套資金政策。由于設區(qū)市不再承擔直管縣的支出責任，省財政對直管縣配套比例適當高于與其財力水平相當?shù)囊话憧h配套比例。三是與非稅收入相對應支出責任調(diào)整。對設區(qū)市按比例分享非稅收入的，市級仍承擔相應的支出責任。省直管縣后，設區(qū)市原則上不再承擔直管縣其他支出責任，但鼓勵其繼續(xù)支持直管縣發(fā)展。

但是，必須看到，“省直管縣”后，這種關(guān)系的調(diào)整勢必導致市、縣在收入上爭權(quán)，支出上棄權(quán)，加上市級財政原來承擔的區(qū)域性公共管理事務與公共品供應的成本補償出現(xiàn)困難，導致實際財政仍然居高不下，呈剛性趨勢，并有可能引發(fā)區(qū)域性公共品供給危機。

3、財政管理尷尬。就財政管理而言，河北省政府要求各地：直管縣直接向省財政廳報送本地財政結(jié)算有關(guān)資料，并抄報設區(qū)市財政局。省財政直管縣的預算和決算暫時仍作為所屬設區(qū)市總預算和決算的組成部分，匯總納入設區(qū)市政府總預算（決算）草案報同級人民代表大會或其常委會審議通過。

當前行政管理采取的是省管市、市管縣，而財政實行省管縣后，縣級政府越過了市級。但由于行政體制沒有同步改革，除財政部門外，各地市黨政領導機構(gòu)及部門單位仍在履行全市性事權(quán)。而財政權(quán)的架空，無疑會直接影響到行政管理權(quán)的實施，使市級處于尷尬境地。

二、市級財政之惑

1、市級政府的去留問題。如果說，根據(jù)《憲法》關(guān)于地方政府構(gòu)成之規(guī)定，五級政府有違憲之嫌。那么，根據(jù)《預算法》中“一級政府，一級財政”之規(guī)定，跨過地級市，在預算體制上實行省直管縣確有違法之實。令人尷尬的是，在我國許多的法律、法規(guī)和政策性文件中，地級市的管理權(quán)限得到了明確的承認和體現(xiàn)。而聲勢浩大的省直管縣財政體制改革事實上還缺乏法律、法規(guī)方面的支持。市級政府有存在的必要嗎？改革的最終方法是不是取消市級政府？

2、市級政府財政權(quán)利的取舍。完全取消市級財政管理權(quán)，有可能導致政府層級間因利益分配失衡而引起的震蕩。如果繼續(xù)保持市級財政對縣（市）級財政的管理權(quán)，即便是間接的管理權(quán)，那省直管縣到底是為縣級脫困還是為地市級減負？是否會因衍生大量的交易成本而最終產(chǎn)生強烈的路徑依賴和鎖定效應？

3、市級政府債務如何化解。改革必須在產(chǎn)權(quán)清晰的框架下推進。當改革各方都看不到清晰的成果愿景，就無法產(chǎn)生激勵相容效果。當前若干省份財政省直管也確實涉及到了政府間債務的化解。問題的關(guān)鍵是，我國政府債務主體早已突破政府之間這個界限，國外財團、國內(nèi)私企、個體老板等都已忝列之中。省政府是否直管縣級非政府間的債務？市級政府債務在減少了財政管理權(quán)的情況下如何化解？

4、市級財政如何應對縣級政府的激烈競爭。原來縣級財政因?qū)蛹墕栴}不能向省直接爭取的項目和資金現(xiàn)在可以與市級一樣直接申報和爭??；隨著縣級財政實力的增強和管理權(quán)限的擴大，其對市級經(jīng)濟的挑戰(zhàn)及與市在政策、項目、資源、人才等方面的爭奪將不可避免，地級市將面臨更加激烈的外部競爭。

三、市級財政之路

“省直管縣”對于市級財政而言既是一次重大挑戰(zhàn)，也是一個重要機遇。當前出現(xiàn)問題的根本原因在于中央與省級政府以及省與省以下政府間事權(quán)界定模糊、財力與事權(quán)不匹配的情況下，作為省與縣“中間層次”的市級政府暫時出現(xiàn)的不適應和行為滯后反應。結(jié)合保定市實際，本文認為，實際財政未來的出路主要有以下方面。

1、提高省級政府財政保障能力和管理能力。省市縣財政是我國地方財政的主體。1994年的分稅制改革，明晰了中央與地方的分配關(guān)系，但是地方各級財政關(guān)系尚未理順，造成了越到基層財政越困難的局面。省作為地方最高行政主體，在健全和完善地方各級分稅制財政方面具有決定性的作用。

首先省級政府要確定省、市、縣三級政府的財政體制，理順和規(guī)范三級政府之間的財政分配關(guān)系?！笆≈惫芸h”財政體制要求省級財政具備相當強的財政實力來提供資金支持縣域經(jīng)濟的發(fā)展以及市級財政的正常職能的履行。因此，省級財政要在調(diào)動下級政府積極性的同時夯實本級財政。

2、加大市（地）級財政的退出維度?！笆≈惫芸h”財政體制改革毫無疑問地削弱了市級財政的管轄權(quán)和自主權(quán)，使市級財政成為與縣級財政地位平等的有相對獨立性的利益實體?？h級財政運轉(zhuǎn)基本上與市財政沒有聯(lián)系而由省財政隨時掌握和處理，同時這也使得市財政收入來源有了限定的范圍，減少了可用財力，為保證承擔職責的履行和社會事業(yè)的正常發(fā)展，市級財政唯有自力更生，做強本身。在這種體制下，市級財政的工作思路、工作重點、工作方法都必須要有一個重大轉(zhuǎn)變，要將過去對下級財政的關(guān)注和管理退出到城市管理上來，要逐步集中主要精力本級發(fā)展經(jīng)濟、培植市本級財源和新的經(jīng)濟增長點，確保財政收入的穩(wěn)步增長。

3、轉(zhuǎn)變市級財政的工作重心。市級財政要不斷推進中心城市的建設、拓展中心城市功能、增強中心城市實力。財政省直管縣后，市、縣為獨立的經(jīng)濟主體，市級財源將完全依賴中心城市。因此，地級市應該充分利用這種聯(lián)系和作為區(qū)域中心城市的自身優(yōu)勢，來強化自身的聚集功能，從而增強自身的發(fā)展實力、輻射和服務區(qū)域的能力。

保定市是國家歷史文化名城，京津冀地區(qū)中心城市之一?！犊傮w規(guī)劃》實施要以科學發(fā)展觀為指導，堅持經(jīng)濟、社會、人口、環(huán)境和資源相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌做好保定市城市規(guī)劃、建設和管理的各項工作。要按照合理布局、集約發(fā)展的原則，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，不斷增強城市綜合實力和可持續(xù)發(fā)展能力，完善公共服務設施和城市功能，加強城市生態(tài)環(huán)境治理和保護，逐步把保定市建設成為經(jīng)濟繁榮、社會和諧、生態(tài)良好、特色鮮明的現(xiàn)代化城市。

4、合理劃分事權(quán)，以事權(quán)確定財權(quán)。應根據(jù)公共商品的層次性理論和供給效率來劃分各級政府的職能，確定其事權(quán)和支出范圍，凡屬于國家事務的事權(quán)，應劃歸中央級；凡屬于省級事務的，應劃歸省一級；凡屬于市縣事務的，應劃歸市縣一級。市級財政支出應主要服務于政府的經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能，主要負責提供市級公共安全、機關(guān)運轉(zhuǎn)、公共服務、公共工程、公益企業(yè)方面的財政支出。

（注：本文屬保定市哲學社會科學規(guī)劃研究項目201002043《省直管縣財政體制對保定市市級財政影響分析》。）

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