建立和完善事業(yè)單位內(nèi)控制度之淺見

【摘要】 本文以湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局為例，探討了事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的一些問題，提出建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的幾點看法和建議。

【關(guān)鍵詞】 事業(yè)單位 內(nèi)控制度 建議

內(nèi)部控制是指一個單位的各級管理層，為了保護(hù)其經(jīng)濟(jì)資源的安全、完整，確保經(jīng)濟(jì)和會計信息的正確可靠，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)行為，控制經(jīng)濟(jì)活動，利用單位內(nèi)部分工而產(chǎn)生的相互制約，相互聯(lián)系的關(guān)系，形成一系列具有控制職能的方法、措施、程序，并予以規(guī)范化，系統(tǒng)化，使之成為一個嚴(yán)密的、較為完整的體系。

在單位實施內(nèi)部控制制度，是國家為了確保會計信息真實、加強(qiáng)內(nèi)部財務(wù)監(jiān)督、維護(hù)社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的重要手段，更是衡量一個單位各項制度建設(shè)是否健全、管理水平高低與否的重要標(biāo)志。然而，長期以來，無論是國有企業(yè)、公司制企業(yè)還是行政事業(yè)單位，或多或少在內(nèi)控制度建設(shè)中存在一些弊端，尤其是行政事業(yè)單位更是問題不少。主要表現(xiàn)為以下幾類：一是以領(lǐng)導(dǎo)意志代替內(nèi)控制度意識，一切決策領(lǐng)導(dǎo)說了算，內(nèi)控制度意識淡薄，內(nèi)控制度建設(shè)近乎零；二是雖然形成制度，但是制度陳舊，沒有順應(yīng)管理需要更新完善，制度缺乏可操作性；三是缺乏監(jiān)督檢查機(jī)制和獎懲制度。在實施內(nèi)控制度建設(shè)中出了問題的，不知如何處理；對于遵守內(nèi)控制度良好的，缺乏一定激勵制度，尤其缺少防止違反內(nèi)控制度的預(yù)警機(jī)制。本文以一個事業(yè)單位為例，針對近幾年在內(nèi)部控制制度建設(shè)中的一些嘗試，提出建立和完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的幾點看法和建議。

一、單位內(nèi)部控制制度概況

湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局屬于全額撥款事業(yè)單位，實行收支統(tǒng)一管理，定額、定項補(bǔ)助，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用的預(yù)算管理體制。近幾年，從內(nèi)部控制實踐看，內(nèi)部控制觀念步增強(qiáng)，內(nèi)部控制設(shè)計和執(zhí)行情況良好，并且取得了初步成效，呈現(xiàn)出以下幾個特點：一是局領(lǐng)導(dǎo)非常重視，積極支持財務(wù)處等部門開展內(nèi)部控制；二是全局上下共同努力，多渠道開展增收節(jié)支，已經(jīng)形成工作合力；三是制度建設(shè)比較完備，注重構(gòu)建一系列相互配合、相互支撐的制度體系。該局為加強(qiáng)財務(wù)管理，狠抓制度建設(shè)，已經(jīng)出臺5個制度（見農(nóng)墾局制度匯編），以上制度印發(fā)至局機(jī)關(guān)各處室及直屬單位、相關(guān)農(nóng)場，實施效果顯著；四是善于總結(jié)經(jīng)驗，開拓創(chuàng)新，如對各項制度實施細(xì)則進(jìn)一步完善，創(chuàng)新制度實施方式。

2011年，針對預(yù)算執(zhí)行中存在的問題，該局又制定了兩項制度：一是《湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局關(guān)于進(jìn)一步實施厲行節(jié)約、加強(qiáng)財務(wù)管理的通知》；二是《省農(nóng)墾局機(jī)關(guān)食堂公務(wù)接待管理辦法》。兩項制度正嚴(yán)格地予以實施。

二、內(nèi)控制度存在的主要問題

1、內(nèi)控意識不足，思想觀念淡薄

2004年，國庫集中支付這一財政領(lǐng)域里劃時代的改革，讓財務(wù)人員經(jīng)歷了一次“洗腦”，財政資金必須通過“指標(biāo)—計劃—支付”等流程，按預(yù)算項目“類、款、項“實現(xiàn)用款，那種“只要是財政的錢就能用”的思想必須付諸腦后，拿句俗話形容就是“菜錢不能用來買米”。制度實施至今已經(jīng)8年，從局機(jī)關(guān)到二級單位，全面推行國庫集中支付，但是還有少數(shù)人內(nèi)控意識不足，思想觀念淡薄。所以加強(qiáng)控制、合規(guī)用款的觀念有待進(jìn)一步深入人心。

2、費用開支過大，預(yù)算控制較弱

該局在預(yù)算編制過程中不夠細(xì)化、準(zhǔn)確，前瞻性不強(qiáng)，造成預(yù)算調(diào)整變動數(shù)額占總預(yù)算比例過大。由于單位性質(zhì)特點、機(jī)構(gòu)改革歷史遺留問題導(dǎo)致包袱沉重等客觀原因，該局嚴(yán)格執(zhí)行部門預(yù)算舉步維艱，依然存在無預(yù)算列支、項目經(jīng)費超預(yù)算現(xiàn)象。所以要壓縮行政性開支，確保行政經(jīng)費用在按規(guī)定發(fā)放的獎金、報銷醫(yī)療費等福利上、節(jié)約項目資金用在項目開發(fā)等“大事情”上。

3、固定資產(chǎn)不實，資產(chǎn)管理混亂

省財政廳對資產(chǎn)管理逐年加強(qiáng)，先是成立專門業(yè)務(wù)處室，后來引進(jìn)動態(tài)化資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)、資產(chǎn)管理軟件與部門決算軟件建立勾稽關(guān)系、按時報送資產(chǎn)專用報表等。2005年，財務(wù)處將賬面價值100多萬元的固定資產(chǎn)錄入資產(chǎn)軟件，這一工作扎實細(xì)致，比如一輛轎車或者一臺電腦，其品牌規(guī)格、發(fā)動機(jī)號、號牌號碼、資金來源、賬面價值、購買時間、入賬時間、使用人等十多項信息一目了然，為固定資產(chǎn)管理提供了動態(tài)信息，理清了產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)化了管理。但是目前固定資產(chǎn)存在幾個嚴(yán)重弊端：一是重購輕管現(xiàn)象。實行政府集中采購制度后，資產(chǎn)的購置得到了有效控制，但是“重購置、輕處置”，導(dǎo)致賬實不符、有賬無實現(xiàn)象；二是固定資產(chǎn)入賬偶爾不及時，有時年終一次性補(bǔ)錄平時添置的固定資產(chǎn)；三是定期的盤點工作沒有制度化，盤點只是為了應(yīng)付有關(guān)部門工作，沒有按規(guī)定定期盤點資產(chǎn)。

4、制度缺乏健全、監(jiān)督考核不力

（1）資產(chǎn)處置隨意，財產(chǎn)清查無制度。該局在資產(chǎn)管理中制定了相關(guān)制度，在購置大額資產(chǎn)中基本執(zhí)行政府采購制度，行使審批權(quán)限，遵守相關(guān)程序。但是資產(chǎn)處置隨意性強(qiáng)，基本是自行處置。因此有待建立財產(chǎn)清查制度，通過財產(chǎn)清查，摸清事業(yè)單位家底，督促賬賬、賬實相符，杜絕資產(chǎn)隨意處置現(xiàn)象。將資產(chǎn)清查為科學(xué)編制預(yù)算提供條件，建立起資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、資產(chǎn)管理與財務(wù)管理相結(jié)合的運行機(jī)制。

（2）預(yù)算考核缺乏監(jiān)督機(jī)制和獎懲機(jī)制，預(yù)算執(zhí)行無力。該局在預(yù)算考核中制定了各部門準(zhǔn)確細(xì)致的預(yù)算目標(biāo)，但是在預(yù)算考核中僅限于通報預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，而無實質(zhì)意義的監(jiān)督和獎懲，預(yù)算執(zhí)行無力，預(yù)算考核管理停留在粗放水平。該局有待將預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與經(jīng)濟(jì)責(zé)任人的經(jīng)濟(jì)掛鉤，引進(jìn)職工激勵機(jī)制，真正發(fā)揮預(yù)算執(zhí)行的剛性約束力。

三、建立和完善內(nèi)控制度的幾大“難點”

1、選擇好的制度難

近年來，盡管國內(nèi)大力提倡內(nèi)控制度建設(shè)，對建立健全內(nèi)控制度作出了一些規(guī)定，但是制度的針對性弱，行政事業(yè)單位試圖選擇一套量身定做的內(nèi)控制度，較難。

2、利用好的環(huán)境難

內(nèi)控制度的建立和完善應(yīng)該是一項系統(tǒng)的社會工程，目前，社會對行政事業(yè)單位的監(jiān)督作用微乎其微，財政審計等部門對行政事業(yè)單位的監(jiān)督檢查側(cè)重點固定單一，對行政事業(yè)單位內(nèi)控制度建設(shè)的督促有待創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境、建立一套良性運作機(jī)制。

3、加強(qiáng)管理理念難

行政事業(yè)單位普遍存在內(nèi)控制度概念模糊，認(rèn)為內(nèi)控制度只是一個簡單的操作過程，不理解內(nèi)控制度的意義所在，有些單位負(fù)責(zé)人不大支持內(nèi)控制度建設(shè)，比如對會計核算人員的配備要求不高，很多按內(nèi)控制度應(yīng)該分設(shè)崗位的存在“混崗”現(xiàn)象，導(dǎo)致內(nèi)控制度得不到很好發(fā)揮。所以加強(qiáng)管理理念難。

四、加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制制度建設(shè)幾個“突破”

1、確保部門預(yù)算編制和執(zhí)行約束升級新突破

所有收支應(yīng)編制部門預(yù)算，同一核算，部門預(yù)算一經(jīng)下達(dá)，不得調(diào)整，如需追加，應(yīng)該嚴(yán)格審批。定期反饋預(yù)算執(zhí)行情況，預(yù)算完畢應(yīng)對預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析，考核并采取改進(jìn)措施。嚴(yán)格控制無預(yù)算的資金支出。該局對各部門行政經(jīng)費有一本詳細(xì)的預(yù)算，審核報銷時由會計督促經(jīng)手人記錄手工賬后再報銷，然后再錄入電子賬，電子賬設(shè)置了預(yù)算項目、資金性質(zhì)、使用部門等近十項輔助賬目進(jìn)行核算。在大家的全力配合下，現(xiàn)在幾乎每個報銷人、每個部門心中都有一本賬，都樹立了“有多少錢辦多少事”、“以小錢辦大事、辦好事”的辦事宗旨。該局尚待加強(qiáng)內(nèi)部控制績效管理，認(rèn)真落實獎懲政策，對執(zhí)行內(nèi)部控制成效顯著的單位和人員提出表彰建議，對違反內(nèi)部控制規(guī)定的單位和人員提出處理意見，形成長效激勵機(jī)制。

2、確保資產(chǎn)整合平臺建立和資產(chǎn)“重購重處置”雙突破

為了保證建立一個國有資產(chǎn)的整合平臺，首先要建立定期的資產(chǎn)盤點制度。只有摸清家底，才能變廢為寶、整合資源。2009年，該局把一臺淘汰了的音響設(shè)備贈送給了龜山農(nóng)場，這就是整合資源的一個很好開端。2010年，局財務(wù)處對固定資產(chǎn)清理了一遍，從賬面上看，一批電子設(shè)備、家具使用年限超過了十年，一部轎車還是原所屬企業(yè)十多年前創(chuàng)辦引進(jìn)的，這批資產(chǎn)由于賬齡較長無法核對，處置手續(xù)繁瑣復(fù)雜等客觀原因一直沒有報廢，相關(guān)財務(wù)人員和有關(guān)知情者和使用者反復(fù)核對資產(chǎn)明細(xì)，尋找當(dāng)年轎車毀損的報損證明，然后向財政廳申請書面報告，成功處置資產(chǎn)約80萬元，保證了資產(chǎn)賬實相符，防止了國有資產(chǎn)流失。

3、確保計算機(jī)信息技術(shù)新突破

該局機(jī)關(guān)會計電算化實現(xiàn)已逾十年，采用了國庫集中支付系統(tǒng)軟件、部門預(yù)決算軟件、資產(chǎn)管理軟件等幾大主要軟件，而且軟件環(huán)環(huán)相扣，逐步構(gòu)成體系。但該局所屬幾個二級單位還在采用落后的手工記賬，在傳遞數(shù)據(jù)信息時已經(jīng)暴露出諸多弊端。計算機(jī)應(yīng)用的管理程度有所忽略，在操作軟件時，盡管設(shè)置了密碼和角色權(quán)限，但由于人手有限，還存在管理人員和操作人員沒有嚴(yán)格的崗位和職責(zé)分工，越權(quán)操作難以避免。這些現(xiàn)象應(yīng)引起足夠重視，該局必須加大對行政事業(yè)單位管理軟件開發(fā)、維護(hù)的投資力度，采用高科技手段，強(qiáng)化計算機(jī)信息控制。

4、確保財務(wù)人員素質(zhì)新突破

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是一個復(fù)雜的體系，需要以內(nèi)控人員的專業(yè)勝任能力作為基礎(chǔ)。所以要建立內(nèi)控人才儲備戰(zhàn)略，建立高素質(zhì)人員隊伍。該局財務(wù)隊伍的現(xiàn)狀是：年齡結(jié)構(gòu)失調(diào)，幾乎十年沒引進(jìn)專業(yè)人才；知識老化、觀念陳腐現(xiàn)象較重。如今，各項財經(jīng)法規(guī)相繼出臺，財務(wù)制度國內(nèi)國際接軌合一，財政各項改革勢如破竹。如果財務(wù)人員還抱著一把算盤、一支筆在埋頭苦算，還在說一個專業(yè)財務(wù)人員不該說的“外行話”，這些場景就會讓人搖頭嘆息。為此，財務(wù)處務(wù)必制定專業(yè)人員學(xué)習(xí)計劃，帶隊組織機(jī)關(guān)財務(wù)人員參加財政廳和稅務(wù)局等有關(guān)部門組織的各項專業(yè)學(xué)習(xí)，參加會計人員繼續(xù)教育培訓(xùn)，力爭為局機(jī)關(guān)打造一支高素質(zhì)的內(nèi)控人才隊伍。今后，除了加強(qiáng)業(yè)務(wù)水平培訓(xùn)外，還要加強(qiáng)職業(yè)道德和反復(fù)倡廉教育，進(jìn)行崗位輪換。確保會計系統(tǒng)控制這一基礎(chǔ)控制環(huán)節(jié)。

內(nèi)控制度是事業(yè)單位管理、控制自身財務(wù)的關(guān)鍵，湖北省農(nóng)墾事業(yè)管理局對其加以系統(tǒng)的規(guī)范使其成為一個完善的管理制度，通過嘗試建立健全內(nèi)控制度，該局運轉(zhuǎn)良好，行政成本降低，形成了以制度管人管事、讓制度說話的良好局面。

事業(yè)單位建立和完善內(nèi)控制度，不僅能夠通過精確的職責(zé)分工以及相應(yīng)的財務(wù)管理程序來保證事業(yè)單位的財務(wù)會計資料具有更加真實和可靠的特點，而且能夠?qū)κ聵I(yè)單位的財務(wù)資金進(jìn)行有效控制和保護(hù)。因此，事業(yè)單位重視內(nèi)控制度的建立和完善不僅能夠?qū)崿F(xiàn)事業(yè)單位的相應(yīng)目標(biāo)，而且能夠保證事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)中增強(qiáng)實力，使自身在獲得良好的生存發(fā)展環(huán)境下永遠(yuǎn)立于不敗之地。

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