“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府行為規(guī)制的系統(tǒng)思考

“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新，是指遵循生態(tài)原理和生態(tài)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，節(jié)約資源和能源，避免、消除或減輕生態(tài)環(huán)境污染和破壞，生態(tài)負(fù)效應(yīng)最小的“無(wú)公害化”或“少公害化”的技術(shù)創(chuàng)新。它是生態(tài)學(xué)向傳統(tǒng)技術(shù)創(chuàng)新滲透的一種新型創(chuàng)新系統(tǒng)，是把生態(tài)學(xué)觀點(diǎn)引入技術(shù)創(chuàng)新的各個(gè)階段，從而引導(dǎo)技術(shù)創(chuàng)新朝著有利于資源、環(huán)境保護(hù)及其與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境系統(tǒng)之間良性循環(huán)的方向協(xié)調(diào)發(fā)展。它以生態(tài)保護(hù)為中心，在企業(yè)生產(chǎn)系統(tǒng)中引入生態(tài)觀念，追求的是生態(tài)經(jīng)濟(jì)綜合效益，從而確保包括微觀單元企業(yè)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)及整個(gè)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。政府是社會(huì)發(fā)展的最重要承擔(dān)主體，是社會(huì)發(fā)展的具體發(fā)起者、組織者。在“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)踐發(fā)展中，政府指導(dǎo)、組織、管理其他發(fā)展主體的環(huán)境資源相關(guān)活動(dòng)，發(fā)揮關(guān)鍵作用。這種特殊地位和作用的重要性，不僅表現(xiàn)在積極得當(dāng)?shù)恼袨閷?duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)踐發(fā)展產(chǎn)生強(qiáng)大推動(dòng)力，同樣也表現(xiàn)在失范的不當(dāng)?shù)恼袨楸旧韺?duì)“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)踐發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重阻礙。對(duì)政府在“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐發(fā)展的失范行為表現(xiàn)及其原因進(jìn)行分析，對(duì)實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府行為規(guī)制進(jìn)行探索，是“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新不容忽視的重要內(nèi)容。

一、“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府失范行為的主要表現(xiàn)

依照德國(guó)著名社會(huì)學(xué)家馬克斯·韋伯（MaxWeber）的觀點(diǎn)，政府不規(guī)范行為指政府行為沒(méi)有持續(xù)的、不受規(guī)則約束的、不按章辦事的運(yùn)作。在本文中作者所探討的“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府行為失范，是指政府由于體制上的弊端、自身利益的膨脹等原因?qū)嵤┑氖д`的、不當(dāng)?shù)?、不合法的行為，?duì)環(huán)境資源可能產(chǎn)生不良后果的總和。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1、政府在社會(huì)公共事務(wù)管理者角色下的管理行為失范分析

（1）政府制定政策的失范行為。政府作為政策制定者的行為失范，就是政府制定的政策不利于環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約的情形。政府制定環(huán)境政策行為的失范，一般表現(xiàn)在與國(guó)家的憲法和法律、與上一級(jí)政府的政策相抵觸、相沖突；政策本身不綠色，與環(huán)境友好資源節(jié)約目標(biāo)模式背道而馳；對(duì)環(huán)境友好資源節(jié)約行為的鼓勵(lì)激勵(lì)政策缺乏；經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策偏少，政策實(shí)用性差，政策間缺乏協(xié)調(diào)等方面。由于政府制定政策行為具有抽象行政行為的普遍約束力和反復(fù)適用性的特征，因此，政府制定政策行為失范給環(huán)境資源帶來(lái)的負(fù)面影響相當(dāng)嚴(yán)重。

（2）政府具體決策的失范行為。政府具體決策行為，是指政府在行使社會(huì)公共事務(wù)管理職能的過(guò)程中，就某一具體的社會(huì)事項(xiàng)做出具體的有針對(duì)性的決策行為。主要包括失誤性決策行為和短期片面決策行為。政府某一決策的成功和失敗往往對(duì)資源環(huán)境保護(hù)起決定作用，如果政府在決策時(shí)沒(méi)有充分考慮對(duì)資源環(huán)境的影響，可能會(huì)給資源、環(huán)境帶來(lái)不可逆轉(zhuǎn)的變化。在現(xiàn)實(shí)中，一些政府官員為了追求自己任期內(nèi)的所謂“政績(jī)”，往往不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)的收益，不擇手段地搞些急功近利的經(jīng)濟(jì)行為。我國(guó)官員追求政績(jī)的行為，往往造成“官換面貌換”的現(xiàn)象，這些不切實(shí)際的長(zhǎng)官政績(jī)工程不僅浪費(fèi)和消耗寶貴的經(jīng)濟(jì)資源，而且加劇了生態(tài)的破壞和環(huán)境的污染。

（3）政府環(huán)境監(jiān)管的失范行為。政府環(huán)境管理不力的表現(xiàn)，主要是政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，違規(guī)審批，導(dǎo)致資源浪費(fèi)和環(huán)境污染。近年來(lái)，各地大力興建開(kāi)發(fā)區(qū)、招商引資，但有些地方政府不按規(guī)定程序?qū)徟ㄔO(shè)項(xiàng)目，往往導(dǎo)致新污染源的產(chǎn)生。這些地方政府和有關(guān)部門(mén)置國(guó)家環(huán)境法律、法規(guī)于不顧，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目不論有無(wú)污染、國(guó)家是否禁止、環(huán)保部門(mén)是否批準(zhǔn)，都來(lái)者不拒。縱然環(huán)保部門(mén)據(jù)理力爭(zhēng)，也阻擋不了污染項(xiàng)目在當(dāng)?shù)卣谋幼o(hù)下紛紛出籠，為日后污染糾紛的產(chǎn)生埋下了隱患。土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重與政府的違規(guī)審批行為直接相關(guān)。國(guó)家對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)歷來(lái)有嚴(yán)格的規(guī)定，但全國(guó)6000多個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)有一半多是違反規(guī)定越權(quán)審批的。另外，地方保護(hù)主義下的環(huán)境執(zhí)法不力，使一些環(huán)境污染糾紛久拖不決。

2、政府在社會(huì)公共資源消費(fèi)者角色下的消費(fèi)行為失范分析

政府消費(fèi)行為失范最突出的表現(xiàn)，就是財(cái)政資金使用效益低下所體現(xiàn)出來(lái)的政府采購(gòu)的低成效。政府采購(gòu)行為的不綠色不環(huán)保，本身就會(huì)造成對(duì)環(huán)境資源的極大破壞或浪費(fèi)。當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)在自身運(yùn)行中，資源效率相當(dāng)?shù)?，資源浪費(fèi)現(xiàn)象非常嚴(yán)重。根據(jù)2005年北京市的一項(xiàng)調(diào)查顯示，有的政府公務(wù)人員1天的耗電量夠一個(gè)普通老百姓19天的生活用電；權(quán)威部門(mén)測(cè)算，我國(guó)政府機(jī)構(gòu)（包括教育等公共部門(mén)）的能源消費(fèi)約占全國(guó)能源消費(fèi)總量的5%，節(jié)能潛力為15%至20%，能源費(fèi)用超過(guò)800億元，單位建筑面積能耗超過(guò)世界頭號(hào)耗能大國(guó)——美國(guó)政府機(jī)關(guān)1999年平均水平的33%。國(guó)外的多類(lèi)、多項(xiàng)研究報(bào)告及國(guó)內(nèi)學(xué)者的文章早已毫不忌諱地指出，中國(guó)是世界上行政成本最高的少數(shù)國(guó)家之一。

“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府行為失范的原因主要是：主觀上政府官員科學(xué)發(fā)展觀及環(huán)境資源意識(shí)匱乏，受政府自身利益驅(qū)使的制約，客觀上決策機(jī)制存在弊端，GDP核算制度不科學(xué)，政府節(jié)能環(huán)保行為監(jiān)督存在“盲區(qū)”。

二、實(shí)現(xiàn)“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新政府行為規(guī)制的主要制度設(shè)計(jì)

在資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的過(guò)程中，必須解決政府干預(yù)不適當(dāng)、干預(yù)失靈及政府自身對(duì)資源環(huán)境不合理消耗的問(wèn)題。科學(xué)合理的制度設(shè)計(jì)的過(guò)程，本身就是環(huán)境友好資源節(jié)約科學(xué)理念內(nèi)化成政府執(zhí)政理念的過(guò)程，同時(shí)也是把政府利益控制約束在合理、合法的范圍之內(nèi)的根本途徑。一方面對(duì)政府的執(zhí)政理念和行為產(chǎn)生正面引導(dǎo)和激發(fā)的作用，同時(shí)也能對(duì)不科學(xué)的政府執(zhí)政理念和失范的政府行為產(chǎn)生矯正和防范的作用。對(duì)規(guī)范政府行為相關(guān)制度的完善和重新設(shè)計(jì)，是我們資源節(jié)約型環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的當(dāng)務(wù)之急，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行。

1、改進(jìn)和完善政府決策機(jī)制

建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策制度，實(shí)現(xiàn)政府決策的科學(xué)化、規(guī)范化、民主化。對(duì)政府和部門(mén)的重大決策，應(yīng)進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)、效益評(píng)估，以實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化，避免政府部門(mén)因決策失誤引起的錯(cuò)誤導(dǎo)向；嚴(yán)格規(guī)范政府對(duì)重大經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的決策程序，尤其是“三不決策”制度，即沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分的調(diào)研論證不決策，沒(méi)有兩個(gè)以上的比較方案不決策，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)家學(xué)者的論證不決策；大力推進(jìn)公眾參與決策制度的落實(shí)，制定重大事項(xiàng)社會(huì)公示、社會(huì)聽(tīng)證、民主評(píng)議、行政公開(kāi)等制度的具體實(shí)施方案，這些直接性或半直接性政治參與制度和渠道的建立和完善，能極大提高公民參與政府決策的廣度和深度，有利于提高政府決策管理水平，有利于不斷推進(jìn)“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐的發(fā)展。

2、實(shí)施環(huán)保政績(jī)考核制度

主要是實(shí)施綠色政績(jī)考核指標(biāo)、實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任生態(tài)審計(jì)制度。在考核領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)時(shí)，不能只看GDP，不能只看

“政績(jī)指標(biāo)”，還要看“綠色指標(biāo)”。生態(tài)審計(jì)就是在進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)時(shí)，既要看其在任期期間當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)和收入的提高，也要看資源的減少、環(huán)境質(zhì)量的下降和生態(tài)的破壞程度。這有利于干部考核制度更科學(xué)、更全面、更公正。重慶市把環(huán)保政績(jī)作為干部考核的重要內(nèi)容，赤峰市通過(guò)激勵(lì)和約束制度強(qiáng)化干部的生態(tài)責(zé)任和生態(tài)意識(shí)，生態(tài)審計(jì)不過(guò)關(guān)，干部不能提拔。只有這樣，才能扭轉(zhuǎn)一些地方和行業(yè)不惜以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)換取GDP增長(zhǎng)的錯(cuò)誤做法，才能遏制政府機(jī)構(gòu)的浪費(fèi)現(xiàn)象，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上健康的軌道。

3、建立和完善綠色國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算制度

我國(guó)綠色GDP核算體系框架已初步建立，已建立了環(huán)境實(shí)物量核算、環(huán)境價(jià)值量核算、環(huán)境保護(hù)投入產(chǎn)出核算，以及經(jīng)環(huán)境調(diào)整的綠色GDP核算四個(gè)具體的表式核算框架。但是目前綠色GDP還未上升到法律高度，還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合法、有序、廣泛的執(zhí)行，我國(guó)的綠色GDP核算制度法制建設(shè)仍屬空白。因此，隨著綠色GDP的推行以及核算技術(shù)和方法的不斷完善，還必須制定和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)綠色GDP核算的法制化。比如在時(shí)機(jī)成熟時(shí)制定《綠色GDP核算法》，確定綠色GDP的核算方法，規(guī)定核算的內(nèi)容和范圍等，從而建立和完善我國(guó)的綠色GDP核算制度。

4、完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度

政府行為的環(huán)境友好資源節(jié)約評(píng)價(jià)制度，是保證政府行為的環(huán)境友好資源節(jié)約的核心制度。我們應(yīng)該在做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和發(fā)展規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，建立和完善戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，對(duì)政策、法規(guī)、規(guī)劃、計(jì)劃中的資源環(huán)境承載能力進(jìn)行深入分析預(yù)測(cè)和科學(xué)評(píng)價(jià)，從源頭和過(guò)程控制大面積環(huán)境污染和生態(tài)破壞的發(fā)生。具體包括：環(huán)境友好資源節(jié)約的事前評(píng)價(jià)制度（即在政府行為的策劃、設(shè)計(jì)階段，對(duì)其進(jìn)行環(huán)境友好資源節(jié)約評(píng)價(jià)，對(duì)不符合環(huán)境友好資源節(jié)約標(biāo)準(zhǔn)的政府行為，事前予以制止）和環(huán)境友好資源節(jié)約的事中評(píng)價(jià)制度（即在政府行為實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行環(huán)境友好資源節(jié)約評(píng)價(jià)，避免政府行為實(shí)施過(guò)程中的歪曲，保證政府行為實(shí)施過(guò)程中的環(huán)境友好資源節(jié)約）。

5、完善環(huán)境責(zé)任追究制度

首先，追究方式要明確。實(shí)行重大決策終身負(fù)責(zé)制度，對(duì)每一項(xiàng)重大決策，都要建立檔案，要求決策的領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)自己的決策終身負(fù)責(zé)。對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中存在的嚴(yán)重失誤、失職行為，不論存在的問(wèn)題和造成的后果在什么時(shí)候暴露出來(lái)，也不論這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)和崗位發(fā)生了什么變化，都必須依法追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。其次，責(zé)任主體范圍要明確。不僅是政策的直接制定者、參與制定者，對(duì)失誤的重大決策負(fù)有直接責(zé)任的主管人員、負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的人員，還包括對(duì)包庇、縱容、放任環(huán)境違法行為導(dǎo)致轄區(qū)環(huán)境惡化的地方政府領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)不履行環(huán)保職責(zé)的有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人，對(duì)不作為和亂作為的環(huán)保執(zhí)法人員，如何追究其責(zé)任都應(yīng)做出具體的規(guī)定。第三，責(zé)任形式要明確。把政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為實(shí)質(zhì)上的更為完善的法律責(zé)任，即包括政府及其責(zé)任人員的行政責(zé)任、對(duì)社會(huì)成員的民事責(zé)任和政府責(zé)任人員的刑事責(zé)任三方面的責(zé)任承擔(dān)。

6、建立政府可持續(xù)消費(fèi)制度

政府通過(guò)自身的環(huán)境友好和資源節(jié)約來(lái)為社會(huì)提供模型和范例，在“兩型社會(huì)”建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新的實(shí)踐發(fā)展過(guò)程中發(fā)揮示范和引導(dǎo)作用，必須做到：推行綠色政府采購(gòu)制度，采購(gòu)環(huán)保產(chǎn)品，并對(duì)采購(gòu)規(guī)模、使用、報(bào)廢等環(huán)節(jié)密切進(jìn)行監(jiān)督和約束，控制政府自身運(yùn)行成本；實(shí)行對(duì)政府機(jī)構(gòu)資源使用的定額限制和定額管理制度；設(shè)計(jì)一套硬性的利益約束機(jī)制，把降低能耗、節(jié)約開(kāi)支與公務(wù)員切身利益掛鉤，靠制度約束公務(wù)員的能源浪費(fèi)行為。政府各機(jī)關(guān)各部門(mén)是財(cái)政補(bǔ)貼的對(duì)象，在節(jié)約利用資源方面負(fù)有表率職責(zé)，可考慮制定《國(guó)家機(jī)關(guān)與公共機(jī)構(gòu)資源節(jié)約法》，或者制定一部以約束政府及其官員的消費(fèi)行為為目的的《政府消費(fèi)法》，上升到法律層面來(lái)保證政府可持續(xù)消費(fèi)制度的落實(shí)。

7、完善民主監(jiān)督制度體系

政府行為是否實(shí)現(xiàn)環(huán)境友好資源節(jié)約，必須以有效的監(jiān)督為保障。建立和完善環(huán)境友好資源節(jié)約的監(jiān)督制度，應(yīng)該從以下幾方面完善政府行為的民主監(jiān)督制度體系：建立對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用；強(qiáng)化人大監(jiān)督，完善重大事項(xiàng)報(bào)告制度、質(zhì)詢(xún)制度、民主評(píng)議制度和政府規(guī)章備案審查制度，及時(shí)糾正違法或不適當(dāng)?shù)臎Q策；完善行政、司法監(jiān)督制度，做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)必受監(jiān)督。

（注：本文屬湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目（2010CGB15）。）

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