萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中農(nóng)民生活保障模式探討

摘要：江蘇省萬(wàn)頃良田建設(shè)工程是實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標(biāo)的系統(tǒng)工程，社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)其目的和效果的一個(gè)必不可少的重要手段。文章以江蘇省實(shí)施萬(wàn)頃良田建設(shè)工程的地區(qū)為例，分析了目前實(shí)施的社會(huì)保障模式，積極探索了萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民生活保障制度措施，認(rèn)為建立、完善與土地流轉(zhuǎn)方式相適應(yīng)的農(nóng)民生活保障體系是亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：萬(wàn)頃良田建設(shè)工程；土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民保障

隨著我國(guó)工業(yè)化城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速的發(fā)展，土地資源緊缺的矛盾日益尖銳，為有效集聚農(nóng)村潛在資源，有序統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，推進(jìn)規(guī)模化、現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村耕地資源、建設(shè)用地資源、勞動(dòng)力資源和市場(chǎng)需求與公共服務(wù)資源的有效集聚，江蘇省國(guó)土資源廳于2008年9月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<江蘇省“萬(wàn)頃良田建設(shè)工程”試點(diǎn)方案>的通知》，決定在全省開(kāi)展萬(wàn)頃良田建設(shè)工程試點(diǎn)工作。

近年來(lái)，全省13個(gè)省轄市中大部分縣（市、區(qū)）都申請(qǐng)并實(shí)施萬(wàn)頃良田建設(shè)工程試點(diǎn)。本文結(jié)合目前正在實(shí)施的萬(wàn)頃良田建設(shè)工程情況，通過(guò)分析其采取的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民生活保障方法，積極探索萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式和農(nóng)民生活保障制度措施，提出適應(yīng)萬(wàn)頃良田建設(shè)工程建設(shè)需要的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式，并建立完善與之相適應(yīng)的農(nóng)民生活保障模式。

一、萬(wàn)頃良田建設(shè)工程的內(nèi)涵

萬(wàn)頃良田建設(shè)工程是指在“耕地面積不減少、建設(shè)用地不增加、農(nóng)民利益不受損、國(guó)土規(guī)章不違背”的前提下，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃，按照城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、加快社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的要求，以土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目為載體，以實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為抓手，通過(guò)對(duì)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量；將農(nóng)村居民遷移到城鎮(zhèn)，節(jié)約集約利用建設(shè)用地；建成大面積、連片的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，優(yōu)化區(qū)域土地利用布局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標(biāo)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。其中，如何通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)等途徑對(duì)農(nóng)民生活進(jìn)行有效保障是重要內(nèi)容，更是工作重中之重。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能也發(fā)生了急劇的變化。土地的社會(huì)保障功能逐漸由單一的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩姹Ｕ瞎δ芎桶l(fā)展保障功能。在一些傳統(tǒng)的農(nóng)村地區(qū)，土地仍然起著生存、就業(yè)、養(yǎng)老保障的重要作用；而在一些蘇南大城市以及一部分比較富裕的農(nóng)村，土地已經(jīng)不是農(nóng)民主要的收入來(lái)源，土地更多扮演著保障農(nóng)民發(fā)展的功能。萬(wàn)頃良田建設(shè)工程實(shí)施中，必須結(jié)合各地的實(shí)際，綜合考慮農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生產(chǎn)生活保障。

二、農(nóng)民生活保障現(xiàn)狀

（一）土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式

當(dāng)前我國(guó)主要的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式有轉(zhuǎn)讓、互換、轉(zhuǎn)包、出租、反租倒包以及入股等。萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的適用方式一般有出租、入股和讓渡。結(jié)合萬(wàn)頃良田建設(shè)工程實(shí)施情況，考慮到工程區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)條件、勞動(dòng)力外出務(wù)工情況、拋荒情況等，為更好地發(fā)揮大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)效益，工程區(qū)更宜選用讓渡、入股的方式，而出租等方式一般期限較短，范圍較小，更多的是農(nóng)戶(hù)間自發(fā)的流轉(zhuǎn)方式，不能從根本上解決土地粗放利用、甚至拋荒行為。

1.讓渡

讓渡是指承包人在自愿的前提下，將原承包經(jīng)營(yíng)的土地轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織，由其負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)讓方（承包人）的基本生活保障及其他社會(huì)保障。讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保，優(yōu)點(diǎn)有以下幾個(gè)方面：

首先，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)加速互動(dòng)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換社保，是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的自我完善和發(fā)展，是順應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)第二次飛躍的有益探索。土地資源依法合理流轉(zhuǎn)，可以以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)，加速城鄉(xiāng)互動(dòng)進(jìn)程。

其次，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。通過(guò)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，引進(jìn)業(yè)主開(kāi)發(fā)，實(shí)現(xiàn)土地資源的整合利用，有效防止分散帶來(lái)的資源浪費(fèi)，推進(jìn)土地的集約化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越。

再次，有效長(zhǎng)期保證社會(huì)穩(wěn)定。土地?fù)Q社保后，每戶(hù)每月或每季能領(lǐng)取到生活保障金，對(duì)沒(méi)有其他收入來(lái)源的弱勢(shì)群眾和老齡人就顯得尤為重要。

對(duì)于讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，促進(jìn)其由農(nóng)民向市民身份的過(guò)渡，一般參照被征地農(nóng)民保障體系進(jìn)行保障。農(nóng)戶(hù)與村集體簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡合同書(shū)，村集體與勞動(dòng)保障部門(mén)達(dá)成協(xié)議，將這部分農(nóng)戶(hù)原承包地的流轉(zhuǎn)收益納入其社會(huì)保障資金。

2.入股

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，即農(nóng)戶(hù)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股權(quán)，采取土地股份合作形式，參與不改變用地性質(zhì)的農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)。

通過(guò)“土地股份合作社”，農(nóng)民可能有四種收入：土地流轉(zhuǎn)后的地租收入、原有國(guó)家的政策性補(bǔ)貼收入、為合作社或公司務(wù)工的工資收入、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的分紅收入。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的優(yōu)點(diǎn)：

首先，有利于推動(dòng)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。工程區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，整合了分散的土地，擴(kuò)大了土地的使用規(guī)模，為農(nóng)業(yè)機(jī)械的充分高效利用和農(nóng)業(yè)專(zhuān)職人員專(zhuān)長(zhǎng)的發(fā)揮創(chuàng)造了條件。

其次，有利于農(nóng)業(yè)土地的集約利用。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股的方式使得閑置的土地得到利用，有利于在這些土地上合理增加物質(zhì)與勞動(dòng)投入以提高土地收益，從而有利于土地集約利用。

再次，有利于加快城市化進(jìn)程。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股徹底解除了土地對(duì)農(nóng)業(yè)人員向城市轉(zhuǎn)移的牽制，使得城市化更徹底、全面。

（二）農(nóng)民生活保障模式

在實(shí)施過(guò)程中，對(duì)采取讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，目前的保障方式基本都是參照被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行保障。這部分農(nóng)民參加社會(huì)保障所需資金由政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人共同出資籌集。

而對(duì)采取讓渡之外方式的農(nóng)戶(hù)，其社會(huì)保障模式是沿用各地區(qū)現(xiàn)行的“新農(nóng)保”、農(nóng)村低保等農(nóng)村社會(huì)保障制度，從農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等方面進(jìn)行保障。

（三）目前農(nóng)民生活保障模式存在的問(wèn)題

對(duì)采取讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)參照當(dāng)?shù)乇徽鞯剞r(nóng)民社會(huì)保障制度進(jìn)行保障的農(nóng)戶(hù)，主要是被征地農(nóng)民社會(huì)保障制度存在的問(wèn)題：

首先，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，分配和使用不合理。目前的征地補(bǔ)償制度中，僅僅以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，并未考慮土地的增值部分、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異等影響因素使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。由于我國(guó)目前對(duì)被征土地安置補(bǔ)助費(fèi)的分配缺乏具體細(xì)則，造成各地對(duì)征地土地安置補(bǔ)助費(fèi)的分配比較混亂。

其次，征地就業(yè)安置不到位。就業(yè)是保障被征地農(nóng)民的生活、解決其后顧之憂(yōu)的根本途徑。目前的社會(huì)保障中雖然考慮到了就業(yè)保障，但由于制度等方面沒(méi)有作明確的規(guī)定和要求，被征地農(nóng)民失去土地后由農(nóng)民變市民之后，按城市方式生活、生產(chǎn)所需要的就業(yè)安置并未到位。農(nóng)民失去土地后的就業(yè)安置等社會(huì)保障也沒(méi)有落實(shí)，造成這部分勞動(dòng)力生活發(fā)生困難，導(dǎo)致上訪現(xiàn)象發(fā)生，影響了社會(huì)穩(wěn)定。

對(duì)采取讓渡之外方式沿用現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度的農(nóng)戶(hù)，雖然從農(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等方面可以進(jìn)行保障，但對(duì)由生活成本的提高而影響農(nóng)民生活質(zhì)量不能得到很好的保障。

三、萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中農(nóng)民生活保障模式建立的措施研究

（一）建立合適的土地流轉(zhuǎn)方式，完善土地流轉(zhuǎn)制度

土地的流轉(zhuǎn)對(duì)提高土地資源的配置效率，提高農(nóng)村社會(huì)生產(chǎn)力水平，提升我國(guó)農(nóng)業(yè)在國(guó)際上的競(jìng)爭(zhēng)力具有深遠(yuǎn)意義。土地的流轉(zhuǎn)必須尊重農(nóng)民的意志，真正按照“依法、自愿、有償”的原則，結(jié)合工程區(qū)所在地域的特點(diǎn)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，選擇合適的土地流轉(zhuǎn)方式，同時(shí)通過(guò)充分的宣傳和引導(dǎo)，大力引導(dǎo)各類(lèi)組織和個(gè)人參與土地流轉(zhuǎn)，合理促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)主體多元化發(fā)展，使過(guò)去單一的農(nóng)戶(hù)承包土地向工商企業(yè)、專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、農(nóng)業(yè)合作組織等租賃、股份經(jīng)營(yíng)土地轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加大農(nóng)用地流轉(zhuǎn)力度。

（二）合理確定土地流轉(zhuǎn)收益，加強(qiáng)土地的收益保障作用

長(zhǎng)期以來(lái)，諸多學(xué)者的研究比較重視的是合理分配并充分發(fā)揮土地補(bǔ)償和安置費(fèi)的社會(huì)保障功能，強(qiáng)調(diào)該費(fèi)用的補(bǔ)償?shù)轿?、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和合理分配該部分費(fèi)用，但往往忽視了土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)地收益這部分對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障作用。在萬(wàn)頃良田建設(shè)工程中，土地進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，基本上都采用流轉(zhuǎn)的方式進(jìn)行，因此需要重分析流轉(zhuǎn)后農(nóng)地收益對(duì)于農(nóng)戶(hù)的社會(huì)保障作用。目前已經(jīng)開(kāi)始實(shí)施和正在編制的規(guī)劃中大致從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)土地的收益保障作用，包括入股保底分紅、逐年或者分年限提高并支付租金等，在蘇南部分地區(qū)除了股份合作社的方式外，還采用了土地補(bǔ)償費(fèi)和限額自費(fèi)入股的方式，通過(guò)這一系列的措施，確保流轉(zhuǎn)后土地收益的保值、增值，從收益保障方面為工程區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶(hù)提供長(zhǎng)期的生活保障。

（三）提高社會(huì)支持力度，尋求多元化的農(nóng)民生活保障辦法

萬(wàn)頃良田建設(shè)工程是一項(xiàng)以政府為主導(dǎo)、多部門(mén)支持、全社會(huì)參與的系統(tǒng)工程，對(duì)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的生活保障，在政府主導(dǎo)支持的前提和基礎(chǔ)上，更需要提高社會(huì)支持力度，尋求多元化的農(nóng)民生活保障辦法。要加大對(duì)萬(wàn)頃良田建設(shè)工程涉及離地農(nóng)民的就業(yè)培訓(xùn)，引導(dǎo)、推薦、鼓勵(lì)其到周邊企業(yè)就業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)。地方政府在引進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)時(shí)，要和其簽訂用工協(xié)議，優(yōu)先使用當(dāng)?shù)剞r(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或其他產(chǎn)業(yè)工作。通過(guò)福利事業(yè)、慈善事業(yè)等對(duì)一些特殊困難群體進(jìn)行幫扶照顧，解決其基本生活保障。

（四）加大政府支出比例，提高社會(huì)保障的覆蓋度

工程區(qū)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶(hù)，可繼續(xù)沿用各地區(qū)現(xiàn)有正在實(shí)施的農(nóng)村社會(huì)保障制度和江蘇部分地區(qū)已經(jīng)頒布的“新農(nóng)?！敝贫龋瑥霓r(nóng)民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、最低生活保障等方面進(jìn)行保障。在資金籌集上，應(yīng)結(jié)合部分地區(qū)社會(huì)保障覆蓋不全面的現(xiàn)狀，加大政府的出資比例，提高農(nóng)民參加社會(huì)保障的積極性，確保實(shí)施工程區(qū)內(nèi)社會(huì)保障全覆蓋。

對(duì)其中讓渡土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶(hù)，則應(yīng)當(dāng)建立專(zhuān)門(mén)的社會(huì)保障專(zhuān)項(xiàng)基金制度，基金要保證其來(lái)源，各地方政府可以根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)條件的不同，按照一定比例從財(cái)政中劃撥資金，用于彌補(bǔ)這部分農(nóng)民社會(huì)保障基金的不足。這部分農(nóng)民參加社會(huì)保障所需資金由政府、村集體經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人共同出資籌集，并同時(shí)加大政府的出資比例，提高工程區(qū)整體社會(huì)保障的覆蓋度。

對(duì)采取讓渡方式外的農(nóng)戶(hù)，政府加大對(duì)農(nóng)民生活的補(bǔ)貼或制定相關(guān)的土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠制度，監(jiān)督流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)方增加農(nóng)民的生活補(bǔ)助。

萬(wàn)頃良田建設(shè)工程是以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地集中、居住集聚、用地集約、效益集顯目標(biāo)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，它的一項(xiàng)重要目標(biāo)就是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)地資源優(yōu)化配置，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，充分發(fā)揮農(nóng)村土地的生產(chǎn)要素功能，切實(shí)提高農(nóng)民的生活質(zhì)量，保障農(nóng)民的切身利益。目前，萬(wàn)頃良田建設(shè)工程正在江蘇各地積極試點(diǎn)，各地在工程推進(jìn)中，要加強(qiáng)研究協(xié)調(diào)，不斷積累經(jīng)驗(yàn)，綜合運(yùn)用各種保障方式，通過(guò)工程的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生活有保障、生活水平有提高的目標(biāo)。

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（作者單位：杜小婭，南京江地土地開(kāi)發(fā)咨詢(xún)公司；陳慧梅，江蘇省土地開(kāi)發(fā)整理中心）