關(guān)于限期拆除敬亭山某茶場違法建設(shè)的案例評析

一、案情簡介

2011年4月2日，宣城市城管執(zhí)法局接到舉報，反映敬亭山茶場一分場朱某房屋是違法建設(shè)。經(jīng)立案調(diào)查，在宣城市規(guī)劃局的協(xié)查下，認定當(dāng)事人朱某于2006年在原建筑面積約107.32平方米土基房的基礎(chǔ)上進行翻擴建，建設(shè)的兩層磚混結(jié)構(gòu)，面積為396.8平方米的建筑屬未經(jīng)規(guī)劃許可的違法建設(shè)（第一層四間213.79平方米，第二層三間183.01平方米），違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條之規(guī)定，宣城市城管執(zhí)法局依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定依法向當(dāng)事人下達限期拆除決定書。

當(dāng)事人朱某不服宣城市城管執(zhí)法局限期拆除決定一案，向宣城市人民法院提起行政訴訟。法院于2011年5月25日立案受理，2011年7月7日公開審理了本案。

二、案件焦點

原告朱某訴稱：原告在宣城市宣州區(qū)敬亭山辦事處敬亭山茶場一分場有私房一棟，在敬亭山茶場與該房性質(zhì)相同的房屋還有許多，認為被告在沒有查清事實的情況下，于2011年4月29日以違章建筑的名義單獨對原告作出宣城管（規(guī)劃）限拆字第（2011）012005號《限期拆除決定書》。原告認為被告作出該《限期拆除決定書》的行政行為違法，導(dǎo)致原告合法財產(chǎn)權(quán)利受到侵害，請求依法撤銷該《限期拆除決定書》。

宣城市城管執(zhí)法局答辯認為：對于2011年4月2日的舉報，宣城市城管執(zhí)法局依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，向朱某作出的《限期拆除決定書》認定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用法律正確，程序合法，請求依法駁回原告朱某訴訟請求。

宣城市城管執(zhí)法局在法定舉證期限內(nèi)向法院提交的主要證據(jù)有：一、事實方面證據(jù)：1、現(xiàn)場勘驗檢查筆錄；2、對敬亭山茶場土地科長孫良華的詢問調(diào)查筆錄；3、對敬亭山茶場山南分場場長舒金平的詢問調(diào)查筆錄；4、違法建筑的攝影材料。上述證據(jù)，綜合證明建筑的違法性質(zhì)、建設(shè)時間、面積、位置。二、程序方面證據(jù)：1、舉報材料；2、詢問調(diào)查通知書；3、立案審批表；4、協(xié)助勘驗委托書；5、協(xié)助勘驗意見書；6、責(zé)令改正通知書；7、執(zhí)法告知書及送達回執(zhí)；8、案件處理意見書；9、審案會議記錄；10、聽證通知書、聽證筆錄、聽證報告；11、案件處理審批表；12、行政執(zhí)法通知書；13、行政執(zhí)法告知書送達回執(zhí)；14、限期拆除決定書；15、限期拆除決定書送達回執(zhí)；16、敬亭山茶場提供的材料（包括房屋翻建報告、收費憑證）。以上證據(jù)證明原告違法的事實，以及被告作出《限期拆除決定書》符合程序規(guī)定。三、法律依據(jù)：《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條。

原告朱某提交的證據(jù)有：1、原告身份證復(fù)印件，證明原告身份情況。2、房產(chǎn)證復(fù)印件，證明原告有合法的土地使用權(quán)。3、限期拆除通知書復(fù)印件，證明被訴具體行政行為存在。4、翻建報告復(fù)印件，證明原告建房是經(jīng)過茶場審批的。5、敬亭山茶場其他房屋照片，證明其他房屋都是經(jīng)過茶場審批的。6、2008年對原告土地征收的文件，證明訴爭房屋土地是農(nóng)用地，不屬于城市規(guī)劃范疇，不能適用城市規(guī)劃法對原告處罰。7、國土字資2008、2009年文件，證明城市規(guī)劃區(qū)外建房農(nóng)場可以審批。

此案經(jīng)庭審質(zhì)證，原告朱某對被告提交的證據(jù)質(zhì)證認為：第一、事實方面證據(jù)。1、對現(xiàn)場勘驗檢查的筆錄?？彬灆z查筆錄事前應(yīng)該通知朱某，如果事先沒有通知，該筆錄是違法的。另外對測量人員的身份、資質(zhì)也有疑問。2、孫良華與本案有利害關(guān)系，其不能作為本案的證人，且其證明內(nèi)容也是虛假的。房子長15米，寬7.2米，與事實不符，與房產(chǎn)證不一致。另外證人應(yīng)該出庭作證，否則不能作為證據(jù)使用。3、舒金平作證的內(nèi)容也是虛假的。4、照片是朱某家的房屋，但是攝制的時間不能證明。綜上，上述證據(jù)不能證明本案事實。第二、程序方面證據(jù)。舉報事實不存在，是被告編造的。詢問調(diào)查通知書沒有朱某簽字，不能證明該通知書送達給了朱某。立案審批表僅憑此不能證明其證明目的，且相關(guān)人員身份、簽字、職務(wù)等都無法核實。請示和回函是違法的。另外意見書的內(nèi)容也是不專業(yè)的，不是每個建筑都要規(guī)劃批準(zhǔn)的，當(dāng)時農(nóng)村建房是不需要規(guī)劃批準(zhǔn)的，行政執(zhí)法局不應(yīng)該聽規(guī)劃局的意見。處罰的勘驗一定是親自勘驗，不能借用第三方資料，說明勘驗人員沒有勘驗。朱某的建房行為是2006年的，不應(yīng)該適用2008年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法。對調(diào)查人員的簽名的真?zhèn)魏腿掌诙疾荒艽_認。審案會議記錄與事實不符，被告的補償方法方式?jīng)]有征得原告同意，另外被告也沒有和原告商談補償要求。行政執(zhí)法告知書應(yīng)該告知被處罰人依據(jù)、權(quán)限，但此告知書告知錯誤，視為違法，原告沒有收到告知書，送達違法。對聽證會事實是認可的，但對結(jié)果不予認可。拆除決定書送達回執(zhí)，不符合留置送達的法律規(guī)定的要件。該送達是違法的留置送達。拆除決定書中沒有表述房屋是何時建造的，導(dǎo)致適用法律錯誤。翻建報告是實際情況，本案被告沒有告訴能使用城鄉(xiāng)規(guī)劃法的依據(jù)。敬亭山茶場違規(guī)建房是很普遍的，原告不能認同選擇性執(zhí)法。第三、法律依據(jù)。朱某的土地是農(nóng)業(yè)用地。城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十四條不是程序性規(guī)定。限期責(zé)令拆除涉及了原告的實體利益。

宣城市城管執(zhí)法局對原告提交的證據(jù)質(zhì)證認為：對證據(jù)1無異議。證據(jù)2是原告原來的房子。證據(jù)3沒有異議。證據(jù)4只能證明原告建房花了錢，不能證明原告房子的建設(shè)是經(jīng)過審批的。證據(jù)5，被告在敬亭山茶場最近拆除了不少違法建筑，不是選擇性執(zhí)法。證據(jù)6與本案無關(guān)。證據(jù)7不能代表法律，不能以部門的文件來證明原告建筑是否違法，原告的房屋不具有合法性。

三、法院審判結(jié)果

經(jīng)庭審質(zhì)證，合議庭對上述證據(jù)作如下認定：原告提交的證據(jù)1、2、3、4均真實、合法，且與本案有關(guān)聯(lián)，予以采信。證據(jù)5不能證明原告的證明目的，證據(jù)6、7均與本案不具有關(guān)聯(lián)性，均不予采信。宣城市城管執(zhí)法局提交證據(jù)均符合證據(jù)的“真實性”“合法性”“關(guān)聯(lián)性”，予以認定。

根據(jù)采信的證據(jù)并結(jié)合當(dāng)事人陳述，法院確認案件事實如下：原告朱某父母在宣城市宣州區(qū)敬亭山辦事處敬亭山茶場一分場有私房一棟，面積107.32平方米。2006年朱某經(jīng)安徽省敬亭山茶場批準(zhǔn)對該房翻建。2011年4月2日，被告宣城市城市管理行政執(zhí)法局接舉報反映敬亭山茶場一分場朱某戶房屋是違法建設(shè)，被告遂立案予以調(diào)查。2011年4月7日，被告對證人孫良華、舒金平進行詢問，并對案涉建筑物現(xiàn)場勘驗。2011年4月8日，被告發(fā)函給宣城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局，要求對以下問題函復(fù)：1、該建設(shè)工程是否經(jīng)過市城鄉(xiāng)規(guī)劃部門審批？2、該建設(shè)工程是否可以采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響？3、如果可以采取改正措施，應(yīng)采取何種措施消除對規(guī)劃實施的影響？宣城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局于2011年4月8日出具協(xié)查（2011）53號《協(xié)助勘驗意見書》，內(nèi)容為：“……經(jīng)現(xiàn)場勘驗，上述建設(shè)未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)，屬違法建設(shè)，建議拆除?！北桓嬗?011年4月9日作出宣城城管（規(guī)劃）行執(zhí)改字（2011）第012009號《責(zé)令整改通知書》，并于2011年4月27日對案涉建設(shè)工程限期拆除進行聽證。2011年4月29日，被告作出宣城城管（規(guī)劃）限拆字第（2011）012005號《限期拆除決定書》，認定朱某于2006年翻建的396.8平方米兩層磚混結(jié)構(gòu)建筑物屬于未經(jīng)規(guī)劃的違法建設(shè)，違反了《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定，要求朱某于2011年5月6日前拆除違法建設(shè)。

法院認為：根據(jù)安徽省人民政府《安徽省城市管理領(lǐng)域相對集中行政處罰權(quán)辦法》第十二條第（二）項的規(guī)定，宣城市城市管理行政執(zhí)法局具有對城市規(guī)劃管理方面法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)，可對擅自搭建妨礙公共安全、公共衛(wèi)生、城市交通的建筑物、構(gòu)筑物等違法行為實施行政處罰。朱某于2006年在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，在敬亭山茶場一分場擅自將原有的107.32平方米房屋翻建成396.8平方米兩層磚混結(jié)構(gòu)建筑物。宣城市城市管理行政執(zhí)法局經(jīng)調(diào)查取證認定該建筑物系違法建設(shè)，故于2011年4月29日對朱某上述建筑物作出的限期拆除決定事實清楚，證據(jù)充分。因朱某2006年翻建該房時，未依法取得規(guī)劃許可證，故被告認定該建筑物違反《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條的規(guī)定，正確。由于朱某在搭建該建筑物后未依法補辦相關(guān)手續(xù)，故朱某的違法狀態(tài)一直持續(xù)至今，宣城市城市管理行政執(zhí)法局依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定對朱某違法建筑作出處理，并無不當(dāng)。朱某訴稱，宣城市城市管理行政執(zhí)法局作出的限期拆除決定違反法律規(guī)定，應(yīng)予撤銷的主張，因缺乏相應(yīng)的事實證據(jù)和法律依據(jù)，法院不予支持。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規(guī)定，一審判決：駁回原告朱某的訴訟請求。案件受理費人民幣50元，由原告朱某負擔(dān)。

朱某因不服宣城市中級人民法院于2011年8月5日作出的（2011）宣中行初字第00032號行政判決，向安徽省高級人民法院提起上訴。省高院受理后，于2011年10月9日公開開庭審理了本案。經(jīng)審查認為，一審對證據(jù)的認證、案件事實的認定符合法律規(guī)定，依法予以確認。根據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條、第四十條的規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)新建、擴建和改建建筑物、構(gòu)筑物，必須由城市規(guī)劃行政主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證。未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證進行建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，可以責(zé)令限期拆除。本案中，朱某在未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證的情況下，于2006年翻建房屋。宣城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局現(xiàn)場勘查后，出具《協(xié)助勘驗意見書》，認定朱某所建涉案房屋“未經(jīng)規(guī)劃批準(zhǔn)，屬違法建設(shè)”，同時“建議拆除”。宣城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局作為城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門，有權(quán)對涉案房屋是否違法以及是否必須拆除提出認定和處理意見。宣城市城管局依據(jù)宣城市城鄉(xiāng)規(guī)劃局的勘查意見，對朱某作出《限期拆除決定書》，并未違法法律規(guī)定，一審判決駁回朱某的訴訟請求并無不當(dāng)。朱某的上訴理由不能成立，省高院依法不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，最終判決：駁回上訴，維持原判。

四、本起案件啟示

2008年1月1日《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式實施，原《中華人民共和國城市規(guī)劃法》同時廢止。執(zhí)法實踐中，在查處2008年1月1日前建設(shè)的違法建設(shè)案件時，在對當(dāng)事人作出“限期拆除決定書”，責(zé)令當(dāng)事人在限定的時限內(nèi)拆除違法建設(shè)，適用法律，違反法律則應(yīng)適用舊法《中華人民共和國城市規(guī)劃法》，行政處理時應(yīng)適用新法《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》。理由是：國法秘函〔2000〕134文件，明確界定“責(zé)令限期拆除”不是行政處罰行為，是行政措施的一種。該類違法行為發(fā)生在過去，而違法建設(shè)的違法狀態(tài)仍在繼續(xù)。根據(jù)：（一）法律不溯及既往原則；（二）實體從舊，程序從新；（三）從舊兼從輕原則。認為該行為違反的是《中華人民共和國城市規(guī)劃法》第三十二條，在向當(dāng)事人下達了“責(zé)令改正通知書”，責(zé)令當(dāng)事人改正或限期改正違法行為后，作出的“限期拆除決定書”（如“限期拆除決定書”下達后，當(dāng)事人逾期仍不拆除違法建設(shè)，經(jīng)縣級以上人民政府政府批準(zhǔn)，依法組織強制拆除），只是執(zhí)法程序的一個環(huán)節(jié)，根據(jù)“實體從舊、程序從新”的原則，因此，應(yīng)依據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條對當(dāng)事人作出“限期拆除決定書”。

由于宣城市城管執(zhí)法局在查處本起違法建設(shè)案件中事實清楚，證據(jù)確鑿充分，適用法律正確，程序合法。一審和二審都判決駁回朱某訴訟請求。二審判決后，朱某在法律判決威嚴(yán)的震懾下，拆除了其建設(shè)的違法建筑。

（ 責(zé)任編輯：駱小平）