城市地下管線運(yùn)行管理的美國經(jīng)驗(yàn)

2012年7月21日，一場大暴雨肆虐北京，全市道路、橋梁、水利工程多處受損，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。北京的排水系統(tǒng)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的脆弱性顯露無遺。因此，必須大力提升北京以及國內(nèi)其他城市的防范澇災(zāi)能力，不斷加強(qiáng)城市地下管道的建設(shè)和配套管理，完善城市內(nèi)澇防御應(yīng)急體系建設(shè)。美國在城市地下管線運(yùn)行管理方面有值得借鑒之處，特刊此文，以饗讀者。

在美國，據(jù)美國全國交通安全理事會統(tǒng)計，僅輸送石油及天然氣的地下管道就達(dá)150萬英里（約241.4萬公里[1]，如果加上運(yùn)輸其他危化品的管道，總共超過230萬英里（約371.4萬公里，2007年統(tǒng)計數(shù)據(jù)）[2]，再加上供水(至少80萬英里[3])、排水（介于60～80萬英里[4]）、電力[5]、通信、有線電視等專業(yè)類別管線，全美的地下管線總長至少可達(dá)450萬英里（約724.20萬公里）?？梢哉f，對美國廣大城市來說，其生命之源就在民眾的腳下。

一、組織機(jī)構(gòu)建設(shè)方面

在地下管道管理組織機(jī)構(gòu)方面，主要有美國交通部下屬的“管道安全辦公室”、安全部下設(shè)的交通安全署、聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會、地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟等。

1．管道安全辦公室

在美國，代表政府實(shí)施管道管理的機(jī)構(gòu)是管道安全辦公室。該辦公室原是依據(jù)1968年通過的《天然氣管道安全法案》而設(shè)立，現(xiàn)是作為美國交通部下屬聯(lián)邦行政組織的管道與?；钒踩芾砭值膬?nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

管道與?；钒踩芾砭质腔?004年11月30日由時任美國總統(tǒng)的小布什簽署通過的“研究和特別項(xiàng)目改善法案”而設(shè)立的。依據(jù)該法案，美國交通部同時成立了兩個機(jī)構(gòu)，即管道與危險材料安全管理局、研究與創(chuàng)新技術(shù)管理局，替代了原先的研究與特殊項(xiàng)目管理局，以進(jìn)一步強(qiáng)化管道與危險材料運(yùn)輸?shù)墓芾?。在該管道與危險材料安全管理局成立后，管道安全辦公室變成了該局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。

管道安全辦公室主要負(fù)責(zé)制定、發(fā)布政府在管道安全方面的有關(guān)政策法規(guī)和指導(dǎo)手冊，甚至以召開公眾論壇等方式宣傳管道安全管理方面的相關(guān)規(guī)范與要求，通過立法賦予各州辦公室管理本州地域范圍內(nèi)州際管道的權(quán)利；通過開展不定期檢查、安全事故調(diào)查以及與管道具體操作人員進(jìn)行交流等方式，推動有關(guān)政策法規(guī)的貫徹落實(shí)，確保管線管理員的違規(guī)行為得以及時糾正，還通過行政手段和民事處罰來敦促管道經(jīng)營者糾正不符合安全規(guī)范的行為，防范今后出現(xiàn)安全問題。2002年到2007年間，針對管道經(jīng)營者采取的行動有1356次，處罰金額約為1690萬美元。

具體來說，在保障管道安全方面，管道安全辦公室近年來主要采取了以下一些措施：建立國家管道地圖系統(tǒng)，以此作為公用地理信息系統(tǒng)為社會提供了公共查詢途徑；實(shí)施管道行業(yè)在高風(fēng)險地區(qū)開展“完整性管理”計劃，公布了各類管道完整性管理的最低標(biāo)準(zhǔn)；與管道公司一道共同實(shí)施企業(yè)安全檢查項(xiàng)目，制定了議定書，確保管理員及時采取合理的安全維護(hù)措施；開展管道行業(yè)的反恐怖襲擊和應(yīng)急能力進(jìn)行考察與評估，并與相關(guān)組織共同發(fā)布了應(yīng)對五種不同級別管道威脅的安全措施技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還與管道行業(yè)協(xié)會聯(lián)合發(fā)布了安全指導(dǎo)手冊；建立管道安全執(zhí)行信息網(wǎng)，記錄和分析每月違規(guī)和罰款執(zhí)行情況等。

2．交通安全署

交通安全署原本也隸屬于美國交通部，是隨著小布什總統(tǒng)于2001年11月簽署的“航空和運(yùn)輸安全法案”生效而設(shè)立的。該法案規(guī)定了交通安全署在一般形式運(yùn)輸安全方面應(yīng)該履行的職責(zé)和權(quán)力。美國在“9·11”事件后的2002年11月25日，為應(yīng)對和防范恐怖襲擊，布什總統(tǒng)簽署了由美國國會通過的“國土安全法案”，專門成立了一個新的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，即國土安全部，該機(jī)構(gòu)也被授予一定的管道安全監(jiān)管職能。由此，交通安全署從交通部被調(diào)整到國土安全部。

交通安全署主要職責(zé)包括：通過制定各類運(yùn)輸活動的安全標(biāo)準(zhǔn)，以降低安全風(fēng)險、加強(qiáng)利益相關(guān)方的聯(lián)系以及監(jiān)測各方對安全標(biāo)準(zhǔn)及其他規(guī)范、規(guī)定的執(zhí)行落實(shí)情況，以此推進(jìn)整個管道行業(yè)安全運(yùn)行管理水平。其具體措施主要包括：制定并分析各類管道的安保方案，時刻關(guān)注管道行業(yè)的運(yùn)行動態(tài)，尤其是關(guān)鍵性系統(tǒng)和基礎(chǔ)設(shè)施；明確管道行業(yè)的最佳實(shí)踐活動及其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；促進(jìn)管道產(chǎn)業(yè)和政府利益相關(guān)者的有效溝通，保持示范性動態(tài)溝通網(wǎng)絡(luò)的暢通。

3．聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會

負(fù)有新建燃?xì)夤艿肋x址審批職能的聯(lián)邦能源管理委員會，是1977年成立的一個獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，除了聯(lián)邦法院之外，即使是總統(tǒng)和國會也沒有權(quán)力復(fù)審他們的決議，其前身是美國1930年成立的聯(lián)邦電力委員會。1978年后，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會依據(jù)“公共設(shè)施監(jiān)管政策法案”，擁有了以下主要職責(zé)：監(jiān)管傳輸、存儲天然氣、液化天然氣的各類設(shè)施的選址、廢棄的項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)）。該職能在“2005能源政策法案”中得到明確規(guī)定，但不監(jiān)督管道工程的具體建設(shè)，尤其是州際管道的選址工程，必須先從該委員會獲得項(xiàng)目的必要性及便利性論證報告才能實(shí)施。該委員會的具體審批內(nèi)容通常涉及管道路由（途徑地域）中的安全、標(biāo)準(zhǔn)等方面事宜。在批準(zhǔn)一項(xiàng)天然氣管道項(xiàng)目之前，聯(lián)邦能源管理委員會通常都召開聽證會，一方面聽取項(xiàng)目利益相關(guān)方的意見，另一方面也為有關(guān)管道對環(huán)境及公眾健康影響的研究收集證據(jù)。

4．地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟

該聯(lián)盟是美國為防止和減少各類建設(shè)工程中損壞地下管線、引發(fā)地下管線安全事故方面成立的非政府組織，成立于2000年。該組織在美國各州均有分設(shè)機(jī)構(gòu)，現(xiàn)有個人會員1200多名，單位會員135個和贊助單位25家，系目前北美地區(qū)地下設(shè)施外力損害事故防范方面最有影響的組織。

基于共同保護(hù)地下設(shè)施之目的，地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟廣泛邀請所有相關(guān)單位和個人成為會員，通常涉及建設(shè)工程與管道保護(hù)中的各類利益相關(guān)方，主要包括相關(guān)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表、地下管線專業(yè)公司、管網(wǎng)施工單位、部分民意代表等。該組織為各類會員提供了一個共享事故預(yù)防信息、觀點(diǎn)，并為相關(guān)方面提供有效的事故預(yù)防方案及推進(jìn)其他業(yè)務(wù)工作的溝通交流平臺，各利益相關(guān)方可以在平臺上與行業(yè)會員、政府部門實(shí)現(xiàn)有效溝通，共同研究損害預(yù)防的有效方法（最佳實(shí)踐方案），從而實(shí)現(xiàn)有效保障地下管線的安全平穩(wěn)以及城市環(huán)境的有效保護(hù)。

地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟的業(yè)務(wù)活動由理事會負(fù)責(zé)，每個理事代表著一個會員單位。除了理事會，該聯(lián)盟還包括6個工作委員會，每個工作委員會設(shè)立兩名主席共同負(fù)責(zé)。根據(jù)需要可以在委員會內(nèi)部成立特別委員會或工作組，處理某些具體問題。特別委員會可邀請有突出貢獻(xiàn)的專家加入，他們根據(jù)各工作委員會的協(xié)議或決定開展工作。這些工作委員會分別是最佳行動委員會（負(fù)責(zé)監(jiān)督各會員對“最佳實(shí)踐方案”的實(shí)施）；研發(fā)委員會（負(fù)責(zé)有關(guān)事故預(yù)防方案的研究，收集和發(fā)布關(guān)于事故預(yù)防方面的信息）；培訓(xùn)委員會（促進(jìn)溝通、提高合作預(yù)防意識、開展培訓(xùn)）；數(shù)據(jù)報告與評估委員會（通過調(diào)查等手段收集數(shù)據(jù)，撰寫報告與評估報告）；會員、市場與交流委員會（負(fù)責(zé)發(fā)展地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟的贊助單位和會員）；一號通系統(tǒng)輔助教育委員會（通過國際呼叫中心的教育、指導(dǎo)和幫助，促進(jìn)設(shè)備事故預(yù)防與基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)）。

各工作委員會會議是開放性的，但兩主席有權(quán)規(guī)定某些會議僅限委員會成員出席，不過決議必須是全體委員會成員一致同意，即共識決策。共識決策只在預(yù)先安排的委員會會議上做出，以保證委員們能夠就一項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行充分討論。如果未能達(dá)成一致意見，則由首席委員裁決，理事會擁有所有工作委員會建議的最終決定權(quán)。委員會任何成員可以在任何時間請求召開臨時會議，不過會議長度應(yīng)限定在一個合理的時間范圍內(nèi)。

當(dāng)前，該聯(lián)盟通過一個呼叫中心（811）、一個門戶網(wǎng)站（www.call811.com）和一整套各方都要遵守的協(xié)同機(jī)制和流程來提供相關(guān)服務(wù)。其中，811號碼成為全美施工挖掘前必須撥打的通用信息電話，其源于該聯(lián)盟在2007年發(fā)起的一項(xiàng)防范施工挖掘破壞管線事故的運(yùn)動。

二、制度建設(shè)方面

美國在管道安全管理有著完備的制度體系，尤其是在聯(lián)邦法律體系及有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)方面，有許多值得借鑒的地方。

1968年通過的《天然氣管道安全法案》是美國與管道安全有關(guān)的第一部立法。隨著管道系統(tǒng)的不斷發(fā)展以及公眾對管道系統(tǒng)安全的日益關(guān)注，該法已被重新授權(quán)和修改了十幾次。2002年12月簽署公布的“管道安全改進(jìn)法案”以及2006年12月簽署公布的“管道檢驗(yàn)、保護(hù)、強(qiáng)制執(zhí)行和安全法案”是兩個較為重要的修正完善型法案。

“管道安全改進(jìn)法案”是在1999年發(fā)生于美國柏林翰姆鎮(zhèn)一條輸送汽油的管道破裂并燃燒事故的背景下被制定、頒布的，該法賦予了美國運(yùn)輸部對有潛在安全問題管道進(jìn)行安全檢查的權(quán)力，同時規(guī)定該部可以加大對違反安全規(guī)章行為進(jìn)行處罰的力度。同時，該法案試圖通過建立跨部門委員會來理順、協(xié)調(diào)管道緊急搶修過程有關(guān)各方（如交通部、國土安全部、環(huán)?？偸?、土地管理局、聯(lián)邦能源管理委員會等）之間的相互關(guān)系，以確保管道在搶修和檢查過程中采取一致行動。

“管道檢驗(yàn)、保護(hù)、強(qiáng)制執(zhí)行和安全法案”首次授權(quán)美國交通部處理防止挖掘施工損壞管道的問題，將防止第三方挖掘損壞管道程序提升到聯(lián)邦一級水平。這項(xiàng)法案也是美國氣體聯(lián)合會等行業(yè)協(xié)會多年來所期盼的[7]。該法案授權(quán)美國交通部為各州的管道安全程序提供資金，作為各州加強(qiáng)管道管理的激勵措施。該項(xiàng)法律申明，當(dāng)管道在挖掘中被碰傷時，挖掘者必須向管道公司報告。如果發(fā)生燃料泄漏事故，挖掘者還必須撥打911。此外，這項(xiàng)立法還授權(quán)為國家811一號通系統(tǒng)提供財政資金支持，并要求更多的州開通該號碼的呼叫服務(wù)。

2011年2月3日，美國西弗吉尼亞州民主黨杰伊·洛克菲勒等幾位參議員向參議院商業(yè)委員會提交了“2011年管道運(yùn)輸安全改進(jìn)法”議案，并得到批準(zhǔn)。之后，參議院商務(wù)、科學(xué)與運(yùn)輸委員會于5月5日向參議院提交了報告，到7月7日，該議案已經(jīng)列入?yún)⒆h院立法日程。根據(jù)提案，“2011年管道運(yùn)輸安全改進(jìn)法”將授權(quán)管道與?；钒踩芾砭钟?011-2014財年負(fù)責(zé)聯(lián)邦管道安全計劃的執(zhí)行，以期為美國管道運(yùn)輸網(wǎng)的安全監(jiān)管提供保障。新法包括29個部分，涉及民事處罰、管道損壞預(yù)防、海底收集管道、完整性管理、公眾教育和安全意識、泄漏檢測、事故通告、管道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)搜集、國際合作與咨詢、行政執(zhí)法程序等諸多方面。

美國管道安全制度體系建設(shè)的另一個特點(diǎn)，就是基于技術(shù)領(lǐng)先的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范作為政府管理的強(qiáng)大支撐和執(zhí)法依據(jù)。在美國聯(lián)邦層面的法律體系中，通常會引用一些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，從而使相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范成為強(qiáng)制性的法律法規(guī)。美國機(jī)械工程師協(xié)會、美國石油學(xué)會、美國腐蝕工程師學(xué)會、地下公共設(shè)施共同利益聯(lián)盟等，是通常能夠頒布或推薦相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的、具有重要影響力的相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。

此外，作為管道政府監(jiān)管的主要機(jī)構(gòu)，美國交通部及其下屬的管道與?；钒踩芾砭謱?shí)施了各種政策，推動相關(guān)法律的制定、修訂，以加強(qiáng)管道的安全管理。

2007年2月，管道與?；钒踩芾砭诸C布了“管線安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)新修訂案”，并于5月起正式實(shí)施。此新修訂案旨在將最新的安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)納入現(xiàn)有法規(guī)體系，推動燃?xì)夤芫€運(yùn)營商采用新技術(shù)、新設(shè)備和新方法，提高管線安全性。

2011年初，為指導(dǎo)地方政府、開發(fā)商和社區(qū)規(guī)劃人員更好地保護(hù)所屬區(qū)域附近的油氣管道，美國交通部公布了新的管道安全指導(dǎo)方針。該指導(dǎo)方針由管道與信息告知規(guī)劃聯(lián)盟制定，是針對管道附近區(qū)域開發(fā)提出系列建議的首次實(shí)踐。

2011年12月，管道與?；钒踩芾砭中紝?shí)施新的規(guī)則，以改善管道控制室管理。新的規(guī)則包括制定相關(guān)規(guī)章、改善員工培訓(xùn)、減輕員工疲勞程度等內(nèi)容，并明確界定了控制室工作人員的職責(zé)。相關(guān)要求包括制定輪班時間、確定工作時間極限以及為控制室操作員制定培訓(xùn)計劃。新規(guī)則將提高管道控制室的安全程度，且有助于確保員工能夠得到應(yīng)有的培訓(xùn)，在應(yīng)對管道破裂或泄漏時，避免給居民和環(huán)境帶來危害。

三、事故應(yīng)急處理方面

在美國，一旦發(fā)生地下管線事故，各相關(guān)政府職能部門、責(zé)任公司均能敏捷應(yīng)對，采取各種應(yīng)急措施減少事故造成的不良影響。美國司法部和交通部還能夠憑借法律授權(quán)，針對管道安全問題動用司法強(qiáng)制手段，并要求在事后對管線進(jìn)行綜合改良，避免事故重演。由2007年發(fā)生于紐約的一起蒸汽管道爆炸應(yīng)急處置過程可見一斑。

2007年7月18日，紐約市曼哈頓中心區(qū)發(fā)生蒸汽管道爆炸事故，導(dǎo)致1人死亡、30余人受傷。應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指揮相關(guān)部門處理蒸汽管道爆炸事件。紐約環(huán)保署派出兩輛帶有高性能真空吸塵器的卡車幫助清理現(xiàn)場，真空吸塵器使用能夠捕捉極小灰塵微粒的高效過濾裝置，卡車在爆炸發(fā)生地附近的幾個街區(qū)展開清理工作。消防局部署人員用水龍帶沖洗爆炸發(fā)生地附近街區(qū)的建筑物外墻。聯(lián)邦職業(yè)安全與衛(wèi)生管理部門派出現(xiàn)場工作組，確保參加救援的工作人員做好必要的防范工作，室內(nèi)居民須關(guān)緊門窗，并將空調(diào)設(shè)置為內(nèi)循環(huán)風(fēng)。建筑工程師在現(xiàn)場協(xié)助應(yīng)急管理辦公室工作人員開展建筑物受損評估和工程咨詢等工作。交通局將地鐵設(shè)施未受到結(jié)構(gòu)性破壞和地鐵隧道里尚未發(fā)現(xiàn)爆炸殘片的情況及時報告給應(yīng)急管理辦公室，并安排經(jīng)過爆炸發(fā)生地的公交車輛改線行駛。應(yīng)急管理辦公室、紐約警察局、環(huán)保署等部門共同研究劃出了設(shè)備運(yùn)送區(qū)，以使應(yīng)急設(shè)備能夠順利、快速地抵達(dá)搶修地。市民可以進(jìn)入該區(qū)域，但車輛不得駛?cè)?。同時，責(zé)任公司聯(lián)合愛迪生電力公司也迅速發(fā)表了一份關(guān)于蒸汽管道爆裂事件的聲明。聲明中稱，他們正著手調(diào)查事故的起因，同時也在對受損管道和其他設(shè)備進(jìn)行搶修，其完善的應(yīng)急措施值得借鑒。

參考文獻(xiàn)：

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[3][4] NESC Media Room. Water and Wastewater Infrastructure Facts[EB/OL]. 2012-05-29. http://www.nesc.wvu.edu/media/background.cfm

[5]僅美國電力公司（American Electric Power Company）的輸配線路有22.4萬英里（約合36.05萬公里）.

[6]U.S. DOT Office of the Historian. The United States Department of Transportation: A Brief History[EB/OL]. 2012-05-30. http://ntl.bts.gov/historian/history.htm.

[7]帥健.美國油氣管道的安全管理體系研究[J].油氣儲運(yùn)， 2008(7): 8.

（責(zé)任編輯：趙靜）