垃圾焚燒設(shè)施“鄰避效應(yīng)”及其應(yīng)對(duì)機(jī)制

進(jìn)入21世紀(jì)以來，在居民物質(zhì)生活得到極大改善及城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的雙重因素影響下，中國的年垃圾增長率超過10％；從全球范圍看，近六成的城市不得不面臨垃圾圍城之困。

中國目前主要采用三種常用的生活垃圾處理方式，即衛(wèi)生填埋、堆肥以及焚燒，其中又以衛(wèi)生填埋占主導(dǎo)。但從資源占用看，衛(wèi)生填埋不僅需要占用大量土地，而且堆肥發(fā)酵時(shí)間較長，易造成嚴(yán)重的土壤污染。因此，處理量大、工藝具有普遍適用性的焚燒技術(shù)將取代衛(wèi)生填埋，成為今后生活垃圾處理不得不依靠的最主要方式。同樣，在寸土寸金的上海，衛(wèi)生填埋涉及的場地使用及污染問題，導(dǎo)致垃圾圍城現(xiàn)象日益嚴(yán)重，在上海城市人口快速增長和環(huán)境資源承載有限的雙重壓力下，垃圾焚燒也成為了當(dāng)下不得不選擇的方式。

一、鄰避效應(yīng)日益突出

鄰避效應(yīng)，指NIMBY現(xiàn)象，是Not In My Backyard 的首字母縮寫，是民眾對(duì)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)的環(huán)境污染性工廠、基礎(chǔ)設(shè)施等的一種抵抗現(xiàn)象。該效應(yīng)具有顯著的特點(diǎn)，即從整體人群角度看，這些工廠、基礎(chǔ)設(shè)施也許是整個(gè)社會(huì)必不可少的，但是由于存在環(huán)境污染等風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)對(duì)該設(shè)施附近居民造成不良的影響，因此會(huì)遭到周邊居民不同程度的抗議行動(dòng)。

垃圾焚燒設(shè)施屬于典型的鄰避設(shè)施。為了解決垃圾處置的矛盾，在宏觀層面上，民眾普遍認(rèn)為政府設(shè)置垃圾焚燒廠是合理的，但在落實(shí)層面，民眾則絕不同意把垃圾處理設(shè)施建設(shè)在自家住地附近。這就是垃圾處理設(shè)施所引發(fā)的“鄰避效應(yīng)”。

從實(shí)踐看，雖然垃圾焚燒成為了垃圾處理的突破口，但其引發(fā)的社會(huì)負(fù)面影響甚至群體性事件在全國各地愈演愈烈，自2007 年起開始呈現(xiàn)出參與人數(shù)增多、影響力增強(qiáng)的傾向，這不得不引起政府部門的關(guān)注（近年來沖突事件見表1）。

綜上所述，隨著城市化的進(jìn)一步發(fā)展與居民權(quán)利意識(shí)的提高，我國鄰避效應(yīng)引發(fā)社會(huì)沖突的概率必定大大增加。在當(dāng)前面臨風(fēng)險(xiǎn)而又指向和諧的社會(huì)發(fā)展大背景下，如何為垃圾焚燒設(shè)施選址，化解鄰避效應(yīng)，并在民眾能廣泛接受的情況下投入使用，是政府部門不得不面對(duì)和思考的問題。

二、產(chǎn)生鄰避效應(yīng)的原因分析

垃圾焚燒設(shè)施所引發(fā)的鄰避效應(yīng)是由多種因素影響下產(chǎn)生的，根據(jù)鄰避效應(yīng)理論并結(jié)合管理實(shí)踐，具體分析原因如下：

（一）不同利益團(tuán)體間存在利益沖突

這是引發(fā)鄰避效應(yīng)的主要原因。垃圾焚燒設(shè)施選址建設(shè)中，從宏觀上講存在著兩個(gè)利益主體，即政府與民眾；從微觀上講，民眾與民眾間、政府及政府間也存在著差異化的利益訴求。

1.民眾與政府間存在利益沖突

對(duì)政府而言，通過在郊區(qū)選址建設(shè)垃圾處理場，政府將獲得兩方面的明顯收益。一方面可以獲得中心城區(qū)豐厚的土地資源及置換出的地價(jià)提升所帶來的財(cái)政收入，另一方面可以優(yōu)化中心城區(qū)的居住環(huán)境。因此，政府勢必會(huì)在垃圾處理場選址過程中制定一系列政策，以保證該項(xiàng)目的順利建設(shè)。對(duì)民眾而言，在居住地附近的某一地點(diǎn)建設(shè)垃圾處理場，集中處理所有人產(chǎn)生的垃圾，這等于把垃圾對(duì)人類的危害集中到了某一特定區(qū)域的居民身上，使他們付出的代價(jià)與獲得的補(bǔ)償間存在巨大差距，臨近民眾具有獲得足夠利益補(bǔ)償?shù)膹?qiáng)烈意愿并會(huì)付諸行動(dòng)。因此，當(dāng)政府的措施不足而導(dǎo)致民眾成本與獲益的嚴(yán)重失衡時(shí)，社會(huì)沖突便會(huì)一觸即發(fā)。

2.民眾與民眾間存在利益沖突

與垃圾處理設(shè)施的距離對(duì)民眾的行為有著明顯影響，導(dǎo)致不同民眾對(duì)垃圾處理設(shè)施選址相關(guān)政策的支持度及關(guān)注點(diǎn)截然不同，甚至采取相反的舉動(dòng)。最近距離的民眾關(guān)注是否得到搬遷，最遠(yuǎn)距離的民眾支持處理設(shè)施建設(shè)，而中等距離的居民關(guān)注設(shè)施是否安全運(yùn)行。垃圾處理設(shè)施造成了明顯的負(fù)外部效應(yīng)，使周圍的一小部分居民受損，這些居民是受鄰避效應(yīng)影響最大的人群。民眾多樣化的利益訴求給政策制定帶來了難點(diǎn)。

3.政府與政府間存在利益沖突

較高層政府的目標(biāo)是使資源在空間優(yōu)化配置，而基層政府追求的目標(biāo)是轄區(qū)范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。通常情況下，前者會(huì)更在乎宏觀的整體發(fā)展，而后者更在乎自身區(qū)域的發(fā)展，這就產(chǎn)生了目標(biāo)沖突。因此，不同管理層級(jí)的政府對(duì)垃圾焚燒設(shè)施選址的態(tài)度不同，高層級(jí)的政府擁有決策權(quán)，更關(guān)注民眾是否參與選址過程，對(duì)建設(shè)具有更高的支持度?；鶎诱捎谛枰泵婷癖娗也痪邆溥x址決策權(quán)，更傾向于回避風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)建設(shè)存在擔(dān)憂。政府多樣化的利益訴求同樣給政策制定帶來了難點(diǎn)。

（二）垃圾焚燒設(shè)施選址的法規(guī)體系不成熟

1.法規(guī)體系的操作性較差、執(zhí)行力度不足

截止2009年底，共有國家層面的垃圾焚燒相關(guān)法規(guī)35部，其中2002年頒布的《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》級(jí)別最高，但由于制度設(shè)立上的缺陷和外力干擾等方面的原因，環(huán)評(píng)的有效執(zhí)行始終處于弱勢地位、作用非常有限。

2010年發(fā)布的《生活垃圾處理技術(shù)指南》是目前針對(duì)性最強(qiáng)的政府規(guī)定，這份定位為技術(shù)指南的文件，理應(yīng)成為政府進(jìn)行技術(shù)監(jiān)管的工具書，但指南中只有原則性的規(guī)定，看似有章可循，其實(shí)沒有操作性，即“加強(qiáng)設(shè)施運(yùn)行監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管與社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合，技術(shù)監(jiān)管與市場監(jiān)管相結(jié)合，運(yùn)行過程監(jiān)管和污染排放監(jiān)管相結(jié)合”，缺乏實(shí)際指導(dǎo)作用。

2.國家對(duì)垃圾焚燒技術(shù)發(fā)展的關(guān)注大于對(duì)政府管理的關(guān)注

與此對(duì)比，相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)共有68 項(xiàng)，接近政策總量的一倍，主要從技術(shù)發(fā)展角度規(guī)定了提升垃圾焚燒產(chǎn)能等設(shè)計(jì)方法和運(yùn)行參數(shù)條件，表明目前國家對(duì)于垃圾焚燒在技術(shù)方面的關(guān)注遠(yuǎn)大于政府管理，存在一定的本末倒置傾向。

3.部分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際不符

根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，垃圾焚燒廠與居民區(qū)的衛(wèi)生防護(hù)距離一般為300米至500米，因此，建設(shè)單位出于充分利用土地的動(dòng)機(jī)，往往會(huì)選擇符合規(guī)定條件下的最短防護(hù)距離。一方面，在垃圾焚燒廠實(shí)際運(yùn)行中，300米至500米的距離高估了我國現(xiàn)有環(huán)保技術(shù)，根本無法阻隔空氣污染。另一方面，這么短的距離也給臨近居民的拆遷等補(bǔ)償性訴求設(shè)置了障礙。

（三）政府與民眾間溝通機(jī)制不健全，信息傳遞不對(duì)稱

在焚燒設(shè)施選址和運(yùn)行過程中，政府與民眾間應(yīng)建立起良性的信息溝通機(jī)制，形成一種互動(dòng)式、監(jiān)督式的關(guān)系。目前主要存在幾個(gè)問題：

一是政府與民眾溝通的意識(shí)缺乏。政府獨(dú)掌決策權(quán)力和信息資源，以一元管理為主導(dǎo)，致使政府系統(tǒng)與公民社會(huì)體系間溝通互動(dòng)不平衡。行政主體缺乏契約精神，主動(dòng)公開信息的意愿較低，對(duì)民眾意愿的回應(yīng)度也較差。

二是政府與民眾溝通的載體有限。長期以來，政府主要依賴大眾傳媒尤其是體制內(nèi)的媒體機(jī)構(gòu)來發(fā)布方針、政策，往往錯(cuò)失了“敏感人群”及“第一時(shí)間”，不能把握住處理重大突發(fā)性事件的主動(dòng)權(quán)，影響了溝通的社會(huì)效益。

三是政府與民眾溝通的效率不高。在目前的操作模式中，民意需要經(jīng)歷漫長的官方調(diào)研和輿論反應(yīng)后，才可能進(jìn)入決策層議程范圍，即便迅速形成政策決定，也需要通過自上而下的等級(jí)鏈的傳遞執(zhí)行，效率不高。

（四）政府監(jiān)管技術(shù)滯后，導(dǎo)致矛盾由小化大

生活垃圾焚燒本身是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，為充分運(yùn)用企業(yè)技術(shù)資源，目前國內(nèi)常用的是BOT模式，這是私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，向社會(huì)提供公共服務(wù)的一種特殊投資方式，包括建設(shè)（Build）、經(jīng)營（Operate）、移交（Transfer）三個(gè)過程。政府對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)協(xié)調(diào)和運(yùn)營監(jiān)管，而建設(shè)和運(yùn)營的主體是BOT中標(biāo)的企業(yè)。這些企業(yè)直接作用于項(xiàng)目本身，完全掌握了項(xiàng)目技術(shù)與運(yùn)行數(shù)據(jù)等方面的信息。這種信息的不對(duì)稱已產(chǎn)生出一系列問題：

一是由于政府未具體參與項(xiàng)目建設(shè)，難以把握項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度、運(yùn)營質(zhì)量和運(yùn)營商是否履行特許經(jīng)營協(xié)議的條款。二是缺乏監(jiān)管的技術(shù)支持。由于受到傳統(tǒng)政府體制的制約，監(jiān)管部門不能按照市場變化及時(shí)地設(shè)置匹配機(jī)構(gòu)和引進(jìn)技術(shù)人才，在面對(duì)高度專業(yè)化的企業(yè)時(shí)，政府的監(jiān)管技術(shù)無法跟上。三是BOT運(yùn)行屬于公共服務(wù)外包，在這種情況下，承接服務(wù)的組織在一定程度上就處于垃圾焚燒的壟斷地位，這不利于該組織自身公共服務(wù)質(zhì)量的提升，同時(shí)也容易增加政府權(quán)力尋租的腐敗機(jī)會(huì)。

三、化解鄰避效應(yīng)的對(duì)策探討

（一）建立利益團(tuán)體間的利益協(xié)調(diào)及補(bǔ)償機(jī)制

1.民眾與政府間的利益協(xié)調(diào)

民眾與政府間的利益沖突是首先需要解決的問題。在這兩者間，處于強(qiáng)勢的政府一方必須先充分認(rèn)識(shí)到，建立垃圾焚燒廠雖然化解了政府垃圾處理的難題，但卻產(chǎn)生了新的問題，導(dǎo)致部分民眾的利益受到損失。在管理實(shí)踐中，補(bǔ)償機(jī)制往往被當(dāng)作沖突過程之中的博弈手段，用以保證雙方能在盡量理性的框架下進(jìn)行談判，為此，政府必須以公平公正為原則，對(duì)于受損方給予合理的補(bǔ)償。

在具體操作過程中，通常有金錢補(bǔ)償和非金錢補(bǔ)償兩種方式，在金錢補(bǔ)償中有五種可行的補(bǔ)償機(jī)制，包括直接金錢補(bǔ)償、應(yīng)急基金、同類型獎(jiǎng)償、經(jīng)濟(jì)友好獎(jiǎng)勵(lì)和好處保證；非金錢補(bǔ)償包括提供就業(yè)機(jī)會(huì)、提供免費(fèi)的醫(yī)療保健服務(wù)等措施。這些措施應(yīng)主要面向該設(shè)施臨近地區(qū)的居民，并根據(jù)居民的具體需求進(jìn)行針對(duì)性的滿足。

2.民眾與民眾間的利益協(xié)調(diào)

關(guān)鍵在于針對(duì)民眾類型滿足不同的利益訴求。對(duì)于與焚燒廠距離最近的居民，他們更關(guān)注能否得到搬遷安置，政府應(yīng)在項(xiàng)目立項(xiàng)之初，就根據(jù)當(dāng)?shù)胤績r(jià)、居民收入等各類因素綜合測算拆遷安置的經(jīng)費(fèi)，列入項(xiàng)目總預(yù)算，在項(xiàng)目開工啟動(dòng)之時(shí)，就同步啟動(dòng)搬遷安置工作，同時(shí)必須保證搬遷措施能準(zhǔn)時(shí)落實(shí)到位；對(duì)于與焚燒廠中等距離的居民，由于不在搬遷政策范圍內(nèi)且又承擔(dān)了工廠非正常運(yùn)行下的環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)，政府必須以監(jiān)管者的身份做好對(duì)工廠的運(yùn)行監(jiān)管，建立起各類應(yīng)急機(jī)制，遇到突發(fā)事故，第一時(shí)間給予居民補(bǔ)償，也可以實(shí)施相關(guān)優(yōu)惠政策，比如由工廠成立相關(guān)管理基金，定期參與當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)敬老、醫(yī)療、育兒等公益活動(dòng)，也可以免收居民的垃圾處置費(fèi)；對(duì)于與焚燒廠較遠(yuǎn)距離的居民，則相應(yīng)地多增加其成本支出，比如提高垃圾處置收費(fèi)，教育其落實(shí)垃圾分類政策以減少垃圾處置量。

3.政府與政府間的利益協(xié)調(diào)

對(duì)于不同層級(jí)的政府，要建立起規(guī)范、互利的上級(jí)政府與地方政府間的新型利益關(guān)系，科學(xué)合理地界定上級(jí)政府和基層政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)，給予地方政府在決策過程中更多的知情權(quán)與參與權(quán)，使地方政府的權(quán)利與責(zé)任對(duì)稱，能更好地直接處置居民訴求；加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督，形成暢通統(tǒng)一的管理體系。

（二）加強(qiáng)政府法律法規(guī)體系的建設(shè)及執(zhí)行

法律法規(guī)體系是化解鄰避效應(yīng)的制度性保障，需盡快研究、出臺(tái)政府對(duì)垃圾焚燒設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管的專業(yè)性法律法規(guī)及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通過具有操作性的文件，為垃圾焚燒設(shè)施的監(jiān)管提供法律依據(jù)。對(duì)于現(xiàn)有實(shí)施過程中與現(xiàn)實(shí)存在明顯差距的不合理規(guī)定，應(yīng)及時(shí)修改完善。加強(qiáng)法律法規(guī)的執(zhí)行與落實(shí)，定期對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行督查整改。

（三）形成政府與民眾間良好互動(dòng)的溝通機(jī)制

政府的透明程度影響著政府決策的科學(xué)化和民主化。一要加大信息公開，不斷拓展溝通的領(lǐng)域。政府信息公開應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在政府職能的各個(gè)方面，包括決策信息公開、管理信息公開等。比如，目前上海市各政府部門正逐步建立起輿情監(jiān)督機(jī)制，通過在網(wǎng)絡(luò)等新興媒體上定期收集公眾想法及意見，及時(shí)掌握民意導(dǎo)向，為政府主動(dòng)回應(yīng)提供準(zhǔn)確的切入點(diǎn)。

二要不斷更新溝通的方式。可以利用科技手段建設(shè)“電子化政府”，改進(jìn)政府傳統(tǒng)的回應(yīng)系統(tǒng)，使利益相關(guān)人能快捷了解政策目標(biāo)、變動(dòng)趨向等，比如當(dāng)下正在興起的“政務(wù)微博”，政府既能快速發(fā)布信息，掌握主動(dòng)權(quán)，又為政府及時(shí)回應(yīng)公民訴求提供了渠道。

三要強(qiáng)化政府對(duì)民眾的回應(yīng)，不斷優(yōu)化流程。重視對(duì)公眾反饋意見的收集，強(qiáng)調(diào)對(duì)公眾評(píng)價(jià)的再回應(yīng)，在動(dòng)態(tài)循環(huán)中不斷促進(jìn)政府回應(yīng)能力的提高（政府回應(yīng)流程見圖1）。

（四）切實(shí)提高政府對(duì)BOT項(xiàng)目的監(jiān)管技術(shù)水平

垃圾焚燒設(shè)施的監(jiān)管是化解鄰避效應(yīng)的最后一道防線。日本、德國等國家的垃圾焚燒設(shè)施雖緊鄰居民區(qū)，甚至一墻之隔，但是與周邊民眾相安無事，其中一個(gè)主要原因就是政府通過對(duì)這些設(shè)施的有效監(jiān)管，使其達(dá)到長期安全環(huán)保運(yùn)行的狀況。為此，可以采取如下措施：

一是在BOT項(xiàng)目執(zhí)行過程中，要規(guī)范服務(wù)外包的過程，為公民提供參與公共服務(wù)選擇的機(jī)會(huì)，在這過程中如果發(fā)生腐敗現(xiàn)象，必須馬上懲處。

二是以外包合同為監(jiān)管的核心切入點(diǎn)，對(duì)合同條款做詳細(xì)的約定。政府應(yīng)明確BOT項(xiàng)目運(yùn)作及監(jiān)管的具體問題，如明確監(jiān)管主體與監(jiān)管機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職責(zé)、權(quán)限、監(jiān)管產(chǎn)生的責(zé)任以及價(jià)格監(jiān)管的原則、服務(wù)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響監(jiān)管的辦法等，以合同化方式規(guī)范企業(yè)的行為。

三是引進(jìn)信息化系統(tǒng)，提高監(jiān)管效率。信息化系統(tǒng)將日常監(jiān)管工作通過在線系統(tǒng)傳輸，目前在環(huán)保監(jiān)測中應(yīng)用較廣泛，具體內(nèi)容包括運(yùn)行計(jì)量、視頻和環(huán)保指標(biāo)、安全狀況、評(píng)估考核等方面。四是制定完善的應(yīng)急事故預(yù)案，應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。在項(xiàng)目建設(shè)之初，就要在技術(shù)及管理上制定完善的應(yīng)急事故預(yù)案，在工廠運(yùn)行期間，經(jīng)常地進(jìn)行技術(shù)性排查及應(yīng)急演練，以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的氣體泄漏等突發(fā)事件。

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（責(zé)任編輯：趙靜）