制度創(chuàng)新：破解城鄉(xiāng)“雙二元”難題關鍵

中國城市化發(fā)展出現(xiàn)的城鄉(xiāng)問題，包括土地問題、農民工問題，背后都涉及制度設計的問題。要解決城鄉(xiāng)“二元化”和城市“二元化”的問題，關鍵是制度創(chuàng)新。

現(xiàn)在所說的城市化或者城鎮(zhèn)化，其實是第一次現(xiàn)代化的重要組成部分。城市化是人類生產與生活方式由農村型向城市型轉化的過程，由農村人口轉化為城市人口，城市本身也不斷完善發(fā)展的過程。城市化是物質資源在產業(yè)和地域上的重新分配，也是人力資源從農業(yè)轉移到非農業(yè)產業(yè)，從農村轉移到城市的過程，這是傳統(tǒng)對城市化的認識。

當然，現(xiàn)在有很多人對傳統(tǒng)的城市化定義有一些反思，提出第二次現(xiàn)代化的觀點。第二次現(xiàn)代化與第一次現(xiàn)代化的過程甚至是逆反的，并不完全相同。第二次現(xiàn)代化與信息化和知識化高度相關，所以很多人認為，第二次現(xiàn)代化非常重要的一點是非工業(yè)化／非城市化和城鄉(xiāng)一體化。中國現(xiàn)在面臨的難題，就是不能重新走完第一次現(xiàn)代化，而且會在很長的歷史時期，同時經歷發(fā)達國家走過的兩次城市化過程。

一、“雙二元”產生的背景和原因

中國城市化背景下的“雙二元”的本質是什么？城鄉(xiāng)二元化問題的根本在于傳統(tǒng)的農業(yè)勞動生產力，遠遠低于以現(xiàn)代工業(yè)為代表的非農業(yè)勞動生產力。短期內這種差別是很難改變的，這既是城鄉(xiāng)“雙二元”產生的根本原因，也是推動城市化過程的根本動力。

城市“雙二元”，很大程度上是非完全城市化過程產生的問題。在傳統(tǒng)的城市化過程中，新的勞動力來到城市，在城市工作生活，最后逐漸成為市民。實際上這個過程也只有西方一些發(fā)達國家走完，中國還沒有走完走這個過程。拉美國家在城市化過程中出現(xiàn)的問題比較典型，雖然經濟高速發(fā)展，但城市化進程并不完善，比如里約、墨西哥城，都有很大的貧民窟。

中國城市的“雙二元”，也是一個非完全的城市化過程。改革開放以后，城市化進程出現(xiàn)了大量的農民工，這些農民工進城務工，由于受戶籍制度的限制，并不能真正成為城市的居民。按照最新統(tǒng)計數據，目前我國農民工的總量超過兩億五千萬，包括外出農民工和本地農民工，值得注意的是外出農民工有一億五千萬至一億六千萬人口，這個數量還在不斷增長，但其增幅在放緩；本地農民工已經接近一億人口，但其增長速度更快一些。我們現(xiàn)在談到的農民工主要還是外出農民工，他們是在城市工作但沒有城市身份的一群人。還有一群人，是有城市身份但沒有在城市工作。他們生活在城市周邊地區(qū)，但生活方式、勞動技能，還是原有的農業(yè)生產關系，這些人其實并不是正常的城市化過程中的產物。當然還有另一群人，因城市發(fā)展拆遷征地之后得到一筆補償，但是既沒有城市戶口，也沒有城市工作，稱之為失地農民。這些現(xiàn)象都是非完全城市化過程出現(xiàn)的，需要迫切解決。

二、破解“雙二元”的路徑

破解“雙二元”問題的路徑，最根本的認識就是承認城市化發(fā)展的本質是人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化，包括人的基本權利和保障、工作方式、生活方式等等，這些是城市化最根本的目的。所以現(xiàn)代化的過程，既是城市化、工業(yè)化，更是人的現(xiàn)代化。在城市化的過程中，不但要考慮土地的使用，工業(yè)的發(fā)展，更要考慮人的發(fā)展。這個認識放到首位，后面很多問題才可以得到解決。制度創(chuàng)新應先關注人的制度的創(chuàng)新。

首先，是公民身份認證的機制。任何一個現(xiàn)代國家，對于每一個公民要有身份認證。如，承認是中華人民共和國的公民，才能享有各種各樣的權利。此外，身份認證還涉及戶口問題，是城市戶口，還是農村戶口。戶口機制是目前面臨的城市“雙二元”化背后一個非常重要的制度安排。成都社區(qū)現(xiàn)在有這樣一種情況，對農村戶口或外面人口，要想轉成城市戶口是可以的，但是要轉成農村戶口有限止。因為涉農人口轉成城市戶口有一定的股東權益，這些股東權益跟原來的農村戶口是直接相連的。這個方式是可以深入思考的一個機制。

其次，是市場用工機制?，F(xiàn)在大部分大城市，高校每年的畢業(yè)生找工作的前提是戶口問題。如一些城市的很多工作的聘用條件首先是必須有城市戶口。我認為，這個制度本身是極不合理的，也造成了勞動力的低效率。社會主義市場經濟追求資源的最有效配置，人力資源也是如此。如果用工市場機制反過來，有了工作才有戶口應該是一種可行的解決辦法。

第三，是社會福利機制。中國現(xiàn)在面臨著一個重大的制度建設，也許是人類有史以來最大的社會福利體系的建設過程，如醫(yī)療、社會保障、退休機制等等。這些制度設計決定了中國社會今后幾十年，甚至上百年的公民的福利。這些福利哪些在國家層面，哪些在省市層面，是需要去精心設計的。

第四，國家和地方的公共服務體系。這個公共服務體系有些是涉及全民的，比如義務教育，但是各地的差別非常大。如最近報道的佳木斯市的張麗莉老師，工作五年多了還不是正式教師身份。這需要我們反思現(xiàn)行的義務教育體制有沒有真正落實到基層。除此之外，還有很多公共服務，不同省市，不同地方的公共服務差別也很大。就是在同一個城市，不同的人群，對公共服務的需求也是不一樣的。這就需要針對不同的人群，提供比較多元化的、分層級的公共服務體系。

另外，需要特別強調的是，并不是公共服務越多就越好。制度建設非常關鍵的一點是權利和義務的對等，作為一個國家制度建設來講，一定是提供公共服務的同時，要保證有一個非常完善的公共財政體系。否則就會陷入類似希臘和很多歐元區(qū)國家那樣的危機。中國目前還沒有建立一個福利與稅收非常匹配的機制，因此在考慮更多的福利、更多的服務的同時，要意識到背后需要付出的成本。這也需要全面的制度設計和創(chuàng)新。

（責任編輯：黃荔）