構(gòu)建南寧－柳州－桂林城市群跨界治理體系

摘要 南寧、柳州、桂林城市群跨界治理體系的構(gòu)建，應基本包括區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)劃和引導、跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機制、激勵機制以及相應的法治基礎(chǔ)。應繼續(xù)加強三市之間的經(jīng)濟分工協(xié)作和優(yōu)勢互補，形成城市群的整體競爭力，逐步構(gòu)建廣西的綜合經(jīng)濟中心，帶動“兩區(qū)一帶”乃至全區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。

關(guān)鍵詞 跨界治理 城市群 兩區(qū)一帶

中圖分類號 F127 文獻標識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0101-04

一、構(gòu)建南寧－柳州－桂林城市群的背景

2009年《國務院關(guān)于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》(以下簡稱《意見》)，提出了“兩區(qū)一帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新戰(zhàn)略。這是新形勢下廣西區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的突破與創(chuàng)新，為新時期促進廣西區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展指明了方向。實施這一戰(zhàn)略，更好地推進“兩區(qū)一帶”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要大膽創(chuàng)新，統(tǒng)籌兼顧，突出重點，著力構(gòu)建大城市群。

現(xiàn)今廣西周邊各個地區(qū)都在積極實施城市群發(fā)展戰(zhàn)略，由于缺乏大規(guī)模城市群的輻射帶動，廣西面臨著被邊緣化的危險。2010年廣西三大中心城市南寧、柳州、桂林在中國城市綜合競爭力排名分別列53位、73位、84位。從地理位置看，三市相距不遠，分別位于廣西南部、中部、北部，處于湘桂鐵路與南桂高速公路的三大中心地帶，呈“一”字型分布；2010年三市的地區(qū)生產(chǎn)總值約達4219億元，占廣西的44.3％。探討如何通過城市間的聯(lián)合協(xié)作，打造南寧、柳州、桂林城市群(以下簡稱南柳桂城市群)，增強中心城市工業(yè)與企業(yè)自主創(chuàng)新，帶動各市經(jīng)濟發(fā)展，提升城市綜合競爭力，應成為研究廣西區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的一個嶄新議題。

二、構(gòu)建南柳桂城市群的可行性分析

1 共同利益是構(gòu)建南柳桂城市群的主要動力

第一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)具有一定的差異化和互補性。柳州的第二產(chǎn)業(yè)在三市中具有明顯的優(yōu)勢。2011年該市的工業(yè)總產(chǎn)值跨越3000億元，占廣西1／4強。同時，柳州擁有包括汽車、機械、鋼鐵三大支柱產(chǎn)業(yè)在內(nèi)的完善工業(yè)體系，是廣西的工業(yè)中心；南寧是廣西的首府，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的核心城市。南寧面向東盟各國，毗鄰粵港澳，背靠中西部，具有沿海、沿邊、沿江“三位一體”的區(qū)位優(yōu)勢，是中國與東盟區(qū)域合作的中心結(jié)點，區(qū)位優(yōu)勢為南寧市發(fā)展物流、商貿(mào)、金融、房地產(chǎn)等第三產(chǎn)業(yè)提供了便利條件；桂林的旅游業(yè)在全國和世界上都有極大的影響，2011年桂林全市接待游客總?cè)藬?shù)2788.17萬人次，旅游總收入達218.34億元，占廣西旅游總收入的17％，此外，桂林的第一產(chǎn)業(yè)也相對發(fā)達。因此，充分發(fā)揮南柳桂各自的比較優(yōu)勢并形成互補，能優(yōu)化整合三市資源要素，從而大幅度提升城市群的整體競爭力。

第二，區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局較為合理，專業(yè)化優(yōu)勢明顯。目前南寧、柳州、桂林各自逐漸形成了聯(lián)系密切的城鎮(zhèn)群，即以南寧為中心的北部灣城市群、以柳州為中心的桂中城鎮(zhèn)群、以桂林為中心的桂北城鎮(zhèn)群。其中，北部灣城市群重點建設(shè)和發(fā)展沿海大型組合港、臨海重化工業(yè)基地、沿?；A(chǔ)設(shè)施和海洋經(jīng)濟；桂中城鎮(zhèn)群主要走工業(yè)發(fā)展帶動經(jīng)濟、社會的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展的道路；桂北城鎮(zhèn)群則根據(jù)發(fā)展大桂林旅游戰(zhàn)略，重點建設(shè)各具地方和民族特色的產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)格局。這種空間布局演進是在優(yōu)化區(qū)域整體規(guī)劃，交通運輸成本持續(xù)下降，強化市場競爭機制的基礎(chǔ)上形成的，從而實現(xiàn)了南、柳、桂優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的聚集強化，實現(xiàn)了各自的專業(yè)化優(yōu)勢。

第三，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)的帶動發(fā)展。2008年廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，成為中國與東盟全面合作的重要橋梁和基地。但是經(jīng)濟區(qū)內(nèi)除南寧外，北海、欽州、防城港三市的經(jīng)濟總量較小。2010年廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值為3022億元，僅為相鄰廣州市的28.4％。因此，要在短時間內(nèi)形成中國經(jīng)濟發(fā)展的新一極就必須借助外力。另一方面，實力雄厚的工業(yè)重鎮(zhèn)柳州，旅游發(fā)達的桂林卻不是廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)成員，面臨著在新一輪經(jīng)濟區(qū)合作中被邊緣化的境地，因此也積極尋求融入廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)。在這樣的背景下，廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)城鎮(zhèn)群與柳州、桂林的融合必然成為未來發(fā)展的趨勢。

由此可見，把南寧、柳州、桂林三個中心城市做大做強，形成足夠的帶動力、輻射力、對接能力，是具有良好經(jīng)濟與社會基礎(chǔ)的。目前，應抓住歷史機遇，完善各種體制機制，制定各種有利政策，推動三市的要素聚集、人口聚集、產(chǎn)業(yè)聚集。將構(gòu)建南柳桂城市群作為“兩區(qū)一帶”發(fā)展的重點，推動其率先發(fā)展，取得突破，是廣西實現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有效模式與路徑，符合整個區(qū)域利益的最大化。

2 構(gòu)建南柳桂城市群所面臨的地方利益沖突

第一，行政分割導致產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模小。南柳桂三市已初步形成了在分工協(xié)作基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)集群，但現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)集群規(guī)模不大，輻射面小，真正能帶動區(qū)域性發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群不多，同時集群內(nèi)的企業(yè)缺乏具有市場競爭力的品牌。究其原因，地方政府為保護地方利益而采取的行政干預與市場割據(jù)，是造成南柳桂產(chǎn)業(yè)“碎片化”的一個重要因素，廣西北部灣銀行的組建就是一個典型案例。

第二，生態(tài)的跨界污染。跨界污染轉(zhuǎn)移行為不可避免地引發(fā)地區(qū)間的矛盾沖突。從地理位置看，南柳桂三市山水相連，位于上游的桂林漓江通過桂柳古運河連接柳州的柳江，柳江則通過西江與下游的邕江交匯。隨著廣西打造千億元產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃目標的出臺，南柳桂三市可持續(xù)發(fā)展問題越來越突出。目前，有關(guān)各方尚未出臺西江水源地及沿線生態(tài)環(huán)境保護性開發(fā)規(guī)劃和生態(tài)補償機制，環(huán)境治理成本收益問題難以協(xié)調(diào)。

第三，政績競爭。在我國現(xiàn)行干部任用體制下，地方政府領(lǐng)導人需通過良好政績或公民及企業(yè)家的“以足投票”晉升。目前，地方政績競爭最顯著的特征就是經(jīng)濟效益的競爭。如各地極力改善投資環(huán)境，提高公共服務水平，競相出臺有利于吸引各種資源的優(yōu)惠政策等，這在推動中國經(jīng)濟發(fā)展的同時，也引發(fā)了不少機會主義行為。南柳桂三市雖然同屬廣西政府管轄，城市之間的政績競爭可以由上級統(tǒng)一規(guī)制與協(xié)調(diào)，但南柳桂三市之間的政績競爭從未間斷。

第四，地區(qū)發(fā)展的不平衡。南柳桂三市區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展存在著一定的不平衡，南寧經(jīng)濟實力較強，作為廣西首府，其經(jīng)濟總量的絕對值都超過了柳州與桂林。2010年南寧的地區(qū)生產(chǎn)總值比柳州高26.9％，比桂林則高38.6％，占廣西地區(qū)生產(chǎn)總值18.9％。在利用外資方面，2010年南寧市新簽項目合同外資額是柳州與桂林總和的9倍。桂林經(jīng)濟實力稍弱。桂林是著名旅游城市，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)特征與生態(tài)保護優(yōu)先政策，致使桂林地區(qū)生產(chǎn)總值、人均地區(qū)生產(chǎn)總值等方面，都落后于南寧與柳州，特別是與南寧的經(jīng)濟發(fā)展水平有一定的距離。柳州經(jīng)濟實力緊隨南寧步伐，是南寧與桂林之間的“緩沖帶”。柳州是廣西的工業(yè)重鎮(zhèn)，其經(jīng)濟發(fā)展與國家的工業(yè)調(diào)控政策密切相關(guān)。近幾年，得益于一批投資額大、拉動面廣的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整項目，柳州市工業(yè)經(jīng)濟的增速屢創(chuàng)新高，但諸多制約工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的問題，如鋼材價格全面回落、銀行信貸緊張等依然存在，因此柳州工業(yè)經(jīng)濟發(fā)展前景不容樂觀。

從以上四點看，南柳桂三市各具優(yōu)勢與特色，經(jīng)濟增長各有所長，但同時也面臨著共同的問題。目前，三市進一步擴張、并形成城市群過程中面臨最大的障礙，就是城市間的行政體制分割，缺乏宏觀調(diào)控。受行政區(qū)劃和地方利益的影響，各城市的發(fā)展都立足于本地區(qū)利益，缺乏整體上的宏觀協(xié)調(diào)，盡管城市間會就某些領(lǐng)域進行合作，但只是臨時性的、局部性和非制度化的。行政性區(qū)際關(guān)系削弱甚至是替代了市場性區(qū)際關(guān)系，以致各城市因地方行政主體利益導向而難以做到資源的優(yōu)化配置及經(jīng)濟融合，導致城市群的發(fā)展遲滯不前。

目前，部分學者從跨界治理理論的視角研究地方政府與外來投資的互動，并提出了運用跨界治理系統(tǒng)以支持企業(yè)跨界生產(chǎn)體系的理論，是一種微觀的視角。相對而言，本文提出的跨界治理，是從宏觀層面出發(fā)，主要針對構(gòu)建城市群過程中，政策工具運用及資源配置跨越行政區(qū)劃邊界的問題而提出的概念。旨在強調(diào)，城市群的構(gòu)建要突破不同行政區(qū)劃各自為政的囚徒困境，從而打破行政區(qū)劃的約束，建立一種軟化行政區(qū)劃政府的超政府城市群管理組織體制。在這方面，法國就是典型案例。

三、法國跨界治理的經(jīng)驗與啟示

跨界治理在法國以領(lǐng)土整治(Amenagement duterritoire)的形式出現(xiàn)，它是指通過公共機構(gòu)干涉并調(diào)整人和活動的空間分布并提供公平、均衡的公共服務，以實現(xiàn)更好的經(jīng)濟發(fā)展和獲得更好的集體福利。法國領(lǐng)土整治的經(jīng)驗主要集中于以下三點：法國的法律框架保證了政策工具與區(qū)域合作組織的合法有效性；行政主體多元化增強了法國區(qū)域合作行政主體的協(xié)調(diào)能力；基金解決了處于不同發(fā)展水平的參與者的合作能力。

法國經(jīng)驗有三點啟發(fā)意義：第一，跨區(qū)域行政機構(gòu)是打破行政堡壘的創(chuàng)新組織模式。要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，各個成員必須進行產(chǎn)權(quán)的部分渡讓，并由超越行政區(qū)劃的組織機構(gòu)來行使由各成員讓渡出來的這部分權(quán)力，以協(xié)調(diào)解決成員之間的利益矛盾沖突，制定整體性的合作發(fā)展規(guī)劃。第二，改善合作成員中的發(fā)展不平衡問題是重要的政策目標。對區(qū)域合作威脅最大的是成員之間的發(fā)展不平衡，因為發(fā)展水平不同意味著不同的利益訴求，最終很有可能導致區(qū)域合作的破產(chǎn)。第三，區(qū)域合作的法律基礎(chǔ)很重要。這些規(guī)范涉及區(qū)域政策的方方面面，覆蓋了區(qū)域政策執(zhí)行的各個階段，它不但框定了政府行為、規(guī)范了市場，同時也約束合作成員政府對經(jīng)濟合作的任意干預，約束了合作成員“搭便車”的行為。上述三點構(gòu)成了跨界治理的內(nèi)涵所在，即由約束機制、激勵機制和組織體系所組成的現(xiàn)代區(qū)域合作體制。

四、跨界治理下南柳桂城市群的構(gòu)建

根據(jù)法國經(jīng)驗并與中國實際相結(jié)合，南柳桂城市群跨界治理體系的構(gòu)建應基本包括：區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)劃和引導、跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機制、激勵機制以及相應的法治基礎(chǔ)。

1 重視區(qū)域經(jīng)濟的規(guī)劃和引導作用，特別是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。南柳桂城市群是廣西非常稀缺的城市資源，把南柳桂三市整合起來，逐步形成廣西的綜合經(jīng)濟中心，是廣西跨越發(fā)展的實際之需。這不僅可以避免廣西在新一輪競爭中又一次被邊緣化，避免要素分散、流失，同時也是強化廣西作為中國一東盟自貿(mào)區(qū)合作前沿和“橋頭堡”的功能定位的非常舉措。為科學規(guī)劃南柳桂城市群的發(fā)展定位，廣西應成立南柳桂經(jīng)濟一體化發(fā)展協(xié)調(diào)小組，并按總體規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施先行的思路和指導思想，由區(qū)發(fā)改委牽頭，組織區(qū)直有關(guān)部門編制推進南柳桂經(jīng)濟一體化的交通、電力、金融、信息和環(huán)保等網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃。要把南柳桂城市群構(gòu)建成為廣西經(jīng)濟發(fā)展的增長極上升為一個重大戰(zhàn)略，把三座城市的各自分散發(fā)展轉(zhuǎn)向相向發(fā)展。建議邀請城市規(guī)劃專家著手編制《南柳桂城市群區(qū)域規(guī)劃》和《西江經(jīng)濟帶生態(tài)發(fā)展規(guī)劃》等，以廣西區(qū)政府的正式文件形式發(fā)布。根據(jù)廣西實際，應將南寧市規(guī)劃建設(shè)成為廣西首善之區(qū)和區(qū)域性國際城市，柳州市要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，加快推進新型工業(yè)化步伐，建成廣西現(xiàn)代工業(yè)城市；桂林市要緊緊抓住建設(shè)國家旅游綜合改革試驗區(qū)的發(fā)展契機，提升旅游城市的品質(zhì)，從而實現(xiàn)南柳桂的分工協(xié)作，共同發(fā)展。

2 建立跨地區(qū)的區(qū)域合作及協(xié)調(diào)機制。廣西是中國的欠發(fā)達地區(qū)，要構(gòu)建跨地區(qū)的區(qū)域合作機制不可能一蹴而就，它至少應經(jīng)過兩個階段：

第一階段，構(gòu)建在廣西區(qū)政府統(tǒng)一領(lǐng)導下的政府間長效合作機制。首先，南柳桂城市群規(guī)模小，涉及的行政區(qū)劃城市少，彼此容易達成一致；其次，南柳桂城市群同隸屬于一個上級單位(廣西區(qū)政府)，由區(qū)政府行政部門出面組織，各項協(xié)調(diào)機制更容易建立和落實。因此，建議在廣西區(qū)政府的主持下，建立多個部門參與的、就行業(yè)發(fā)展的聯(lián)合和開發(fā)的三市市長長效協(xié)調(diào)會機制。

第二階段，在市長長效協(xié)調(diào)會機制的基礎(chǔ)上構(gòu)建城市共同體協(xié)作機構(gòu)。其主要辦法就是以南柳桂為地域單元的區(qū)域化地方城市管理，如組建南柳桂城市共同體理事會。理事會在協(xié)調(diào)、合作的基礎(chǔ)上，主要討論并決策與南柳桂三市密切相關(guān)的各項經(jīng)濟、社會事務。

3 重視激勵機制以及相應的法治基礎(chǔ)的作用。采取法律和基金來調(diào)節(jié)區(qū)域合作中的矛盾是法國協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟及其運行的顯著特點。對南柳桂城市群而言，所需要的法律基礎(chǔ)有兩個層面：一是國家對區(qū)域經(jīng)濟合作的法律規(guī)范；二是地方性法律或法規(guī)支持。至今為止，我國尚未出臺關(guān)于區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展或整合的法律、法規(guī)。這有賴于已形成共識的地區(qū)在全國人民代表大會上聯(lián)合提案以推動國家有關(guān)立法。同時構(gòu)建南柳桂城市群還需要出臺《南柳桂城市經(jīng)濟一體化條例》徹底解決城市群的法律地位、管理體制、開發(fā)建設(shè)的重點領(lǐng)域、行政管理權(quán)力下放、各市政策協(xié)調(diào)等問題。此外，還應建立縮小地區(qū)間發(fā)展差異的財政獎勵制度，通過廣西區(qū)政府與南柳桂三市的協(xié)作，多方籌集資金，設(shè)立經(jīng)濟與社會發(fā)展基金、地區(qū)開發(fā)基金、工商業(yè)裝備基金、國土開發(fā)基金等，并實施一系列有利于縮小地區(qū)發(fā)展差距的財政和稅收制度。

責任編輯：廖令鵬