有序推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)

摘要 社會(huì)組織是承擔(dān)公共服務(wù)供給的重要主體，可通過(guò)志愿機(jī)制和委托代理機(jī)制提供公共服務(wù)。近年來(lái)，我國(guó)政府開始探索向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，取得了一定的成效，但仍然面臨規(guī)模較小、購(gòu)買服務(wù)體系亟需完善、體制機(jī)制亟待建立、法律制度尚需健全等問(wèn)題，迫切需要加大力度，有序推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 政府 社會(huì)組織 關(guān)系

中圖分類號(hào) D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1004-6623(2012)04-0089-04

一、政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)理論

(一)公共服務(wù)的供給及生產(chǎn)

公共服務(wù)供給是一系列集體選擇行為的總稱，它包括是否生產(chǎn)某種公共服務(wù)、如何提供、何時(shí)提供以及提供的質(zhì)量和數(shù)量等一系列規(guī)定。公共服務(wù)的生產(chǎn)是指將各種有形(如資金和設(shè)備等)和無(wú)形(制度和政策)的資源轉(zhuǎn)化為物品和服務(wù)的技術(shù)過(guò)程。公共服務(wù)的供給和生產(chǎn)可以是統(tǒng)一的，也可以分離。

隨著公共服務(wù)的內(nèi)涵和外延不斷擴(kuò)展，公共服務(wù)的供給也由政府的單一供給逐步發(fā)展多元供給，社會(huì)組織和政府、市場(chǎng)一起構(gòu)成了公共物品多元供給的主體。政府供給公共服務(wù)，是指政府以強(qiáng)制征稅為主要手段籌集資金，安排政府支出向本國(guó)或本地區(qū)居民提供公共服務(wù)。市場(chǎng)供給公共服務(wù)，是指企業(yè)以營(yíng)利為目的，根據(jù)市場(chǎng)需求，采用收費(fèi)等方式補(bǔ)償支出以供給教育、基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)。社會(huì)組織供給公共服務(wù)，是指?jìng)€(gè)人、單位，以志愿為基礎(chǔ)，以社會(huì)捐贈(zèng)或公益彩票等形式籌集資金，提供教育、體育、濟(jì)貧等公共服務(wù)。

現(xiàn)實(shí)生活中政府供給是公共服務(wù)最普遍的供給方式，可以通過(guò)政府部門直接生產(chǎn)提供，也可以委托企業(yè)和社會(huì)組織生產(chǎn)，由政府提供。

(二)社會(huì)組織是公共服務(wù)的主要供給者和生產(chǎn)者

社會(huì)組織是介于政府和市場(chǎng)之間、民間自發(fā)成立、不以營(yíng)利為目的的組織，社會(huì)組織經(jīng)營(yíng)、運(yùn)作的目的不是獲取利潤(rùn)，而是為實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)或者社會(huì)中某一部分特定成員的公共利益。

社會(huì)組織通過(guò)兩類機(jī)制提供公共服務(wù)：一是由社會(huì)組織自身性質(zhì)決定的志愿機(jī)制，社會(huì)組織基于公益動(dòng)機(jī)，通過(guò)政府、企業(yè)和公眾的捐贈(zèng)等形式，無(wú)償或部分無(wú)償?shù)鼗I集資金，獲得必要資源，提供公共服務(wù)。二是在公共服務(wù)供給中所形成的與政府及企業(yè)組織的委托一代理機(jī)制，政府和企業(yè)作為委托人將本應(yīng)由他們提供的公共服務(wù)委托給社會(huì)組織，社會(huì)組織作為代理人提供政府和企業(yè)所需要的公共服務(wù)。

在市場(chǎng)無(wú)法做，政府又不能為的領(lǐng)域，社會(huì)組織發(fā)揮著積極的作用，滿足社會(huì)的特殊、超過(guò)中位選擇的公共服務(wù)需求，主要涉及文化娛樂(lè)、教育研究、健康、社會(huì)服務(wù)、環(huán)境、發(fā)展與住宅、法律宣傳與政治、慈善中介與志愿性服務(wù)、國(guó)際活動(dòng)、宗教、商業(yè)與專業(yè)協(xié)會(huì)等領(lǐng)域。

(三)社會(huì)組織是政府購(gòu)買公共服務(wù)的主要承接者

政府購(gòu)買公共服務(wù)，是政府將一些特定的公共服務(wù)事項(xiàng)或環(huán)節(jié)，通過(guò)建立契約關(guān)系，支付相應(yīng)的資金，委托社會(huì)組織或者企業(yè)等其他主體來(lái)提供，而不是自己使用財(cái)政資金運(yùn)作完成。

提供公共服務(wù)滿足公共需求是政府的責(zé)任，但在有些情況下政府無(wú)力、無(wú)法全部提供公共服務(wù)，或政府提供公共服務(wù)成本過(guò)高。這時(shí)，政府就會(huì)將某些公共服務(wù)的供給委托給社會(huì)組織或企業(yè)。

在一定條件下，企業(yè)可以通過(guò)市場(chǎng)，按照一定的數(shù)量和價(jià)格來(lái)提供公共物品。由于信息不對(duì)稱等因素影響，消費(fèi)者可能無(wú)法準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)公共物品的質(zhì)量和數(shù)量。企業(yè)在利益的驅(qū)動(dòng)下會(huì)傾向采取投機(jī)行為，導(dǎo)致公共物品達(dá)不到契約規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，出現(xiàn)“市場(chǎng)失靈”。

而社會(huì)組織在法律的約束下，無(wú)法將剩余收入分配給個(gè)人，沒(méi)有采取投機(jī)行為的動(dòng)機(jī)，可以自行約束自身的各項(xiàng)活動(dòng)，因而適合提供這些公共服務(wù)。

(四)政府在購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)中的作用

政府通過(guò)委托代理機(jī)制將公共服務(wù)事項(xiàng)委托給社會(huì)組織，總成本可以降低。政府購(gòu)買公共服務(wù)本質(zhì)是建立契約式服務(wù)提供模式，要求作為購(gòu)買方的政府和作為被購(gòu)買方的社會(huì)組織或者其他主體之間保持獨(dú)立性，社會(huì)組織或者其他主體獨(dú)立決策、獨(dú)立運(yùn)作、承擔(dān)責(zé)任，政府依據(jù)合同進(jìn)行管理、監(jiān)督和審計(jì)，對(duì)績(jī)效進(jìn)行獨(dú)立的評(píng)估。

先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)的實(shí)踐表明，政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)，是通過(guò)合同外包(合同出租)、政府補(bǔ)助、憑單、特許經(jīng)營(yíng)等形式，與社會(huì)組織合作提供公共服務(wù)。合同外包是其主要的購(gòu)買方式，公開競(jìng)標(biāo)是最典型的模式。各國(guó)和各地區(qū)政府都制定了嚴(yán)格的購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的程序，主要包括制定采購(gòu)計(jì)劃，確定采購(gòu)總負(fù)責(zé)人和相關(guān)專業(yè)人員，公布信息，接受咨詢，按標(biāo)準(zhǔn)確定合格供應(yīng)商名單，招標(biāo)或直接采購(gòu)，按照合同監(jiān)督供應(yīng)商完成服務(wù)，獨(dú)立審計(jì)。

政府還應(yīng)扶持和規(guī)范社會(huì)組織的發(fā)展。一方面通過(guò)國(guó)家政策法律進(jìn)一步保障社會(huì)組織的志愿機(jī)制的運(yùn)行，對(duì)社會(huì)組織實(shí)施特殊的政策優(yōu)惠，如稅收優(yōu)惠政策。另一方面社會(huì)組織發(fā)揮作用的志愿機(jī)制也存在志愿失靈，需要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行規(guī)制，確保社會(huì)組織能夠按照其成立時(shí)向社會(huì)表達(dá)的致力于社會(huì)公共利益，或一定范圍內(nèi)共同利益的宗旨和理念進(jìn)行運(yùn)作。

二、我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的問(wèn)題解析

(一)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的現(xiàn)狀

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展迅猛，2010年底全國(guó)共有社會(huì)組織44.6萬(wàn)個(gè)，在科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動(dòng)、民政、體育、環(huán)境保護(hù)、法律服務(wù)、社會(huì)中介服務(wù)、工商服務(wù)、農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展等社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。

隨著政府轉(zhuǎn)變職能和事業(yè)單位改革，各地政府積極開展購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的探索，對(duì)分離出的或新增的公共服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)政府采購(gòu)等法定方式，向符合條件的社會(huì)組織購(gòu)買，來(lái)實(shí)現(xiàn)公共責(zé)任和義務(wù)。2000年上海率先在改革社會(huì)管理體制時(shí)提出并推行政府購(gòu)買服務(wù)，盧灣等六個(gè)區(qū)的12個(gè)街道，開始依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)。隨后，其它城市也紛紛進(jìn)行了探索和實(shí)踐，政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，逐漸擴(kuò)大到醫(yī)療衛(wèi)生、教育、計(jì)劃生育、就業(yè)培訓(xùn)和社區(qū)服務(wù)等諸多領(lǐng)域。2003年，南京市鼓樓區(qū)政府通過(guò)購(gòu)買服務(wù)，依托社會(huì)組織建設(shè)居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)，為獨(dú)居老人提供服務(wù)。2007年深圳市在社區(qū)建設(shè)、社會(huì)福利與救助、青少年教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)矯正、殘障康復(fù)、外來(lái)人口服務(wù)等領(lǐng)域，大力推進(jìn)政府購(gòu)買社工服務(wù)的試點(diǎn)。2010年起北京創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，把社會(huì)組織公益行動(dòng)納入民生服務(wù)領(lǐng)域，承擔(dān)起設(shè)計(jì)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目的規(guī)劃和監(jiān)督、評(píng)估及表彰推廣等任務(wù)。2011年北京市政府圍繞社會(huì)基本公共服務(wù)、社會(huì)公益服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)、社會(huì)管理服務(wù)以及社會(huì)建設(shè)決策研究信息咨詢服務(wù)5個(gè)方面，購(gòu)買了300個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目，資金投入為1.12億元，同時(shí)還配備了支持購(gòu)買服務(wù)所需的輔助性開支的專項(xiàng)資金。

(二)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)面臨的問(wèn)題

我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)尚處于起步階段，迫切需要借鑒國(guó)際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)。

政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的規(guī)模較小。我國(guó)政府委托給社會(huì)組織的公共服務(wù)事項(xiàng)較少。北京市政府2011年投入1.12億元財(cái)政資金購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)，但在公共服務(wù)的財(cái)政支出中的比例還是比較小。香港社會(huì)福利署2011～2012年度開支413億港元的預(yù)算中，通過(guò)立法會(huì)撥款給非政府機(jī)構(gòu)約2584個(gè)服務(wù)協(xié)議單位的經(jīng)常開支，預(yù)算資助額是90.75億元，雇傭服務(wù)資助9.864億元，占比高達(dá)24.5％。

政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)尚未建成完善的體制機(jī)制。政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)缺乏制度化機(jī)制，對(duì)服務(wù)雙方的行為沒(méi)有清晰的約定，不利于政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的可重復(fù)性、可復(fù)制性。一是政府部門對(duì)社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，尚缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，未能提供所購(gòu)買的服務(wù)細(xì)目與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有確定公開合理的價(jià)格，各部門購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的范圍帶有一定的隨意性。二是尚未建立統(tǒng)一的購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的信息平臺(tái)和程序，導(dǎo)致信息不對(duì)稱，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)不夠公開和透明。三是政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的評(píng)價(jià)和監(jiān)督體系相對(duì)滯后，社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給還缺乏相應(yīng)的監(jiān)管手段和監(jiān)管程序。

(三)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)不足的原因

一是思想認(rèn)識(shí)存在障礙。目前全社會(huì)特別是政府部門，對(duì)社會(huì)組織及其在公共服務(wù)供給中的作用認(rèn)識(shí)不夠，尚未明確政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的伙伴關(guān)系，對(duì)社會(huì)組織不重視、不信任、不放手；政府仍然插手許多“不該管、管不好、管不了”的事情，使得社會(huì)組織在公共事務(wù)中發(fā)揮作用的空間不足，在公共物品供給中缺乏行動(dòng)能力。

二是社會(huì)組織能力建設(shè)有待進(jìn)一步提升。首先需要增強(qiáng)提供公共服務(wù)的能力。據(jù)對(duì)深圳社會(huì)組織的抽樣調(diào)查顯示，35.6％的社會(huì)組織表示參與公共服務(wù)供給缺乏相應(yīng)的人才，11.5％的社會(huì)組織表示自身能力存在不足。其次需要提升動(dòng)員社會(huì)資源的能力。抽樣調(diào)查顯示，社會(huì)組織資源募集能力相對(duì)薄弱，通過(guò)社會(huì)捐贈(zèng)獲得發(fā)展資金的社會(huì)組織占18.4％。再次需要提升自身發(fā)展能力。社會(huì)組織的內(nèi)部治理還不夠完善，服務(wù)能力和公信力有待提高，與科學(xué)發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)的需求有較大距離。

三是政府配套支持政策需要進(jìn)一步完善。目前政府對(duì)社會(huì)組織的財(cái)政支持尚未制度化、規(guī)范化，資金扶持分散在各領(lǐng)域，缺乏對(duì)社會(huì)組織長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的考慮和資助性的發(fā)展資金，不利于可持續(xù)發(fā)展。社會(huì)組織的孵化培育機(jī)制也有待建立，配套政策尚需完善。對(duì)社會(huì)組織的管理工作有待細(xì)化實(shí)施，社會(huì)組織立法亟待加強(qiáng)，管理體制改革尚需進(jìn)一步深化，社會(huì)監(jiān)督力度需要進(jìn)一步提升。

三、推進(jìn)我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的建議

1 明確社會(huì)組織公共服務(wù)供給主體地位。先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)政府購(gòu)買公共服務(wù)涵蓋大多數(shù)公共服務(wù)領(lǐng)域，社會(huì)組織是公共服務(wù)購(gòu)買的重要承接主體，在教育、公共衛(wèi)生、文化、社會(huì)服務(wù)等主要領(lǐng)域供給公共服務(wù)。政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中形成了合作伙伴的關(guān)系，通過(guò)磋商，合作提供公共服務(wù)。為此，推進(jìn)我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織的公共服務(wù)，也需要合理界定政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者職能邊界，建立公共服務(wù)領(lǐng)域的合作伙伴關(guān)系。凡是市場(chǎng)和社會(huì)組織可以提供的公共服務(wù)，政府不再設(shè)立新的事業(yè)機(jī)構(gòu)來(lái)提供，而是交由市場(chǎng)和社會(huì)組織去承擔(dān)。政府著重于制訂購(gòu)買公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、財(cái)政安排、監(jiān)督和管理工作。鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入市場(chǎng)無(wú)法做、政府又不能為的公共服務(wù)領(lǐng)域，為市民提供差異化、多樣化的公共服務(wù)。

2 構(gòu)建政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的體制機(jī)制。一是建立具有承擔(dān)購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)資質(zhì)的社會(huì)組織庫(kù)。入庫(kù)的社會(huì)組織應(yīng)具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力，有健全的法人治理結(jié)構(gòu)、完善的內(nèi)部管理制度和民主監(jiān)督制度，具備必需設(shè)備和專業(yè)技術(shù)的能力，年檢合格，社會(huì)信譽(yù)良好。二是建立政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)項(xiàng)目庫(kù)。近期可以納入政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)的領(lǐng)域，包括養(yǎng)老服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、教育服務(wù)、殘疾人康復(fù)服務(wù)、社區(qū)服務(wù)、環(huán)保服務(wù)、文化體育服務(wù)、公共政策咨詢服務(wù)等。三是政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)項(xiàng)目按照支出總量控制、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)的原則進(jìn)行資金安排。四是規(guī)范政府購(gòu)買公共服務(wù)流程，包括招投標(biāo)、詢價(jià)、委托等不同方式的操作流程。五是建立嚴(yán)格的購(gòu)買服務(wù)評(píng)估監(jiān)督制度，包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

3 提升社會(huì)組織提供公共服務(wù)的能力。一是繼續(xù)深化社會(huì)組織登記管理體制改革，有序擴(kuò)大社會(huì)組織直接登記的范圍，對(duì)社區(qū)社會(huì)組織繼續(xù)實(shí)行登記備案雙軌制。鼓勵(lì)發(fā)展支持型社會(huì)組織和樞紐型社區(qū)社會(huì)組織綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)，大力發(fā)展公益性社會(huì)組織。二是加強(qiáng)社會(huì)組織人才隊(duì)伍建設(shè)，鼓勵(lì)樞紐型、支持型社會(huì)組織引進(jìn)高端人才，提高社會(huì)組織隊(duì)伍的專業(yè)化和職業(yè)化水平。三是加大孵化培育社會(huì)組織力度，擴(kuò)大社會(huì)組織孵化實(shí)驗(yàn)基地規(guī)模，為社會(huì)組織創(chuàng)業(yè)者提供低租金、低費(fèi)率、一站式服務(wù)的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，分類培育各種社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)育和發(fā)展。四是完善社會(huì)組織發(fā)展政策環(huán)境，制定扶持社會(huì)組織發(fā)展的配套保障措施，探索擴(kuò)大社會(huì)組織稅收優(yōu)惠的種類和范圍，解決困擾社會(huì)組織發(fā)展的突出問(wèn)題。

4 完善社會(huì)組織的監(jiān)督管理。一是建立與社會(huì)組織直接登記相適應(yīng)的綜合監(jiān)管制度。登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位、業(yè)務(wù)指導(dǎo)單位以及相關(guān)職能部門各司其職、各負(fù)其責(zé)，緊密配合，依法對(duì)社會(huì)組織實(shí)行監(jiān)管和指導(dǎo)。二是建立社會(huì)組織信息披露制度、重大事項(xiàng)報(bào)告制度、公眾投訴制度，健全社會(huì)組織評(píng)估機(jī)制和誠(chéng)信制度，形成對(duì)社會(huì)組織的有效輿論監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督。三是完善社會(huì)組織自律機(jī)制，強(qiáng)化章程的核心地位，建立權(quán)責(zé)明確，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

責(zé)任編輯：廖令鵬