促進縣域基本公共服務(wù)均等化

摘要 本文討論了公共服務(wù)于縣域經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)系，我國縣域基本公共服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，提出了促進我國縣域基本公共服務(wù)均等化的對策性建議。縣域基本公共服務(wù)均等化有利于縣域經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，縣域基本公共服務(wù)的空間差異既有客觀性原因也有制度性原因。應(yīng)以人為本，以促進縣城經(jīng)濟社會健康持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，加快相關(guān)制度體制改革，促進人口遷移和要素流動，加快市場、區(qū)域一體化，快速推進縣城基本公共服務(wù)的均等化。

關(guān)鍵詞 縣城經(jīng)濟 基本公共服務(wù)均等化 社會保障體系

中圖分類號 D63 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1004-6623(2012)04-0093-04

基本公共服務(wù)均等化是在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的平等追求，尤其著眼于城鄉(xiāng)差距的縮減。加速推進基本公共服務(wù)均等化，不僅是政治穩(wěn)定、公平正義的需要，也是經(jīng)濟、社會發(fā)展的基本需要。對縣域經(jīng)濟發(fā)展來講，基本公共服務(wù)均等化的推進，可以同時從供給和需求兩方面來促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會的健康發(fā)展。加速推進縣域基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為當(dāng)前政府工作中的重要任務(wù)。

一、基本公共服務(wù)均等化與縣域經(jīng)濟發(fā)展

一般而言，基本公共服務(wù)均等化代表公平，經(jīng)濟發(fā)展代表效率，兩者經(jīng)常處于矛盾和沖突之中。埃沃森和瑞(Iversen and Wren，1998)研究表明，工業(yè)化國家的政府不能夠同時追求收入平等、就業(yè)增長和財政紀(jì)律三個目標(biāo)，而只能實現(xiàn)其中兩個目標(biāo)，所以總有一個目標(biāo)要被放棄?！翱傆幸粋€目標(biāo)要被放棄”，體現(xiàn)了公平和效率之間的沖突。

筆者認(rèn)為，盡管公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展存在一定程度上的矛盾，但也要看到它們的統(tǒng)一之處?；竟卜?wù)均等化對于對經(jīng)濟發(fā)展的促進作用，包括以下方面：

其一，基本公共服務(wù)均等化有利于勞動力的再生產(chǎn)，從而為經(jīng)濟發(fā)展提供人力資源上的支持。如果沒有基本的生活保障，部分勞動者將失去生命，或者因為得不到必要的醫(yī)療保障而缺失或降低勞動能力，一般而言，這對于經(jīng)濟發(fā)展是不利的。

其二，基本公共服務(wù)均等化有利于提高勞動者的積極性。生活條件的改善，也是一種重要的激勵，從而產(chǎn)生勤奮工作回報社會的心理。

其三，基本公共服務(wù)均等化能夠擴大內(nèi)需，刺激經(jīng)濟發(fā)展。尤其是在經(jīng)濟蕭條的情況下，擴大內(nèi)需是促進經(jīng)濟復(fù)蘇的最為重要的手段之一。

其四，基本服務(wù)均等化有利于緩和社會矛盾，維持社會穩(wěn)定，這有利于為經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。社會穩(wěn)定是社會發(fā)展的基礎(chǔ)。由于社會動蕩而導(dǎo)致的破壞和倒退，其損失是無法估量的。

一切社會，都不可避免地存在著一定程度的貧富差距現(xiàn)象。但如果兩極分化過于嚴(yán)重，人們的生活條件嚴(yán)重不均等，處境差者就必然會產(chǎn)生嚴(yán)重的不公平感和不滿之心，這是重大的社會隱患。尤其是當(dāng)一部分地區(qū)或一部分人連基本生活都無法得到保障時，這種隱患就更大。

我們應(yīng)該尋求一種更為積極的方式，來推動公共服務(wù)與經(jīng)濟發(fā)展之間的相互促進。尤其是在經(jīng)濟危機的背景下，這方面的努力就顯得尤為重要。正如卡特琳·米爾絲所言：“要減少不平等現(xiàn)象，重視在危機中形成的新的增長需求，新需求不是經(jīng)濟的負(fù)擔(dān)，而是促進經(jīng)濟發(fā)展的因素?！?/p>

總之，基本公共服務(wù)均等化的追求，從長遠(yuǎn)看來是符合經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的，而且是經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的必要條件。這一結(jié)論，無論是對于國家層面，還是對于地方層面，都是成立的。正因為如此，我們才說基本公共服務(wù)均等化是縣域經(jīng)濟發(fā)展的重中之重。

二、我國縣域基本公共服務(wù)的現(xiàn)狀與問題

就目前而言，我國縣域基本公共服務(wù)領(lǐng)域可謂問題重重。在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，正確的做法應(yīng)該是“既患寡又患不均”，一方面要提供城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的總體水平，另一方面又要促進基本公共服務(wù)設(shè)施和條件在城鄉(xiāng)之間的合理分布。

改革開放以來，我國的經(jīng)濟建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展取得了舉世矚目的成就，基本公共服務(wù)總體而言也得到了長足的發(fā)展。然而，城鄉(xiāng)二元化的格局也越來越明顯。其最重要的表現(xiàn)之一，就是基本公共服務(wù)的失衡狀況。

1 城鄉(xiāng)義務(wù)教育條件差距較大。教育是培養(yǎng)人才的唯一出路，對于經(jīng)濟發(fā)展具有根源性的促進作用。然而，目前我國在城鄉(xiāng)義務(wù)教育的資金投入、設(shè)備供給、師資配備等方面都存在著明顯的差距。鄉(xiāng)村地區(qū)的義務(wù)教育資源嚴(yán)重缺失。

2 城鄉(xiāng)醫(yī)療服務(wù)條件相差懸殊。大部分的醫(yī)療資源都集中在城市，“看病難”的問題對于偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村居民而言尤為突出。部分農(nóng)村地區(qū)甚至連新生兒疫苗都尚未普及，其它的衛(wèi)生防疫條件也不具備。高水平的醫(yī)師和醫(yī)院幾無例外都在城市，城鄉(xiāng)人均壽命差距明顯。

3 城鄉(xiāng)社會保障水平難以相提并論。農(nóng)村居民所享受的最低生活保障、養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等還相當(dāng)欠缺，依然有不少成員尚在貧困線之下度日，未能同等享受改革開放所帶來的成果。相反，少數(shù)成員卻享受著相對其貢獻而言過高水平的保障。

4 城鄉(xiāng)其它條件差異也十分明顯。城鄉(xiāng)就業(yè)條件、文化條件、安全條件等方面存在的差距是非常明顯的。這些因素既各自獨立，又相互影響。如果對于差距和不平衡現(xiàn)象聽之任之，勢必造成惡性循環(huán)。

5 基本公共服務(wù)均等化的現(xiàn)實困境。我國東部沿海地區(qū)和西部地區(qū)形成強烈對比，落后地區(qū)的資源被占用，流入發(fā)達地區(qū)。從制度的角度而言，當(dāng)發(fā)達地區(qū)從落后地區(qū)獲取資源時，應(yīng)該為之付出更多的補償和回報，尤其是要鼓勵互助互動。有人提出應(yīng)通過一些行政權(quán)力讓部分資源從發(fā)達地區(qū)轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，但這又涉及平等和自由的問題，即過少的轉(zhuǎn)移不符合平等的要求，絕對平均主義則會侵犯人們的自由權(quán)利，也與市場經(jīng)濟導(dǎo)向相悖。

6 財政制度體系不健全。以社會保障為例，異地轉(zhuǎn)移支付體系尚未建立，導(dǎo)致許多不公平的現(xiàn)象。我國現(xiàn)行的社會保障制度，尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，這對于流動人口而言是非常不利的。在養(yǎng)老保險領(lǐng)域，這方面的問題尤為突出。當(dāng)參保對象從一個地方流動到另一個地方時，其原先所繳納的保險金不為新的所在地的社會保障機構(gòu)所承認(rèn)，一切都要從新單位開始算起。如此，將來能否領(lǐng)取養(yǎng)老金都存在問題，即使能領(lǐng)取，其實際所得也將大打折扣。這種現(xiàn)象，對于參保對象而言是極不公平的。正因為如此，許多人選擇了退保。如此，退保人員將來無法得到養(yǎng)老金，而社保系統(tǒng)目前就減少了資金來源。這對于社會保障體系而言無疑具有極大的危害。財政制度不健全的另一表現(xiàn)，就是政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出額度缺乏標(biāo)準(zhǔn)。這就導(dǎo)致公共支出水平普遍偏低，偶或偏高，又帶來其它的問題。

7 基本權(quán)利和義務(wù)不明確。尚未建立明確的制度，規(guī)定不同地區(qū)人們的權(quán)利和義務(wù)。人們實際所享受的公共服務(wù)待遇，往往存在不公平現(xiàn)象?！暗闷渌鶓?yīng)得”是正義的最為本質(zhì)的內(nèi)涵，然而，少數(shù)人得了其所不應(yīng)得，許多人卻未得其所應(yīng)得。

8 監(jiān)管力度不夠，運營效率低下?；竟卜?wù)資金未能完全名副其實地用于公共事業(yè)，其中有不少被挪用乃至被貪污。基本公共服務(wù)資金的運營效率低下，機構(gòu)臃腫，管理不當(dāng)，經(jīng)常造成嚴(yán)重的浪費和帶來不必要的重大損失。

三、促進縣域基本公共服務(wù)均等化的對策建議

(一)加快落后縣域地區(qū)基本公共服務(wù)建設(shè)

城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距具有歷史原因和自然原因，制度不公顯然會擴大這種差距。要縮減基本公共服務(wù)方面的城鄉(xiāng)差距，首先要減小一般意義上的城鄉(xiāng)差距。這就要求有合理的制度，限制資源從農(nóng)村向城市的過度流入。而且，要關(guān)注農(nóng)村的發(fā)展并積極地扶持之。值得注意的是，有人認(rèn)為，基本公共服務(wù)的區(qū)域發(fā)展不平衡是與區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展不平衡直接相關(guān)的，因此，要解決基本公共服務(wù)均等化問題，應(yīng)該從源頭上做起，爭取實現(xiàn)經(jīng)濟更為平衡、更為可持續(xù)的發(fā)展，而不僅僅著眼于發(fā)展成果的公平分配。要求社會從一個更為宏觀的立場去統(tǒng)籌資源，有賴于高效有力的全國統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)財政政策的建立，并劃清地方政府和中央政府的權(quán)責(zé)界限。實現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展沒錯，但關(guān)鍵是不要僅僅以空間作為均衡的依據(jù)，還應(yīng)將“以人為本”作為均衡的依據(jù)，促進落后地區(qū)適當(dāng)向發(fā)達地區(qū)遷移，這就又涉及到了土地政策和戶籍政策的問題。

(二)建立異地轉(zhuǎn)移支付體系

社會保障異地轉(zhuǎn)移支付體系的建設(shè)是非常重要的。這一體系的目標(biāo)，就是讓流動人口的合理收益不蒙損失。鄭功成先生(2005)提出了兩個解決途徑：一是將基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌上升到全國范圍內(nèi)統(tǒng)籌，勞動者就可以在全國范圍內(nèi)自由流動，其養(yǎng)老保險權(quán)益不會因工作地點變動而受到損害；二是如果不能將基本養(yǎng)老保險制度上升到全國統(tǒng)籌，則應(yīng)當(dāng)確定可以分段計算勞動者養(yǎng)老金權(quán)益的政策辦法，以確保勞動者在為當(dāng)?shù)刈龀鲐暙I的同時也積累相應(yīng)的養(yǎng)老金權(quán)益，并能夠在退休后分別計算和領(lǐng)取。誠然，這兩種途徑都是很好的。然而，另一種途徑也值得考慮：實現(xiàn)區(qū)域之間對接，當(dāng)參保對象從一個地方轉(zhuǎn)移到另一個地方時，其所繳納的保險金(包括單位為其所繳納的保險金)應(yīng)該由原機構(gòu)劃撥給新機構(gòu)，再由新機構(gòu)根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)加以折算，重新加以統(tǒng)籌，并將一部分納入?yún)⒈ο蟮膫€人賬戶。如此，則實現(xiàn)了區(qū)域之間的聯(lián)動和合作，可以充分地保障參保人的權(quán)益。

(三)健全監(jiān)督機制，提高運營效率

對于基本公共服務(wù)資金的使用，必須建立健全的監(jiān)管機制。對于任何環(huán)節(jié)中的弄虛作假、以權(quán)謀私的行為，都應(yīng)該有懲治的措施，而且要落實到位。尤其重要的是，上級主管部門應(yīng)該對于社會保障資金的最終流向進行調(diào)查，以此作為考核基層工作的一個重要標(biāo)準(zhǔn)，以防止被保障對象發(fā)生錯位。我國政府也采取步驟提高對法律、法規(guī)的遵守程度，財政部宣布了對地方政府目前實行的養(yǎng)老、事業(yè)基金實行嚴(yán)密監(jiān)管的決定。但無可否認(rèn)，我國在這方面的工作還有待于加強。

基本公共服務(wù)機構(gòu)運營和資金運作的效率，直接關(guān)系到全體社會成員的切身利益。如彼得·桑德斯所言：“從全世界社會保障實踐中得出的一個教訓(xùn)是，社會保障項目的效力關(guān)鍵取決于實際發(fā)放法定福利金的能力。有效的行政管理對社會保障的目的、效率和政治持續(xù)性都是絕對關(guān)鍵的一環(huán)?！庇谑牵竟卜?wù)的機構(gòu)不能過于繁冗，運營方式也不應(yīng)該過于單一。在市場經(jīng)濟體制下，基本公共服務(wù)機構(gòu)可以考慮將部分服務(wù)交由民營機構(gòu)提供，以節(jié)約成本、提高效率，并為被保障對象提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。當(dāng)然，民營化的前提是民營機構(gòu)確實能夠提供更為高效和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。如若不然，則依然應(yīng)該由公共機構(gòu)負(fù)責(zé)整個流程。

基本公共服務(wù)資金的投資風(fēng)險也值得重視。以社會保障為例，我國目前的政策規(guī)定，社會保障資金不能用于風(fēng)險投資。這一規(guī)定，對于預(yù)防社保資金所可能遇到的金融風(fēng)險是很有幫助的。雖然批評者可能會認(rèn)為這種規(guī)定限制了社保資金的增值空間，然而，為了更高的投資回報而去冒風(fēng)險，其實是不可取的。這是由我國的特殊國情決定的：社?；鹗窃S多人的“養(yǎng)命錢”，其管理和運作必須求“穩(wěn)”。如若隨意投資，則一旦遭遇失敗，勢必嚴(yán)重影響被保障對象的利益。在社會保障水平較高的國家，其社?；鹂癸L(fēng)險的能力較高，而且其金融秩序一般也比較完善，于是，將較大部分社保資金用于風(fēng)險投資都是沒有大礙的。然而在我國以及大多數(shù)發(fā)展中國家，社保資金的管理和運作依然應(yīng)該求穩(wěn)第一。即使要作風(fēng)險投資，也只能拿一小部分。無論投資成敗，都不會影響大局。同樣的道理，在義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域，公共資金的投向也應(yīng)該慎重，在追求增值的同時切莫忘了穩(wěn)字當(dāng)頭。

四、小結(jié)

基本公共服務(wù)均等化涉及到了公平與效率的問題，也涉及到了經(jīng)濟社會健康、穩(wěn)定發(fā)展的問題，由于目前縣域發(fā)展中基本公共服務(wù)的嚴(yán)重滯后和區(qū)域差異，使得縣域基本公共服務(wù)問題成為縣域經(jīng)濟、社會發(fā)展中的重要問題，被不少地方政府列為政府工作中的重中之重。基本公共服務(wù)均等化在縣域的持續(xù)推進將為縣域經(jīng)濟社會的健康發(fā)展注入持續(xù)的活力。筆者認(rèn)為，當(dāng)前關(guān)于縣域發(fā)展的問題中，基本公共服務(wù)建設(shè)問題應(yīng)成為工作中首要注意的問題，它已經(jīng)成為相當(dāng)一部分縣域經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展的瓶頸，是推進我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和提高人民生活質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。然而，當(dāng)前推動我國縣域基本公共服務(wù)的重要瓶頸卻是一系列的制度體制問題，隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，我們已經(jīng)到了另一個改革與發(fā)展的新階段，必須加大力度研究我國的土地制度、戶籍制度和財政制度等方面需要健全的問題，加速推進頂層設(shè)計和具體操作規(guī)范的制定，促進人口和要素的自由流動，加速市場和區(qū)域一體化的發(fā)展，從而促進我國縣域基本公共服務(wù)均等化快速發(fā)展。

責(zé)任編輯：垠喜