開放政府采購市場的理論與實(shí)踐

摘要 2012年是中國加入GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購協(xié)議》的簡稱)談判的關(guān)鍵時(shí)期。與GPA成員國相比，中國政府采購市場開放實(shí)踐起步較晚，但基于博弈論和競爭優(yōu)勢論的政府采購市場開放理論，已支持了政府采購的國際化趨勢，在此基礎(chǔ)上，中國政府采購市場開放實(shí)踐將進(jìn)一步展開。而談判中的不確定性因素，則是影響中國政府采購市場開放進(jìn)程的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞 政府采購 政府采購市場開放 不確定性影響

中圖分類號(hào) F120 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1004-6623(2012)04-0079-03

隨著世界經(jīng)濟(jì)一體化格局的形成和發(fā)展，如何建立規(guī)范的政府采購制度已成為中國加入世貿(mào)組織之后的重要課題之一。

一、開放的政府采購市場理論基礎(chǔ)

(一)基于博弈論的政府采購市場開放理論

政府采購市場是一個(gè)典型的不完全競爭市場。對(duì)采購官員來說，在傳統(tǒng)采購制度下，無論供應(yīng)商采取何種戰(zhàn)略，均以合謀為其最優(yōu)選擇，他們雙方會(huì)形成一個(gè)利益共同體，合謀對(duì)付國家和納稅人，從而造成政府采購的無效率和采購官員尋租行為的屢禁不止。

市場經(jīng)濟(jì)條件下的現(xiàn)代政府采購，由于實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督的有效性和決策的“白箱化”，采購官員與供應(yīng)商之間的博弈，由合謀型的合作博弈變?yōu)椤扒敉嚼Ь场毙偷姆呛献鞑┺?。市場?jīng)濟(jì)下的政府采購方式可分為競爭性招標(biāo)采購方式和競爭性談判采購方式(包括限制性招標(biāo)采購、單一來源采購和競爭談判采購等)兩種。

GPA(即WTO諸邊協(xié)議《政府采購協(xié)議》的簡稱)為了實(shí)現(xiàn)政府采購國際自由化，打破政府采購市場的國內(nèi)貿(mào)易保護(hù)，要求各國采購主體以價(jià)格和質(zhì)量而非其它非商業(yè)性因素為標(biāo)準(zhǔn)，超越國界選擇供應(yīng)商，以期達(dá)到公開、公平、公正和非歧視待遇原則的實(shí)現(xiàn)。為此，2007年版GPA通過第6條至第18條為其允許的采購方式及每種采購方式的適用程序，做了明確而詳細(xì)的規(guī)定，包括公開招標(biāo)、選擇性招標(biāo)和限制性招標(biāo)三種方式，以降低成本，提高公共資金的使用效率，并有助于建立公開、公正、透明的競爭環(huán)境，實(shí)現(xiàn)GPA的目的。

(二)基于競爭優(yōu)勢論的政府采購市場開放理論

政府采購的競爭優(yōu)勢不僅表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)競爭優(yōu)勢，而且表現(xiàn)在制度的優(yōu)勢以及綜合國力競爭優(yōu)勢上。典型代表是波特提出的“國家競爭優(yōu)勢”理論(也稱“波特鉆石模型”)。從政府對(duì)四大要素的影響看，政府對(duì)需求的影響主要是政府采購，但是政府采購必須有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)；采購程序要有利于競爭和創(chuàng)新。政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中最重要的角色，莫過于保證國內(nèi)市場處于活潑的競爭狀態(tài)，制定競爭規(guī)范，避免托拉斯?fàn)顟B(tài)。根據(jù)波特的理論，可以得出兩點(diǎn)結(jié)論：一是政府采購發(fā)育程度決定該國參與國際貿(mào)易競爭的起點(diǎn)和把握市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的能力；二是政府采購市場發(fā)育程度決定該國政府采購市場開放程度。

一方面，政府采購發(fā)育程度決定各國參與國際貿(mào)易競爭的起點(diǎn)和把握市場準(zhǔn)入機(jī)會(huì)的能力。國際競爭并非簡單的比較優(yōu)勢之間的競爭，而是綜合國力之間的競爭，政府采購市場的國際競爭也同樣如此。另一方面，政府采購市場發(fā)育程度決定各國政府采購市場開放程度。一般來說，政府采購市場發(fā)育程度不同的國家，其市場開放程度不完全相同，通常國內(nèi)政府采購市場越發(fā)達(dá)，其開放程度就越高。同時(shí)，政府運(yùn)用政府采購進(jìn)行調(diào)控的能力也越強(qiáng)。只有政府采購市場有較高的發(fā)育程度，大多數(shù)國家愿意開放政府采購市場，才能形成國際政府采購市場，進(jìn)而才會(huì)有政府采購的國際法規(guī)制。

二、中國政府采購市場開放的主要實(shí)踐

(一)中國政府采購市場開放現(xiàn)狀分析

1 “本國產(chǎn)品”界定標(biāo)準(zhǔn)高于國際慣例。2011年財(cái)政部公布的《政府采購本國產(chǎn)品管理辦法(征求意見稿)》就參照美國的標(biāo)準(zhǔn)，稱“本辦法所稱本國產(chǎn)品是指在中國關(guān)境內(nèi)生產(chǎn)，且國內(nèi)生產(chǎn)成本比例超過50％的最終產(chǎn)品”。這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)比國際慣例更開放。

2 引進(jìn)外資間接開放了政府采購市場。為了應(yīng)對(duì)跨國公司溢出負(fù)效應(yīng)影響，中國政府在入世后提出了“自主創(chuàng)新”政策目標(biāo)；調(diào)整引資政策，取消外資“超國民待遇”，注重引資的質(zhì)量與效益。許多外國企業(yè)正在從中國實(shí)行的積極擴(kuò)大內(nèi)需的宏觀經(jīng)濟(jì)政策中受益。

3 中國已廢除政府采購的部分排外規(guī)定。2009年底以來，歐美國家對(duì)中國促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購政策和出臺(tái)政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄的做法高度關(guān)注，中國自2011年7月1日起停止執(zhí)行有關(guān)采購政策的三項(xiàng)排外規(guī)定，分別涉及預(yù)算、評(píng)審和合同管理。原進(jìn)口產(chǎn)品審核、首購訂購的工作程序和管理要求維持不變；同時(shí)停止執(zhí)行地方出臺(tái)的政府采購自主創(chuàng)新產(chǎn)品目錄，積極構(gòu)建新的促進(jìn)科技創(chuàng)新的政府采購政策體系。

4 來自國際金融組織資助的相當(dāng)一部分政府采購市場已對(duì)外開放。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國目前政府采購市場的實(shí)際開放度大約為15％，外國供應(yīng)商已經(jīng)基本壟斷了電梯、照明、燈具、彩色膠卷、橡膠、轎車、碳酸飲料以及一部分家用電器行業(yè)。在最近的30年里，中國實(shí)際使用國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府援助性貸款超過了1400多億美元。

5 聯(lián)合國越來越關(guān)注在中國直接采購。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年聯(lián)合國直接從中國采購的商品和服務(wù)1561萬美元，占當(dāng)年聯(lián)合國直接采購金額的0.42％。隨著中國商品在質(zhì)量、信譽(yù)方面所取得的巨大進(jìn)步，加之價(jià)格優(yōu)勢，聯(lián)合國越來越愿意加大在中國市場的直接采購。

(二)當(dāng)前中國政府采購市場開放中的主要問題

1 支持國貨的法律規(guī)定沒有得到很好的貫徹。表現(xiàn)為采購的國貨少、自主品牌少，客觀上沒有起到支持民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的。盡管自主品牌大批進(jìn)入政府采購目錄，實(shí)際訂單卻沒增多少。

2 軟硬件相對(duì)欠缺困擾著國內(nèi)政府采購市場的開放。一是政府采購體制欠規(guī)范。由于中國政府采購規(guī)模小，采購實(shí)踐工作開展的時(shí)間不長，因此還沒有形成一整套嚴(yán)密的政府采購組織管理機(jī)構(gòu)、信息管理發(fā)布、競爭、監(jiān)管、考核、爭端解決等機(jī)制，同時(shí)也缺乏相關(guān)的管理經(jīng)驗(yàn)，在這種情況下，政府采購的競爭、公平、公開基本原則尚不能完全貫徹，更談不上利用政府采購來服務(wù)本國經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，迅速全面開放勢必會(huì)對(duì)國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域造成很多不確定的負(fù)面影響。二是國內(nèi)相關(guān)法律滯后。雖然《政府采購法》和《招投標(biāo)法》已頒布實(shí)施，但只能管理部分政府采購，未能提供適合各種情況的一攬子采購方法和程序，政府采購法的實(shí)施細(xì)則一直處于征求意見階段，至今也沒有出臺(tái)；招投標(biāo)法及其實(shí)施條例仍有諸多問題很難解決，政府采購的很多配套法規(guī)遠(yuǎn)未到位。三是對(duì)GPA相關(guān)參加方的情況掌握不夠。由于中國還未加入GPA，雖然通過各種渠道了解情況，但對(duì)其研究和學(xué)習(xí)還不深入，表現(xiàn)為對(duì)相關(guān)參加方的承諾背景、采購體制、具體操作程序、實(shí)際采購情況不甚了解，加大了預(yù)估政府采購市場開放后果的難度。四是缺少國際化政府采購管理人才。目前中國還缺少掌握國際通行采購方式的管理人才，不能全面適應(yīng)國內(nèi)政府采購市場開放的要求。

3 國內(nèi)政府采購起步晚、市場欠缺統(tǒng)一性。中國政府采購起步晚，加上國庫制度改革與之滯后，所以政府采購量與國際水平存在一定差距。目前，中國政府采購市場的行業(yè)分割和地區(qū)保護(hù)非常嚴(yán)重。

4 企業(yè)競爭實(shí)力不濟(jì)制約著政府采購市場的開放。當(dāng)前中國企業(yè)競爭實(shí)力不濟(jì)，區(qū)域競爭力的地區(qū)差異較為明顯，制約著政府采購市場的開放。

(三)中國政府采購市場開放中的不確定性影響

中國正處在加入GPA的談判階段，談判中的不確定性影響著中國政府采購市場的開放進(jìn)程。

1 制度接軌的不確定性。中國若開放政府采購市場，有些方面需要與國際接軌：一是法律制度需調(diào)整。中國有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》兩部專門法律，但在實(shí)踐中，工程招投標(biāo)游離于政府采購之外，與國際慣例不一致。二是采購運(yùn)行機(jī)制需完善。如采購人的采購權(quán)與集中采購機(jī)構(gòu)的集中采購權(quán)的界定、集中采購機(jī)構(gòu)的強(qiáng)化和完善、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)范等等。三是政府采購需職業(yè)化發(fā)展。中國目前還未真正推動(dòng)政府采購職業(yè)化的工作，政府采購職業(yè)化隊(duì)伍的建立和發(fā)展需要長期的努力。四是政府采購市場環(huán)境需凈化。特別是公平競爭、透明規(guī)范的采購環(huán)境和誠實(shí)信用的供應(yīng)商體系環(huán)境。

2 購買國貨法律依據(jù)的不確定性。首先，“國貨”標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)政府采購的基本定位和功能。其次，“國貨”標(biāo)準(zhǔn)界定要服從國家發(fā)展方向，服務(wù)于科學(xué)發(fā)展觀的落實(shí)。最后，界定方法可以多樣化。

3 省級(jí)政府加入GPA的不確定性。2011年底，中國加入GPA最新清單顯示，北京、上海、天津、江蘇和浙江的171個(gè)實(shí)體首次被納入其中，含金量頗高，占地方采購總量的30％；同時(shí)中國一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)仍然對(duì)WTO的政府采購協(xié)議規(guī)則缺乏了解，也難以納入其中。因此，中國在未來加入GPA的省級(jí)政府出價(jià)清單中，必須繼續(xù)堅(jiān)持以下原則：一是量體裁衣原則。即對(duì)各省級(jí)政府的具體實(shí)體范圍不作普遍性的一般承諾，而是因各省差異制定相應(yīng)的具體出價(jià)。二是門檻價(jià)高原則。即次中央實(shí)體采購門檻價(jià)高于中央政府實(shí)體。三是適用例外原則。中國在加入GPA協(xié)定時(shí)應(yīng)對(duì)各種例外進(jìn)行全方位研究，尤其是結(jié)合次級(jí)中央實(shí)體加以研究，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行全方位規(guī)定。四是漸進(jìn)承諾原則。中國應(yīng)分步承諾，先開出少量省級(jí)政府、高門檻價(jià)與小部分貨物服務(wù)工程，然后隨著談判進(jìn)程而靈活應(yīng)對(duì)。

責(zé)任編輯：廖令鵬