加強和創(chuàng)新社會管理需要解決的十個癥結(jié)

[摘要]當前加強和創(chuàng)新社會管理存在著十大問題。文章分析了造成這十大問題的原因，認為社會管理問題絕不僅僅是社會領(lǐng)域的事情，它涉及戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略思路、政府與社會的關(guān)系、行政體制、財政體制、黨風政風、社會風氣等因素，建立和完善中國特色的社會管理體系，提高社會管理科學化水平，就應(yīng)當綜合研究和分析當前社會管理問題背后的各種深層次問題。

[關(guān)鍵詞]社會管理 問題 原因

[中圖分類號]D638 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0097-04

[作者簡介]丁元竹（1962—），山東日照人，國家行政學院決策咨詢部教授，副主任，博士，研究方向：社會政策、發(fā)展戰(zhàn)略、公共服務(wù)。

當前加強和創(chuàng)新社會管理面臨十大問題：科學判斷現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展階段性特征、正確處理經(jīng)濟增長與社會發(fā)展關(guān)系、部分地區(qū)受國際經(jīng)濟形勢波動社會矛盾凸現(xiàn)、社會管理體制機制的頂層設(shè)計、社會管理組織構(gòu)架、地方和基層社會管理責任大權(quán)限小、涉及到群眾根本利益問題的解決方式、個別部門和地區(qū)的形式主義、社會管理的考核和問責制、本地居民和外來人口的社會融合，等等。解決這些問題對于加強和創(chuàng)新社會管理具有十分重要的意義。中國乃至世界正處在歷史的轉(zhuǎn)折點上，涉及社會管理，諸如群體事件等，決策咨詢和政策研究部門應(yīng)更多地思考其深層次原因，有些可以從人的基本發(fā)展、民族的基本價值和國家的基本戰(zhàn)略、全球化的體制機制等出發(fā)來審視，有些需要從發(fā)展方式、財政體制、行政體制、人事體制、戶籍制度等來分析。我們應(yīng)認識到，社會管理問題絕不僅僅是社會領(lǐng)域的事情，它實際上涉及到戰(zhàn)略布局、戰(zhàn)略思路、政府與社會的關(guān)系、行政體制、財政體制、黨風政風、社會風氣等因素，若要真正建立和完善中國特色的社會管理體系，提高社會管理科學化水平，就要綜合研究和分析社會管理問題背后的各種深層次問題，找到造成社會失序的癥結(jié)。

一、對“我們已經(jīng)走到哪里，要到哪里去”

還沒有形成共識

科學判斷現(xiàn)階段中國經(jīng)濟發(fā)展階段性特征，實質(zhì)是要回答我們在哪里，要到哪里去，以便為科學制定社會管理政策奠定基礎(chǔ)。中國在實施長期追趕戰(zhàn)略并且初見成效之后，如何看待自己和看待別國，尤其是如何看待發(fā)達國家和地區(qū)，是一個關(guān)乎民族和國家發(fā)展的重大問題。它意味著中國現(xiàn)階段在什么樣的參照系下設(shè)計自己的政策。以社會保障這個當前民生中的重中之重和政策制定中的核心問題來說，就需要從實際出發(fā)，明了社會保障體系建設(shè)究竟走到了哪里，我們的目標是什么？中國成功實施追趕戰(zhàn)略60年后，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，目前面臨人力資源和產(chǎn)業(yè)瓶頸的同時，一些發(fā)達國家曾飽受煎熬的制度性痼疾在中國也開始顯現(xiàn)，諸如環(huán)境生態(tài)壓力、衛(wèi)生醫(yī)療改革、就業(yè)壓力等。2011年下半年美國民眾華爾街示威游行中提出的口號，以及幾年前美國嘉德·伯恩斯坦（Jared Bernstein）提出的為當代政治家、經(jīng)濟學家和社會學家共同關(guān)注、反復(fù)討論的問題①，即我們通過什么樣的治理方式才能實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的公平發(fā)展？這些都需要中國的決策部門和決策咨詢機構(gòu)深思。

中國地域遼闊，地形復(fù)雜，人口眾多，族群復(fù)雜，行政層級多，城鄉(xiāng)地區(qū)群體差距巨大，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)處于調(diào)整時期，中央和地方實行分稅制，在這樣的國情下，公共服務(wù)體系如何建立，社會建設(shè)和管理如何進行，確實非一般國家經(jīng)驗可以解釋，需要從具體情況出發(fā)進行探索，需要在借鑒的基礎(chǔ)上進行創(chuàng)新。

二、將社會發(fā)展究竟擺在什么位置

還缺乏深層次把握

正確處理經(jīng)濟增長與社會發(fā)展關(guān)系的實質(zhì)是實現(xiàn)科學發(fā)展的基本要求。盡管在把社會發(fā)展擺在更加重要的問題上社會已基本形成共識，但具體到各個領(lǐng)域，如何對待社會發(fā)展還不是十分明確。

首先，真正適應(yīng)中國現(xiàn)代化建設(shè)需要的社會理論還未完全成熟。面對社會發(fā)展領(lǐng)域存在的問題和矛盾，現(xiàn)有的社會理論尚不能完全解釋。社會學恢復(fù)已有30多年，在社會發(fā)展領(lǐng)域，類似于社會政策、社會保障、社會福利、人口管理等學科不斷涌現(xiàn)，但是形成真正適應(yīng)中國現(xiàn)代建設(shè)需要的社會理論還需要走一段路程。

其次，由于經(jīng)濟社會同步發(fā)展戰(zhàn)略實施滯后，沒有及早在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的同時實行社會轉(zhuǎn)型，沒有預(yù)見新媒體帶來的問題與挑戰(zhàn)，結(jié)果造成了當前的社會失序。如當前引發(fā)群體事件最多的農(nóng)村土地征用和房屋拆遷，由于征地范圍過寬，賠償費用過低，征用缺乏程序，法律法規(guī)缺失等等，政府、企業(yè)和開發(fā)商互相牽制，造成彼此沖突，相互毀傷。

再次，對經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系的認識還需深化。政府要部分地承擔社會治理的責任。所謂部分承擔，就是說社會治理的另外一部分責任實際上是需要居民自己負責的。社會福利的改善，社會保障體系的完善，社會組織的發(fā)育等都離不開經(jīng)濟發(fā)展，甚至經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場制度的完善。

三、從全球化來審視現(xiàn)實社會治理問題的

目光還不夠敏銳

在全球化時代，任何一個現(xiàn)實問題的出現(xiàn)和解決，都需要考慮它們的國際背景。經(jīng)濟動蕩直接觸及甚至影響人們的利益，進而可能引發(fā)社會動蕩。對于目前發(fā)生在北非和西亞的社會運動，人們只考慮了新媒體的作用，而沒有考慮新一代年輕人的價值觀念、行為模式、未來目標追求已經(jīng)不是老一代人可以理解的，傳統(tǒng)的治理模式能否駕馭這代人還需要認真思量。由經(jīng)濟引發(fā)的社會動蕩與社會怨恨密不可分。怨恨背后多是不公平和不公正，這是過去一個多世紀人類面臨的主要矛盾和根本問題。社會不公平與不公正的不斷增長導致人們的社會怨恨不斷增加。一般來說，社會問題可以分為兩類：一類是客觀社會問題，就是我們?nèi)粘Ｉ钪锌吹降?，諸如犯罪率、失業(yè)、色情、詐騙、貧富不均等問題客觀上會造成社會關(guān)系失調(diào)，影響了大部分人的生活，破壞了社會正?；顒印＿€有一類是主觀社會問題，這些問題不是發(fā)生在現(xiàn)實中，是歷史遺留下來沒有處理好，或者長期得不到解決，在人們的心里形成一種積淀，成為主觀社會問題。某一個客觀社會問題發(fā)生就有可能把這種主觀的情緒引發(fā)出來。目前在西亞、北非、西歐和北歐，很小的事件引發(fā)了很大的社會沖突，就與主觀社會問題有關(guān)。進一步說，這些社會事件還有一個特點，就是無利益相關(guān)特征，即導火索與絕大部分參與者沒有直接關(guān)系，但很多人參與了。這是由于長期歷史遺留的問題形成了主觀社會問題。主觀社會問題不能很好地解決就帶來了我們現(xiàn)在看到的客觀社會問題。

四、對社會體制改革的目標模式

還缺乏深刻認識

社會體制改革是整個改革系統(tǒng)的重要組成部分，沒有社會體制改革，經(jīng)濟體制、政治體制和文化體制的進一步改革都將受到牽制，甚至步履維艱。社會體制改革的目標模式應(yīng)當是合理的利益格局，有社會動員的公眾參與，由政府確?；竟卜?wù)，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)社會公平與公正。因此，社會領(lǐng)域頂層設(shè)計的根本任務(wù)是準確界定政府與社會的關(guān)系。完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要步驟是明確政府與市場的關(guān)系，是正確處理計劃與市場的關(guān)系。社會主義社會體制的完善也離不開社會利益格局合理化、公眾參與社會化、政府職能服務(wù)的正確導向。改革是為了激發(fā)活力，包括激發(fā)經(jīng)濟活力、社會活力、民眾的政治參與熱情以及凝聚文化核心價值觀。

目前，一些理論僅僅把政府與社會的關(guān)系理解為政府與社會組織的關(guān)系，一味地在社會組織的雙重管理上耗費過多筆墨。也有一些政府部門在社會領(lǐng)域大包大攬，缺乏依法治理社會的理念，認為社會管理僅僅是政府的責任。現(xiàn)行的信訪制度采取對下級一票否決的問責制度，束縛了一些地方官員干事業(yè)的手腳，也縱容了一些社會成員的上訪行為。當然，這其中也不乏部門利益在作怪，一些部門為了擠入財政盤子，不惜把一些可以由市場來解決的問題也納入社會福利體系。

五、政府相關(guān)部門在社會管理領(lǐng)域的

職能未能清晰定位

利益格局的完善、公眾參與的激勵、政府服務(wù)的強化最終要通過政府各個相關(guān)部門的職責界定和職能履行來實現(xiàn)。當前社會管理的具體職責分布在若干黨政部門，諸如組織、政法、公安、信訪、發(fā)展改革、財政、人口計生、民政、人力資源和社會保障、衛(wèi)生，等等。社會管理是新事物，又具有綜合性特征，現(xiàn)有的三定方案還沒有及時反映這些新變化，加上涉及部門之間利益分割，就容易出現(xiàn)各自為政現(xiàn)象。一些地區(qū)在基層嘗試創(chuàng)立社會管理機構(gòu)，但是若進行增量創(chuàng)新，就會與現(xiàn)有的社會管理部門產(chǎn)生矛盾甚至沖突。有觀點把當前加強和創(chuàng)新社會管理視為對矛盾多發(fā)期各種社會問題的權(quán)宜之計，甚至把維護社會穩(wěn)定當作社會管理的全部。這樣也導致了社會管理在政府序列的單一化和單打一現(xiàn)象。

六、中央和地方在社會領(lǐng)域的

事權(quán)與財力關(guān)系還沒有完全理順

中央和地方、上下級政府之間的財力與事權(quán)不對等，是造成地方和基層社會管理責任大權(quán)限小問題的基本原因。行政和財稅體制改革是加強和創(chuàng)新社會管理的重要條件。1994年實行的分稅制改革是我國建國以來規(guī)模最大、內(nèi)容最多、范圍最廣的一次財政體制改革。這種分稅制有利于調(diào)動中央和地方的積極性。中央財政有了更大的主動權(quán)，增強了平衡區(qū)域差距的能力。但是，這種分稅制改革僅僅理順了中央財政與地方財政之間的關(guān)系，對于省以下的財政體制和轉(zhuǎn)移支付沒有考慮。而在省內(nèi)各級政府間的財政關(guān)系設(shè)計上，各省基本參照中央與省財政及轉(zhuǎn)移支付體制來設(shè)計本省以下財政體制和轉(zhuǎn)移支付模式，由于省級以下各級政府承擔直接提供基本公共服務(wù)和公共服務(wù)職能，不僅僅等同于中央和省級財政的關(guān)系。目前，省級以下財政體制及其轉(zhuǎn)移支付模式存在的問題很多，包括各省內(nèi)部市縣財政能力差距不斷擴大，基層財政困難重重等。

七、完善社會協(xié)同公眾參與機制

還沒有完全破題

1. 在我國，社區(qū)和村委會在法律上不具備政府的職能，在法理上不具備真正意義上的自治功能，實現(xiàn)不了政府預(yù)期的目標，也實現(xiàn)不了居民的期望。部分村干部和村民對新出現(xiàn)的基層治理模式不習慣。

2. 城市社區(qū)如何實現(xiàn)社會治理還沒有找到突破口。主要問題是，政府行政管理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動機制還沒有完全形成，政府的部分社會治理和公共服務(wù)職能還沒有實現(xiàn)與社區(qū)民主自治功能的有機聯(lián)系和融合。社區(qū)組織各方關(guān)系（居委會、物業(yè)、業(yè)委會）尚未理順，職能交叉。傳統(tǒng)的治理模式，即由治理者和被治理者兩部分人組成，治理者作為公共事務(wù)的決策者，指導、協(xié)調(diào)、管理社會生活，在這種情況下，政府面臨著巨大的管理壓力和治理成本。

3. 形式主義與“官化”密切相關(guān)。對中國社會秩序侵蝕較大的因素無疑是行政化，一些地方官員將其稱為“官化”。“官化”就是表現(xiàn)在各類社會活動中的行政化，以行政動員替代社會動員。在負面引導效應(yīng)之下，“官化”將會使 “官本位”思想更加固化，滲透到社會生活的方方面面，固化了不合理的社會結(jié)構(gòu)，引發(fā)人們把個別官員的不良行為誤判為政府行為，影響了公眾對政府的社會認同，增加了治理社會的難度。行政化會耗盡社會動員的能力，使社會成員誤認為社會事務(wù)是政府的事情。

八、對社會管理創(chuàng)新中加強

政府自身改革和建設(shè)認識不夠

一些地方政府官員借口工作忙，不重視不善于調(diào)查研究，即便是調(diào)研，也僅僅滿足于走過場，看的多是盆景式典型，缺乏對實際情況的了解，對層出不窮的新情況新問題反應(yīng)遲鈍，無力應(yīng)對形勢發(fā)展變化提出的新挑戰(zhàn)。唯上的官場風氣嚴重，對于現(xiàn)實生活中暴露出來的各種問題和矛盾不敢面對，不愿面對，能壓就壓，能捂就捂，致使一些矛盾和問題長期發(fā)酵，極易引發(fā)激烈的社會沖突?，F(xiàn)實生活中，許多重大社會管理和民生決策符合民眾需求，但是在具體貫徹執(zhí)行過程中，各層級政府部門執(zhí)行力度往往達不到要求，貫徹不能到位。還有，一些部門和地區(qū)干部調(diào)動頻繁，政策有時不能保持連貫，易于流于形式。

九、對問責制度的若干問題沒有厘清

首先問責的主體需要明確。政府要對社會負責，績效效果應(yīng)有公眾評價。在社會領(lǐng)域，更大的權(quán)力意味著更大的責任，在涉及利益等領(lǐng)域，權(quán)力越大，責任越大；社會治理主體的利益越大，風險就越大。只有實行多元治理，才能減輕責任，分散風險。上級主管部門越多，政策越多，對地方考核也越多，壓力越大，在缺乏監(jiān)督情況下，打壓不可避免，造假也不可避免，實際都不能解決問題。其次，在中國這樣一個國家，公眾參與社會治理的時間不長，缺乏經(jīng)驗，參與公共事務(wù)的能力和水平也有限，如何提高居民參與公共事務(wù)的積極性，提高他們的參與能力和決策能力就成為新的問題。再次，績效評價也是一個問題?？冃ё鳛橐环N產(chǎn)出結(jié)果和狀態(tài)，體現(xiàn)為是否有效，是否令人滿意。因此，績效可以指效率，也可以指效果，可以指直接產(chǎn)出，也可以指間接產(chǎn)出?，F(xiàn)實的決策管理中，應(yīng)當力爭對績效進行量度，全面分析和考核。

十、對流動人口戶籍制度背后的財政體制

和社會認同缺乏深入考量

戶籍制度是中國社會管理體制的重要遺產(chǎn)，是傳統(tǒng)社會管理的基本特征，也是中國特有的社會管理方式。過去近60年，戶籍制度限制了城鄉(xiāng)人口的流動，形成了城鄉(xiāng)分治分割的局面，以致當前面對兩億多進城農(nóng)民工及其家屬，一些地方在基本公共服務(wù)供給上束手無策，新生代農(nóng)民工對于工作權(quán)利、公民權(quán)利、與城里人平等地位的追求等，成了當前社會發(fā)展中不能忽視的一個問題。本地居民和外來人口的不平等是由于戶籍制度“賦予”個人的社會地位。這種社會地位決定了他們擁有不能等量的分配結(jié)果和權(quán)利，造成了不同類型生活形態(tài)的群體。

整個社會，包括地方政府，對于本地居民和外來務(wù)工者的社會認同問題還沒有提到應(yīng)有的高度來認識，這其中涉及土地分配和地方財政等深層次問題。目前，對于外來農(nóng)民工，除了考慮他們的基本權(quán)利和生活之外，我們對涉及人類本質(zhì)的一些深層次問題還未來得及深入研究。許多發(fā)達國家在解決移民的基本權(quán)利之后，種族之間的沖突并沒有因此消失，文化問題自然而然浮出水面，這些都需要我們及早關(guān)注。

On Some Issues in Strengthening and Innovating Social ManagementDingYuanzhu(Decision-making Advisory Department， Chinese Academy of Governance， Beijing 10089 )Abstract: The Paper looks at the crux of the problems in social governance and social innovation in current China， and considers that social governance is not only a social issue， but also has something to do with macro strategy， the relation between state and society， administrative system， financial system， style of the work of the Party and the Society， etc. To build a social governance with Chinese character and to improve the level of leadership of social governance， we should do some research on deep reasons behind the social governance. Keywords：Social Governance Problems and Crux （收稿日期: 2011-12-01 責任編輯: 垠 喜）