城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究述評

[摘要]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是我國基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容之一。國內(nèi)學(xué)者圍繞城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)、非均等化的成因及對策進(jìn)行了廣泛深入的研究，取得了不少成果，但仍存在一定的局限性。本文梳理了制度的研究視角和治理的研究視角，并在此基礎(chǔ)上提出未來城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化研究的對策建議。

[關(guān)鍵詞]城鄉(xiāng)基本公共服務(wù) 均等化 城鄉(xiāng)差距

[中圖分類號]C916 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1004-6623（2012）01-0056-04

[基金項(xiàng)目]廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十一五”規(guī)劃學(xué)科共建項(xiàng)目“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化視角下的‘村改居’社區(qū)治理”（09GF-01）的階段性成果。

[作者簡介]朱敏青（1980—），廣東佛山人，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：公共行政；徐育才（1962-），湖南華容人，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院副教授，博士，研究方向：公共管理與人力資源管理。

一、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍

1. 直接使用公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍。大部分學(xué)者把城鄉(xiāng)公共服務(wù)看作是公共服務(wù)的一個(gè)部分，這部分研究首先從“基本”的含義出發(fā)，認(rèn)為基本公共服務(wù)中的“基本”是指一旦供給被中斷，經(jīng)濟(jì)就會出現(xiàn)局部或者全面的崩潰。因此基本公共服務(wù)是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平，為保護(hù)公民個(gè)人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)而規(guī)定的，是與民生密切相關(guān)的一定發(fā)展階段上最低范圍的公共服務(wù)。其具體內(nèi)容會隨著一國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平以及公共財(cái)力水平、社會公共服務(wù)需求的變化而變化（邵明昭，張念明，2010）。現(xiàn)階段應(yīng)將基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)乎民生的基本公共品與服務(wù)列入基本公共服務(wù)的范圍（李一花，2008）。也有學(xué)者認(rèn)為對城鄉(xiāng)公共服務(wù)的研究關(guān)注點(diǎn)應(yīng)與對公共服務(wù)其他部分的研究有所區(qū)別。如包興榮（2006）認(rèn)為政府公共服務(wù)主要可分為維護(hù)性公共服務(wù)、社會性公共服務(wù)兩種。城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距突出表現(xiàn)在農(nóng)村公共教育、公共醫(yī)療和社會保障等社會性公共服務(wù)產(chǎn)品供給水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)。因此，對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的研究應(yīng)關(guān)注于社會性公共服務(wù)的均等化。

2. 將農(nóng)村公共服務(wù)、城市公共服務(wù)與公共服務(wù)其他部分區(qū)分開來。王謙（2008）認(rèn)為農(nóng)村公共服務(wù)與城市公共服務(wù)之間是有區(qū)別的。農(nóng)村公共服務(wù)是指為農(nóng)村居民提供，滿足農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活共同需要的具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)。城市公共服務(wù)是指為城市居民提供，滿足城市居民生產(chǎn)生活共同需要的具有非排他性和非競爭性的產(chǎn)品和服務(wù)。就農(nóng)村公共服務(wù)和城市公共服務(wù)的具體內(nèi)容而言，有城鄉(xiāng)共需型公共服務(wù)和城鄉(xiāng)差異型公共服務(wù)。城鄉(xiāng)共需型公共服務(wù)是指為農(nóng)村居民和城市居民共同需要，具有同等意義的公共服務(wù)，一般也是對社會公眾的生存和發(fā)展具有基礎(chǔ)作用的公共服務(wù)，如公共安全、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等。城鄉(xiāng)差異型公共服務(wù)是指由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、地域環(huán)境、人文風(fēng)俗等方面的不同，農(nóng)村居民與城市居民在需求方面存在差異的公共服務(wù)。滿足農(nóng)村居民公共需要的農(nóng)村公共服務(wù)項(xiàng)目，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、農(nóng)田防護(hù)林、病蟲害防治、小流域防洪防澇設(shè)施建設(shè)、技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)信息服務(wù)、農(nóng)村中小水利設(shè)施等。滿足城市居民公共需要的城市公共服務(wù)項(xiàng)目，如城市規(guī)劃、城市公共基礎(chǔ)設(shè)施、科學(xué)研究、公共交通系統(tǒng)等等。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)

1. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵。大部分學(xué)者從三個(gè)方面論述了均等化的內(nèi)涵：一是機(jī)會的均等化，城鄉(xiāng)居民享有公共服務(wù)的機(jī)會均等；二是結(jié)果的均等化，無論居民居住在何地，身份為何種，所獲得的公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都應(yīng)大致相當(dāng)；三是公民的自由選擇權(quán)。同時(shí)研究者也注意到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的相對性和階段性。如邵明昭、張念明（2010）認(rèn)為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指國家的公民無論居住在城市還是鄉(xiāng)村，政府要為全體居民提供基本的、在相同階段具有相同標(biāo)準(zhǔn)的、最終大致均等的公共物品和公共服務(wù)。首先，城鄉(xiāng)公共服務(wù)有統(tǒng)一的制度安排，將城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距控制在合理的、可以接受的范圍之內(nèi)。其次，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)表現(xiàn)為在城鄉(xiāng)共需型公共服務(wù)方面實(shí)行均等供給，而在城鄉(xiāng)差異型公共服務(wù)方面實(shí)行差異性供給。最后，城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)以城鄉(xiāng)居民的需求為導(dǎo)向，尊重城鄉(xiāng)居民的自由選擇權(quán)。

2. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)。大部分學(xué)者用發(fā)展的觀點(diǎn)來看待均等化的標(biāo)準(zhǔn)，基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)不是一成不變的，它根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力水平的變化而變化（賀瑞珍，2010）。李一花（2008）認(rèn)為均等化的標(biāo)準(zhǔn)有三種理解：一是最低標(biāo)準(zhǔn)，即要保底。二是中等標(biāo)準(zhǔn)，即政府提供的基本公共服務(wù)，應(yīng)達(dá)到平均水平。三是最高標(biāo)準(zhǔn)，即全國各地基本公共服務(wù)水平的結(jié)果均等、水平一致。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)力有限的情況下，最初的均等是最低標(biāo)準(zhǔn)的或是保底的均等，然后提高到中等水平，最后是趨向于結(jié)果均等。王謙（2008）也指出實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化要分層次分階段進(jìn)行，不同的階段要有不同的均等化標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。以農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的階段性為依據(jù)，當(dāng)前實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的內(nèi)容應(yīng)該主要包括兩個(gè)方面，一方面是實(shí)現(xiàn)包括基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障在內(nèi)的社會性公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。另一方面是在努力實(shí)現(xiàn)上述公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化供給的同時(shí)，也必須從農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，注重提供目前農(nóng)民急需的、具有農(nóng)村特殊性的、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的公共服務(wù)，增加諸如農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)等公共服務(wù)項(xiàng)目的供給。

在基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)的階段性上，也有學(xué)者提出了不同地區(qū)之間城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)有所差別。如劉流（2010）認(rèn)為基本公共服務(wù)供給水平根據(jù)現(xiàn)階段我國城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給、需求情況以及公共財(cái)政構(gòu)建中的特點(diǎn)應(yīng)選擇由各個(gè)省制定差異化的均等化標(biāo)準(zhǔn)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化成因及對策

（一）制度的研究視角

主要從四個(gè)方面來研究：

1. 城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的供給制度。此類研究認(rèn)為我國長期實(shí)行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，特別是在城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)和“重城輕鄉(xiāng)”、“重工輕農(nóng)”的“差異”管理體制下，政府通過索取大量的農(nóng)業(yè)剩余來支持工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)，其對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的“多取”、“少予”及向城市過度傾斜的國民收入分配格局，“二元性”的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給制度導(dǎo)致了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的非均衡化（羅靜，2010）。因此，大部分學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)合理地進(jìn)行制度設(shè)計(jì)或創(chuàng)新，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基本公共服務(wù)供給制度，變農(nóng)村公共服務(wù)的制度外供給為制度內(nèi)供給，讓政府承擔(dān)起農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要責(zé)任，以制度框架來促使城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，包括調(diào)整現(xiàn)有的國民收入和利益分配格局，建立起工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的新機(jī)制；建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理制度和社會保障制度。

2. 公共財(cái)政制度。此類研究通過對公共財(cái)政制度的剖析來尋求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的原因及其解決路徑。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)處于失衡狀態(tài)，究其原因一是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏頗。長期以來我國城市的公共服務(wù)產(chǎn)品和設(shè)施由國家提供，而廣大農(nóng)村公共物品供給的主要資金來源是農(nóng)民自我承擔(dān)、自我供給。另一方面，我國財(cái)政資金用于農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的管理費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)部門的投入。二是財(cái)政支農(nóng)重點(diǎn)模糊。財(cái)政支農(nóng)資金用于基礎(chǔ)建設(shè)的份額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于對農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)費(fèi)用的投入。三是財(cái)稅體制不合理。中央的稅收權(quán)利擴(kuò)大，但用于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)投資支出的責(zé)任偏小，地方則稅收權(quán)利縮小，而財(cái)政用于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)支出的責(zé)任偏重，中央與地方的事權(quán)范圍模糊。

完善公共財(cái)政制度的途徑包括以下幾個(gè)方面：一是調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，使國民收入和財(cái)政支出更多地向農(nóng)村傾斜；調(diào)整財(cái)政支農(nóng)資金分配結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大農(nóng)村公共服務(wù)支出比重；二是進(jìn)一步完善省級以下財(cái)政管理體制，增強(qiáng)基層政府提供公共服務(wù)的能力。積極推進(jìn)省直管縣的財(cái)政管理體制改革，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理體制改革力度；三是通過分稅制、轉(zhuǎn)移支付等制度確保財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。通過嚴(yán)格的法律程序規(guī)范各級政府間的財(cái)政支出責(zé)任，通過支出劃分、收入劃分與轉(zhuǎn)移支付“三位一體”的綜合手段，使地方政府縮小事權(quán)壯大財(cái)力。

3. 政府之間的權(quán)責(zé)劃分。此類研究認(rèn)為目前中央與地方政府在提供公共服務(wù)中承擔(dān)的角色與責(zé)權(quán)利的劃分上不盡合理，是城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)非均等化的重要原因。因此，在轉(zhuǎn)變政府職能的基礎(chǔ)上，應(yīng)力求厘清中央與地方政府在公共服務(wù)提供上的權(quán)責(zé)關(guān)系，明確界定各級政府提供公共服務(wù)的責(zé)任和范圍。如包興榮（2006）認(rèn)為必須切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念進(jìn)一步轉(zhuǎn)換地方政府職能。按照建立公共服務(wù)體制的要求，推進(jìn)縣鄉(xiāng)政府改革和事業(yè)機(jī)構(gòu)改革，加快實(shí)現(xiàn)政府由管制型向“規(guī)制—服務(wù)”型職能的轉(zhuǎn)變。

4. 干部考核制度。各類研究一致認(rèn)為現(xiàn)行的干部考核制度不利于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化，我國自上而下的政府官員考核體系與政績“唯GDP”指標(biāo)，導(dǎo)致?lián)碛袥Q策權(quán)的基層政府官員缺乏合理供給農(nóng)村基本公共服務(wù)的利益驅(qū)動(dòng)（羅靜，2010）。因此改革現(xiàn)行的干部考核制度是推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的必要措施。城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化的視角下對政府官員績效進(jìn)行評價(jià)的基本思路應(yīng)包括兩點(diǎn)：一是對政府官員的評價(jià)應(yīng)該注重基本公共服務(wù)的供給。盡快把基本公共服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量指標(biāo)納入政府績效考核體系中，并逐步增加其權(quán)重；二是建立基本公共服務(wù)的問責(zé)制度。把公共服務(wù)指標(biāo)納入干部考核體系，加強(qiáng)政府對基本公共服務(wù)供給的監(jiān)管職責(zé)（賀瑞珍，2010）。

（二）治理的研究視角

治理視角的研究可以分成兩類：

1. 建構(gòu)順暢的需求表達(dá)機(jī)制。研究者認(rèn)為公共服務(wù)提供的困境是由于缺乏多元利益主體的參與，并且主要原因是多元主體之間基于合法性認(rèn)同基礎(chǔ)上的橫向溝通出了問題。作為委托人的農(nóng)民，其文化素質(zhì)不高，信息獲取困難的狀況與政府擁有完善的信息資源形成鮮明對比，造成雙方信息不對稱。代理人憑借獨(dú)有信息，其行為經(jīng)常偏離委托人的利益最大化目標(biāo)。同時(shí)，村民自治體制不完善與農(nóng)民組織化程度低又致使農(nóng)民群體缺乏有效的組織形式和足夠的政治力量與作為代理人的政府抗衡，從而無法與政府進(jìn)行對等談判，也無法對政府的強(qiáng)制性供給行為進(jìn)行有效約束。

治理理論的研究視角強(qiáng)調(diào)多方主體之間平等的協(xié)商與談判，并通過在多方主體之間建立起良好的溝通機(jī)制共同來解決問題。主要是通過提升農(nóng)民組織化程度，建立順暢互動(dòng)的農(nóng)村公共服務(wù)需求表達(dá)機(jī)制。

2. 鼓勵(lì)多元的公共服務(wù)提供主體。以民間力量推動(dòng)基本公共服務(wù)的均等化，具有成本低、見效快的優(yōu)勢，因此學(xué)者們建議打破民間組織發(fā)展的制度障礙，為民間組織發(fā)展創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，以民間力量推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的均等化。公共物品的投資與提供要克服由政府全包的單一模式，實(shí)行以政府為主導(dǎo)，社會、民間與市場的多元合力聯(lián)動(dòng)的服務(wù)模式（潘義勇，2010）。鼓勵(lì)在基層建立各類半官方及民間的公共服務(wù)提供組織。構(gòu)建多元的公共服務(wù)機(jī)制，盡力吸引各種非政府組織加入到公共服務(wù)供給中來。各級地方政府應(yīng)根據(jù)相關(guān)產(chǎn)品和服務(wù)的性質(zhì)、特點(diǎn)及成本和效益，選擇恰當(dāng)方式來提供公共服務(wù)（允春喜，2010）。

四、總結(jié)及展望

1. 對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的內(nèi)涵和范圍的界定，相關(guān)的理論和事實(shí)依據(jù)相對不足，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的標(biāo)準(zhǔn)有待進(jìn)一步細(xì)化。

2. 制度分析視角的研究充分注意到了外部結(jié)構(gòu)性因素對城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的重要影響，并將解決的路徑鎖定在制度之上，這為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的分析提供了一個(gè)非常好的邏輯起點(diǎn)，但也有較明顯的局限。一方面，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中的制度研究，主要停留在對制度的一般化理解基礎(chǔ)上。另一方面已有的研究對于制度的理解主要局限于作為“明文限定的規(guī)則和規(guī)范”，忽視了制度的豐富內(nèi)涵，這在客觀上導(dǎo)致了許多研究仍停留在形式的層面上，缺乏對實(shí)際運(yùn)行中的公共服務(wù)供給的深刻觀察和思考。

3. 治理分析視角為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提供了更多的選擇，但是這些成果主要只是介紹了一些新的公共服務(wù)提供形式，缺乏對公共服務(wù)提供體制創(chuàng)新更深層次的探討。從這個(gè)意義上來說，治理理論只是為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化指出了一個(gè)方向，卻遠(yuǎn)未能提出細(xì)致的分析路徑。

綜上所述，后續(xù)的研究可以考慮從以下的幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，城市公共服務(wù)、農(nóng)村公共服務(wù)與公共服務(wù)的其他部分有其一致性，但也有各自特殊的地方，將三者特別是城市公共服務(wù)和農(nóng)村公共服務(wù)區(qū)分開來，使得在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)候更具針對性和有效性。同時(shí)將均等化的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，不同地區(qū)之間按照自身的發(fā)展?fàn)顩r制定不同的標(biāo)準(zhǔn)和路徑。

第二，未來可以系統(tǒng)地運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)完整的分析邏輯和工具，來對制度生成的原因、制度變遷的決定性因素和路徑進(jìn)行研究。另一方面，要全面理解制度的豐富內(nèi)涵，除外在剛性的規(guī)范之外，可以從內(nèi)在規(guī)范的角度出發(fā)，尋求各級政府是否有共享的基本價(jià)值體系及其元規(guī)則，以及這些內(nèi)在制度對政府公共服務(wù)提供的影響和重構(gòu)。

第三，治理的研究視角為城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化提出了一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的方向，也就是通過合作尋求城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)提供的解決方案，但治理的研究視角需要進(jìn)一步說明如何在實(shí)踐中構(gòu)建多元主體的合法性問題。多元治理主體之間的界限和責(zé)任問題應(yīng)當(dāng)如何解決、如何建立多元主體合作形成的自主網(wǎng)絡(luò)和相互溝通機(jī)制。根據(jù)我國目前的現(xiàn)狀，政府主導(dǎo)其他主體參與的治理模式應(yīng)該是較為恰當(dāng)?shù)倪x擇。

第四，在城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的眾多研究中，實(shí)證研究相對匱乏。未來的研究可通過大樣本的實(shí)證研究或案例研究進(jìn)一步考察城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)際效果。

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A Review of Literature on Equal Basic Public Service between Urban and Rural Areas

Zhu Minqing， Xu Yucai

(Foshan College of Science and Technology， Guangdong Foshan 528000 )

Abstract: Equalization of basic service in urban and rural areas is one of the most important aspect of equalization of basic service. The research that has been done on definition and scope of the basic service in urban and rural areas， the definition and criteria of the equalization of basic service in urban and rural areas， the causes and measures of non-equalization can be clarfied into two angles， but both have defects. The research on instuitons should give more concerns to the comprehensive knowledge of instutions. On the other hand， the research on governance should explain how to construct the legitimacy of multi-subject.

Key words: basic service in urban and rural areas; equalization; gap between urban and rural areas

（收稿日期: 2011-11-16 責(zé)任編輯: 廖令鵬 ）