規(guī)范性文件備案審查工作的現(xiàn)狀、問題與對策

規(guī)范性文件備案審查制度是規(guī)范行政行為的重要監(jiān)督手段，是推進依法行政進程的重要保障。做好規(guī)范性文件審查備案工作對于維護社會主義法制統(tǒng)一，全面推進依法行政，建立法治政府具有十分重要的意義。國務(wù)院法制辦先后在合肥、鄭州和南昌三次專門召開了規(guī)范性文件備案工作座談會，著力推進這項工作。相對其他縣（市）級政府，我市規(guī)范性文件備案工作起步較早，2003年即建立了規(guī)范性文件備案制度。在各級政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過多年來不斷地發(fā)展和完善，我市規(guī)范性文件備案審查工作取得了較好的成績，

一、我市規(guī)范性文件備案審查工作開展情況

（一）規(guī)范性文件備案審查力量比較強

我市歷來重視規(guī)范性文件備案審查，早在2003年之前就確定由市政府法制辦為規(guī)范性文件專門備案審查機構(gòu)，并在多年實踐的基礎(chǔ)上，于2003年制定發(fā)布《膠南市行政機關(guān)規(guī)范性文件制定與備案審查辦法》（南政辦發(fā)[2003]61號），正式確立規(guī)范性文件備案審查制度。2005年，為進一步加大規(guī)范性文件備案審查工作力度，市政府又重新制定發(fā)布了《膠南市行政機關(guān)規(guī)范性文件管理辦法》，把部門規(guī)范性文件從事后備案變?yōu)槭虑皩彶?，未?jīng)審查同意的，不得發(fā)布。

在建立和完善管理辦法的同時，市政府注重加強規(guī)范性文件備案審查工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和隊伍建設(shè)，在全市成立了規(guī)范性文件備案審查工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由市長任組長，法制辦主任為副組長，確定市政府法制辦負責(zé)全市規(guī)范性文件管理工作；市政府每年為法制辦核撥規(guī)范性文件備案審查專項經(jīng)費，保障規(guī)范性文件備案審查工作順利開展。

（二）規(guī)范性文件管理的工作制度比較完善

一是制定了規(guī)范性文件公開征求意見制度。目前我市不僅采取多種形式做好規(guī)范性文件公開工作，方便公眾查詢，接受公眾監(jiān)督。同時做到規(guī)范性文件均要通過公開征求意見、召開座談會、論證會、聽證會等形式征求意見。廣泛集中民智，充分反映民意，不斷擴大規(guī)范性文件審查的公眾參與度，提高了規(guī)范性文件審查的水平。

二是制定了規(guī)范性文件定期清理制度。我市不僅規(guī)定了規(guī)范性文件制定機關(guān)發(fā)布實施的規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定有效期（有效期自規(guī)范性文件施行之日起一般不超過五年），同時每年第三季度還對發(fā)布實施的規(guī)范性文件進行清理，防止出現(xiàn)文件內(nèi)容不適應(yīng)形勢發(fā)展和公共管理需要。

三是制定了規(guī)范性文件備案審查通定期通報制度。為反映規(guī)范性文件備案情況，市政府法制辦實施了規(guī)范性文件備案審查情況定期通報制度，每季度通報一次，并將規(guī)范性文件制定和備案審查情況列入崗位目標(biāo)責(zé)任制考核，作為評先樹優(yōu)依據(jù)，既提高了規(guī)范性文件起草水平，又提高了規(guī)范性文件備案審查的主動性和積極性。

（三）規(guī)范性文件管理的運行機制比較完備

在制定制度的同時，我市法制辦還制定了規(guī)范審查流程，確保備案審查效果。備案審查工作中，通過在市政府常務(wù)會議題審批表和規(guī)范性文件簽發(fā)單上設(shè)定“法制辦審查意見”欄，做到“有件必審”；通過制定備案審查人員責(zé)任追究制度，使備案審查工作績效與干部任用提拔和獎金掛鉤，做到“有審必嚴”；通過對不及時糾正審查中發(fā)現(xiàn)的錯誤的單位發(fā)出整改督察書，做到“有錯必糾”；通過對個別有件不備的單位發(fā)出催報通知書，做到“有件必備”，保證了全市規(guī)范性文件的質(zhì)量，維護了法制統(tǒng)一。

二、規(guī)范性文件備案審查工作中存在的問題

我市規(guī)范性文件備案審查工作雖然取得了一定成績，但與先進單位相比，還有不少差距，在實際工作中還存在著一些問題：

（一）規(guī)范性文件備案審查不及時

有些鎮(zhèn)政府、部門有件不備、報備不及時，為應(yīng)付年底考核，突擊報備等現(xiàn)象時有發(fā)生。造成出臺的規(guī)范性文件不能及時得到上級政府的審查，文件質(zhì)量難以保證。法制辦在日常督查工作時發(fā)現(xiàn)各部門存在不少未報備的規(guī)范性文件，市法制辦即發(fā)出了督辦通知，要求相關(guān)部門及時報備。

（二）規(guī)范性文件的質(zhì)量參差不齊

雖然部分單位做到了及時報備，但是在審查中發(fā)現(xiàn)不同程度的存在規(guī)范性文件違法設(shè)定了行政處罰、行政許可、行政強制和行政收費的情況，個別文件還存在任意處分公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的情形，部分文件質(zhì)量不高。還有一些單位在上級法律法規(guī)或規(guī)范性文件出臺后，只是為響應(yīng)上級指導(dǎo)思想，沒有經(jīng)過認真調(diào)查研究、集體討論，便草草出臺本部門的規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件往往是提出口號，制定了目標(biāo)，對于如何進行操作、具體的操作辦法等實際問題則沒有規(guī)定，缺乏可操作性。

（三）規(guī)范性文件審查標(biāo)準不統(tǒng)一

一是對規(guī)范性文件的認識不統(tǒng)一，什么是規(guī)范性文件，國家沒有統(tǒng)一的規(guī)定。國務(wù)院法制辦在合肥會議的講話中給了一個定義，但是這個概念還太寬泛，在實際操作中難以把握。對規(guī)范性文件界定不準，導(dǎo)致一些部門不能準確把握規(guī)范性文件的內(nèi)涵和外延，有的把規(guī)范性文件當(dāng)成了普通文件，造成規(guī)范性文件不能及時有效審查或報備；又有些部門為防止遺漏，將所有的紅頭文件當(dāng)作規(guī)范性文件處理，增加了法制機構(gòu)的工作負擔(dān)，不利于工作質(zhì)量的提高。

二是是否對對規(guī)范性文件協(xié)調(diào)性、適當(dāng)性進行審查，審查的標(biāo)準如何把握，沒有統(tǒng)一標(biāo)準。在進行協(xié)調(diào)性、適當(dāng)性審查時，由于沒有統(tǒng)一的標(biāo)準，僅靠個人的工作經(jīng)驗和掌握的知識面把握審查的深度，隨意性較大。標(biāo)準不統(tǒng)一，也難以使審查人員站在全局的高度審查規(guī)范性文件。

（四）規(guī)范性文件備案審查組織機構(gòu)還不健全

隨著依法行政進程的推進，政府法制機構(gòu)的任務(wù)日益繁重。首先我市政府法制機構(gòu)雖然得到了加強，但工作人員配備少，還沒有成立負責(zé)規(guī)范性文件備案審查的專門機構(gòu)，目前審查機構(gòu)還承擔(dān)了市政府合同審查、行政及民事訴訟等工作，工作量大、面廣，人員緊張，使得規(guī)范性文件備案審查工作業(yè)務(wù)難以全面深入開展。其次各鎮(zhèn)（街道辦事處）、市政府的工作部門法制機構(gòu)力量也不強，部分單位沒有成立專門負責(zé)法制工作的科室，個別單位的法制機構(gòu)負責(zé)人沒有法律專業(yè)知識，對規(guī)范性文件的備案審查工作多限于走形式，無法開展實質(zhì)審查。

三、規(guī)范性文件備案審查工作中的對策和建議

針對上述問題，當(dāng)前及今后一段時期需要重視做好以下工作：

（一）提高對規(guī)范性文件備案審查重要性的認識

規(guī)范性文件審查未能很好開展，一個重要原因是有關(guān)方面對這項工作認識不高，重視不夠。要改變這種狀況，首先提高對規(guī)范性文件審查備案工作重要性的認識。一方面，要認識到加強規(guī)范性文件審查是維護國家法制統(tǒng)一的迫切需要。另一方面，加強規(guī)范性文件審查是構(gòu)建和諧社會、維護廣大人民群眾利益的必然要求。依法審核、制定和出臺高質(zhì)量的規(guī)范性文件不僅可以規(guī)范政府行政府行為，促進經(jīng)濟社會的發(fā)展。同時，對解決人民群眾普遍關(guān)心的問題，維護和實現(xiàn)人民群眾的根本利益，實現(xiàn)建設(shè)法制政府、構(gòu)建和諧社會這一奮斗目標(biāo)也起著重要的作用。

（二）統(tǒng)一規(guī)范性文件審查標(biāo)準

我市在國務(wù)院法制辦對規(guī)范性文件定義的基礎(chǔ)上，進一步對規(guī)范性文件的定義進行了闡釋，但是這個概念在實際操作中難以把握，為增強可操作性，市政府法制辦擬對規(guī)范性文件的理解再進一步細化，從形式上、從發(fā)布機關(guān)權(quán)限上、內(nèi)容上進一步探討細化，增強指導(dǎo)。同時對適當(dāng)性的審查也提出指導(dǎo)意見，要求全市統(tǒng)一對規(guī)范性文件的適當(dāng)性進行審查。也建議上級政府在條件成熟時，對規(guī)范性文件的審查標(biāo)準進行統(tǒng)一。根據(jù)上級政府統(tǒng)一的標(biāo)準再結(jié)合本地實際情況制定的標(biāo)準將更具有操作性。

（三）繼續(xù)加強組織機構(gòu)建設(shè)

首先加強市政府法制辦組織領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)，確定專門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和專職人員負責(zé)規(guī)范性文件制定和備案審查工作，機構(gòu)設(shè)置、人員配置、經(jīng)費安排等要適應(yīng)規(guī)范性文件制定和備案審查工作任務(wù)的需要；要配備責(zé)任心強、業(yè)務(wù)過硬的同志擔(dān)任此項工作，進一步提高備案審查工作隊伍的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，逐步實現(xiàn)隊伍建設(shè)的專業(yè)化。

（四）完善考核機制，加大考核力度

一是落實備案審查工作責(zé)任制和過錯追究制。凡制定的規(guī)范性文件未經(jīng)法制機構(gòu)審核把關(guān)造成不良后果的，嚴格依照過錯責(zé)任追究制度追究有關(guān)人員的行政責(zé)任。凡不報送備案或不按時報送備案的，由政府法制辦通知制定機關(guān)，限期報送；逾期仍不報送或者造成嚴重后果的，給予通報，并責(zé)令限期改正。

作者簡介：陳巧敏，女，中國海洋大學(xué)在職研究生。