中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的歷程及思考

【摘 要】2011年中國城鎮(zhèn)化率首超50%，標(biāo)志著中國從鄉(xiāng)村中國真正走進(jìn)了城市中國。但當(dāng)前，中國城鎮(zhèn)化仍處于“半城鎮(zhèn)化”階段，未來城鎮(zhèn)化道路將面臨更多挑戰(zhàn)。本文試圖從分析中國城鎮(zhèn)化建設(shè)走過的艱難歷程出發(fā)，探求未來中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的思路。

【關(guān)鍵詞】半城鎮(zhèn)化；規(guī)劃；土地；社會(huì)保障

2011年中國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了51.27%，這是一個(gè)歷史性的時(shí)刻。它標(biāo)志著中國從一個(gè)具有幾千年農(nóng)業(yè)文明歷史的農(nóng)業(yè)大國，進(jìn)入了以城市為主的新歷史階段。但中國目前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是一個(gè)典型的粗放型的進(jìn)程，中國城鎮(zhèn)化仍處于“半城鎮(zhèn)化”階段，未來城鎮(zhèn)化道路將面臨更多挑戰(zhàn)。

一、中國城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)艱難曲折的過程

所謂城鎮(zhèn)化就是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使人口、地域、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織形式和生產(chǎn)生活方式由傳統(tǒng)落后的鄉(xiāng)村型社會(huì)向現(xiàn)代城市社會(huì)轉(zhuǎn)化的多方面內(nèi)容綜合統(tǒng)一的過程，是一個(gè)國家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)步的主要反映和重要標(biāo)志。

根據(jù)城鎮(zhèn)人口的變化特點(diǎn)和城鎮(zhèn)化的速度，從建國起可將中國城鎮(zhèn)化階段大體分為如下幾個(gè)階段.

第一階段是從1949-1957年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步推進(jìn)。從新中國成立到第一個(gè)五年計(jì)劃時(shí)期，是中國工業(yè)化的起步時(shí)期，大規(guī)模的工業(yè)建設(shè)吸收大批農(nóng)民進(jìn)入工廠，城鎮(zhèn)人口有計(jì)劃的增長。1949-1957全國人口64653萬，市鎮(zhèn)人口9949萬，相比建國初城鎮(zhèn)人口增加了2400多萬，年均增長7.0%左右，成為城鎮(zhèn)人口發(fā)展最快的時(shí)期之一；全國城鎮(zhèn)化率從10.6%提高到16.3%，年均提高0.6個(gè)百分點(diǎn)。

第二階段是從1958—1978年，城鎮(zhèn)化大起大落，是城鎮(zhèn)化徘徊、停滯的階段。由于受“大躍進(jìn)”、“文化大革命”的干擾，城鎮(zhèn)化率20年只提高1.6個(gè)百分點(diǎn)，年均增長0.08個(gè)百分點(diǎn)，甚至有幾年是負(fù)增長。1958-1978全國人口96256萬，市鎮(zhèn)人口17245萬，城鎮(zhèn)化率17.9%。這一時(shí)期可再細(xì)分為3個(gè)時(shí)期：

1、1958-1960年，這一時(shí)期強(qiáng)調(diào)趕英超美，提出了以鋼為綱.全民大辦工業(yè)的總路線，致使出現(xiàn)了爆發(fā)性的工業(yè)化過程和超高速城鎮(zhèn)化過程，3年間新設(shè)城市33座，城鎮(zhèn)人口年平均增長率達(dá)到9.5%，屬于過度城鎮(zhèn)化時(shí)期；

2、1961-1965年，由于盲目大躍進(jìn)，至1961年時(shí)中國出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大滑坡，中央政府不得不大力調(diào)整工業(yè)結(jié)構(gòu)，通過提高設(shè)市設(shè)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)而大量精簡城市人口.其結(jié)果，城市數(shù)由1961年的208座下降到1965年的171座，同時(shí)期內(nèi)的城鎮(zhèn)化率也由24.7%下降到18.0%，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的大回落；

3、1966-1978年，文化大革命期間，中國出現(xiàn)強(qiáng)烈的政治動(dòng)蕩，經(jīng)濟(jì)瀕臨崩潰的邊緣，出現(xiàn)了第二次城鎮(zhèn)化的大回落，大量的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)，大量的城市干部下放到農(nóng)村。在工業(yè)建設(shè)方面，“三線”企業(yè)的布局分散，阻滯了基建投資對城鎮(zhèn)建設(shè)的促進(jìn)作用，造成城鎮(zhèn)遷出人口大于遷入人口。這一時(shí)期城鎮(zhèn)人口的增長完全由城鎮(zhèn)人口的自然增長所致，城鎮(zhèn)化處于停滯時(shí)期。

第三階段是從1979年-1995年，城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展的階段。這一時(shí)期，隨著改革開放政策的實(shí)施，國家開始重新重視城鎮(zhèn)的發(fā)展，在1979年前后實(shí)施了一系列新的政策，如允許知青回城等，從而使城鎮(zhèn)人口，特別是大城市人口增長加快，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化水平的整體提高。1984年中央政府又頒布了新的戶籍管理政策，允許農(nóng)民自帶口糧進(jìn)鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商和進(jìn)鎮(zhèn)落戶，修正了1960年代以來的市鎮(zhèn)建制標(biāo)準(zhǔn)，從而使全國城鎮(zhèn)數(shù)量迅猛上升，1994年底城市數(shù)量由193個(gè)增加到622個(gè)，平均每年增加32個(gè)。按第四次人口普查口徑，城鎮(zhèn)化率也由1978年的18%，上升至1993年的28.14%，年均增加0.63個(gè)百分點(diǎn)；

第四階段是從1996年至今，城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)普及程度有了極大的提高。特別是自2001年以來，中央在“十五”計(jì)劃中明確提出推進(jìn)城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略，調(diào)整部分限制和不利于農(nóng)民進(jìn)城的政策因素，我國城鎮(zhèn)化在原來快速發(fā)展的基礎(chǔ)上進(jìn)一步加快，出現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的冒進(jìn)態(tài)勢，在全國范圍內(nèi)，正常的發(fā)展和人為的拉動(dòng)，使我國城鎮(zhèn)化率迅速上升。截至2011年末，全國共有657個(gè)設(shè)市城市，建制鎮(zhèn)增至19683個(gè)，城鎮(zhèn)人口達(dá)到69079萬人，城鎮(zhèn)化水平51.27%。

二、城鎮(zhèn)化建設(shè)需要關(guān)注的幾點(diǎn)思考

建設(shè)部副部長仇保興博士，在一次演講中援引了一句名言：“城市就是一本打開的書，從中可以讀到市民和市長的心懷”。由此，闡明了城市的特質(zhì)和中國城鎮(zhèn)化發(fā)展和建設(shè)的前景。

（一）建立、健全和強(qiáng)化城鎮(zhèn)規(guī)劃制度問題

規(guī)劃是城鎮(zhèn)的靈魂，規(guī)劃決定著城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的水平、速度和質(zhì)量。一座沒有規(guī)劃的城市注定沒有發(fā)展前途。但目前，許多地方規(guī)劃編制科學(xué)性和前瞻性不足，違背國情，盲目攀比，超越資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)承受能力和群眾的實(shí)際需要。特別是一些城市以經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張為主要目的進(jìn)行的以各類開發(fā)區(qū)為主的城鎮(zhèn)發(fā)展，片面追求經(jīng)濟(jì)增長和擴(kuò)大城市規(guī)模，不考慮當(dāng)?shù)刭Y源環(huán)境承載條件，為城鎮(zhèn)長期健康發(fā)展設(shè)置了許多障礙。甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)了先建設(shè)、后規(guī)劃或邊建設(shè)、邊規(guī)劃，建設(shè)牽著規(guī)劃走的現(xiàn)象，導(dǎo)致城鎮(zhèn)布局不合理，功能定位不清，低水平重復(fù)建設(shè)，資源浪費(fèi)，環(huán)境惡化諸多遺留問題。

由此，我們必須堅(jiān)持以規(guī)劃為龍頭，根據(jù)自身發(fā)展?jié)摿蛥^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢，全面考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、市場條件和社會(huì)的可承受程度，本著“統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，因地制宜，各具特色，保護(hù)耕地，優(yōu)化環(huán)境，綜合開發(fā)，配套建設(shè)”等原則，對土地和空間資源的利用以及各種建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行綜合部署，以科學(xué)合理的規(guī)劃來規(guī)范和推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，融歷史、文化、民族與時(shí)代特色于一體。

（二）改革土地制度，提高土地的使用效率

經(jīng)濟(jì)建設(shè)持續(xù)發(fā)展，新農(nóng)村熱火朝天，土地這條紅線靠什么來守？在我國快速城鎮(zhèn)化以及地方政府對“土地財(cái)政”依賴的背后是土地使用的低效率，十年間我國土地的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)高過人口的城鎮(zhèn)化率，差距高達(dá)1.71倍，中國用五萬平方公里的面積才創(chuàng)造出日本1600平方公里的工業(yè)總產(chǎn)值。土地城鎮(zhèn)化大大快于人口的城鎮(zhèn)化，不僅未能充分發(fā)揮城鎮(zhèn)吸納人口的功能，反而進(jìn)一步加劇了中國土地緊張的矛盾。而且，當(dāng)前的征地制度對農(nóng)民的土地保護(hù)力度不夠、補(bǔ)償不足，在使得工業(yè)發(fā)展取得比較低的成本優(yōu)勢的同時(shí)，實(shí)質(zhì)上還是在延續(xù)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼工業(yè)、農(nóng)村補(bǔ)貼城市的路徑。為此必須要建立以節(jié)地為核心、嚴(yán)格土地管理的政績考核機(jī)制，必須進(jìn)一步明確農(nóng)民對土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，實(shí)行城鎮(zhèn)土地全方位有償使用制度，從而逼迫各地政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中進(jìn)一步注重土地的集約使用，提高土地的使用效率。

（三）城鎮(zhèn)綜合承載能力弱，生態(tài)環(huán)境壓力大

城鎮(zhèn)建設(shè)必須具有完備的基礎(chǔ)設(shè)施才能發(fā)揮集聚效應(yīng)。但我國城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施支撐能力普遍不足，公共設(shè)施嚴(yán)重落后，組織化程度低，管理滯后“臟亂差”現(xiàn)象不乏存在，市政公用行業(yè)的發(fā)展難以完全滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。更嚴(yán)重的是在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)過程中，不少城鎮(zhèn)在開發(fā)建設(shè)過程中不顧資源環(huán)境約束，盲目攀比，片面追求城鎮(zhèn)規(guī)模和發(fā)展速度，加劇了水土矛盾和環(huán)境惡化，城鎮(zhèn)環(huán)境污染問題日益凸現(xiàn)，成為阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程的又一重要制約因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國90%的城鎮(zhèn)水域和65%的飲用水源受到不同程度的污染，50%的重點(diǎn)城鎮(zhèn)集中飲用水源不符合取水標(biāo)準(zhǔn)；城市生活垃圾處理率低，一些城市陷于垃圾包圍之中。

（三）提高公共服務(wù)水平，完善社會(huì)保障體系

2011年央視調(diào)查顯示，在選擇“最影響公眾幸福感提升的社會(huì)因素”時(shí)，排在第一位的，是認(rèn)為“社會(huì)保障體系不完善”影響了他們的幸福感（25.6％的參訪者選擇），對于提升公眾幸福感作用最大的五個(gè)因素”這個(gè)問題，參訪者給出的答案，則依次是“提高工資水平”、“降低房價(jià)”、“提高醫(yī)保水平”、“改善醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)”和“改善城市環(huán)境”——可見，公共服務(wù)水平依然是影響人們幸福感的重中之重。我們必須擴(kuò)大內(nèi)需、關(guān)注民生，解決好我國在整體發(fā)展上缺失社會(huì)保障制度的問題，構(gòu)建中國特色的社會(huì)主義社會(huì)保障的制度、體制和機(jī)制。

總之，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展前提下，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，實(shí)現(xiàn)大中小城市、小城鎮(zhèn)和廣大農(nóng)村協(xié)調(diào)發(fā)展

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