政策生命周期:決策中的前瞻性考量及其意義

關(guān)鍵詞： 政策生命周期；前瞻性考量；意義；公共管理；公共政策

摘要： 政策生命周期，是指一項政策從進(jìn)入政策議程開始，經(jīng)過規(guī)劃、決策、執(zhí)行，評估與政策終結(jié)經(jīng)歷的時間跨度和持續(xù)的期限。在決策分析階段，對于政策的規(guī)劃和預(yù)評估，人們往往更多的考量各方案的合理性、可行性以及方案的執(zhí)行效益與后果。事實(shí)上，在政策規(guī)劃和決策階段，對政策運(yùn)行的生命周期加以前瞻性考量，具有重要意義。

中圖分類號： D601文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A文章編號： 10012435(2012)03034805

政策生命周期是指一項政策從原初政策問題進(jìn)入議程開始，經(jīng)過政策當(dāng)局的規(guī)劃、決策、執(zhí)行、評估、達(dá)至該項政策的終結(jié)所經(jīng)歷的時間跨度和期限。一項政策被終結(jié)，意味著原有政策生命周期的結(jié)束。雖然政策的運(yùn)行也可能不是在被評估和終結(jié)之后就變得銷聲匿跡，而是通過被調(diào)整和變遷之后繼續(xù)下去，開始新一輪的生命周期循環(huán)，但是，我們?nèi)匀豢梢詫⒁豁椪叩慕K結(jié)看成是原初政策的生命運(yùn)行周期的斷點(diǎn)，將它被終結(jié)之前的運(yùn)行視為一個相對完整的生命周期。在以往的決策活動中，政策當(dāng)局對于政策方案的規(guī)劃和預(yù)評估，往往只關(guān)注各方案的合理性、可行性，以及方案的執(zhí)行效益與后果，忽視了對于政策生命周期的考量。公共政策學(xué)家在政策制定過程中，通常將一個完整的政策過程視為一個個獨(dú)立的階段，比如政策議題的選擇、制定、執(zhí)行與評估等。在實(shí)際操作過程中，也將政策的各個階段分離，在很多情況下對政策結(jié)果產(chǎn)生了消極影響；學(xué)界相關(guān)學(xué)者對于周期在政策循環(huán)中的意義也沒有給予充分重視?；谝陨锨闆r，本文從公共政策整體規(guī)劃的視角，從政策發(fā)展的多重維度解讀政策周期的前瞻性內(nèi)涵以及意義。

一、政策生命周期前瞻性考量的涵義

對于20世紀(jì)的多數(shù)政策研究者來說，理性在政策制定中的考量、政策制定過程的思考以及理性-科學(xué)決策模式的分析是核心議題。比如，西蒙與多元主義的倡導(dǎo)者林德布魯姆都認(rèn)為政策制定過于復(fù)雜，而傳統(tǒng)的理性-科學(xué)范式并不能給予有效的解釋。近來，公共政策學(xué)的研究者開始嘗試修正這種傳統(tǒng)的范式，政策周期理論便是這種修正的一種努力。［1］Edwards認(rèn)為，政策制定并不一定是完全理性或者合乎邏輯的，盡管在政策周期過程中存在各種不同的政治與主觀性因素，但是政策周期理論關(guān)注的是政策過程本身，理性因素也根植于整個過程之中。［2］國內(nèi)外對于政策生命周期的研究，多注重于政策過程，將政策的生命周期劃分為政策議程建立、政策方案規(guī)劃、政策決策、政策執(zhí)行、政策評估與終結(jié)等既相對獨(dú)立又相互聯(lián)系的幾個階段。Bridgman 和Davis認(rèn)為：“政策周期理論將一種秩序與和諧的因素帶進(jìn)一個復(fù)雜、喧鬧的政策世界之中，盡管政策周期理論在現(xiàn)實(shí)政策環(huán)境中作為一種理想的境界難以達(dá)到，但是這種理想的狀態(tài)卻是政策學(xué)家致力于追求的重要目標(biāo)?！保?］R. J.英特威爾德（In''tveld）［4］認(rèn)為“除了將政策工具看作靜態(tài)的實(shí)體以外，它們還必須被理解為動態(tài)的政策過程的組成部分”。這實(shí)際上是將政策看成是生命周期有限的、因此需要進(jìn)行動態(tài)調(diào)變的政治過程輸出。他認(rèn)為，一項政策的實(shí)現(xiàn)不是自動自發(fā)的，伴隨著政策工具的運(yùn)用而來的會有一些有意或者無意的效果，隨著政策的實(shí)施，那些有意識可預(yù)見的效果會逐漸縮小，而那些無意識不可預(yù)見的效果則會變得越來越重要。他將這種傾向稱為“公共政策效果逐漸遞減法則”。Bridgman和 Davis在1998年首次提出了政策周期的概念，認(rèn)為澳大利亞的公共政策可以放在周期過程中進(jìn)行解釋，并提出了政策循環(huán)模型（圖1）。

在周期過程中，公共政策或多或少呈現(xiàn)出類型性與可預(yù)測性的特征。［3］Everett認(rèn)為傳統(tǒng)的政策制定理性范式特別強(qiáng)調(diào)正式的程序，而忽視了政策過程中的復(fù)雜性、價值傾向，甚至沒有意識到政治權(quán)力能夠決定公共政策的方向。從根本上來說，政策周期理論僅僅是對于這種傳統(tǒng)理性范式的修正，在多數(shù)政策制定過程中，具有較強(qiáng)的不適用性。她認(rèn)為政策周期反對絕對的理性主義，但是周期理論也擺脫不了理想主義的色彩。［5］政策周期的方法將政府的治理視為一個過程而不是一些獨(dú)立機(jī)構(gòu)的結(jié)合，政策周期具有一定的規(guī)范性，能夠協(xié)助政策制定者與執(zhí)行者理解與實(shí)現(xiàn)政策任務(wù)。［6］后來，Edwards補(bǔ)充與細(xì)化了Bridgman 和Davis模型，認(rèn)為政策周期不僅僅是政策發(fā)展的一個模型框架，在實(shí)踐中也具有重要的價值。政策的發(fā)展包括以下幾個步驟：發(fā)現(xiàn)議題、政策分析、實(shí)施咨詢、決策、實(shí)施、評估。這個模型與理性的政策制定模式有著根本的不同。政策周期理論能夠協(xié)助公共部門管理者認(rèn)識到復(fù)雜的政策過程，同時為政策過程注入活力，“用一種系統(tǒng)性與嚴(yán)密性的方式使政策制定者順利地實(shí)現(xiàn)對于政策制定復(fù)雜性的管理”。［2］

Edwards認(rèn)為，良性的政策發(fā)展過程將會保證良好的政策結(jié)果，良性的政策過程對于良好的政策發(fā)展至關(guān)重要。［2］盡管好的過程并不能一定能保證好的政策結(jié)果，但是不良的政策過程導(dǎo)致壞的政策結(jié)果的可能性卻高得多。［7］西方的學(xué)術(shù)語境下，政策周期理論經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，能夠經(jīng)久不衰的一個因素在于其對于提升政策效果的重要意義。

本文將對政策生命周期的前瞻性考量定義為：在一項決策方案出臺之前，對該項政策會在多長時間跨度之內(nèi)保持有效運(yùn)行的狀態(tài)給予考量，并將其結(jié)果納入政策方案當(dāng)中，作為未來執(zhí)行、評估和終結(jié)該項政策的期限與時效性約束。據(jù)此，政策生命周期前瞻性考量的基本內(nèi)涵在于：（1）考量的對象和內(nèi)容主要是政策的生命周期，即政策在未來的有效運(yùn)行期限。（2）考量的目的是要利用這種期限約束來有效調(diào)控政策未來的執(zhí)行、評估與終結(jié)階段的相關(guān)活動。（3）考量的結(jié)果應(yīng)該被納入政策方案當(dāng)中，形成政策運(yùn)行的期限約束。

二、前瞻性考量政策生命周期的必要性

一項政策的有效、合理的生命周期，應(yīng)該是當(dāng)其在政策環(huán)境發(fā)生改變，如果繼續(xù)執(zhí)行下去會導(dǎo)致政策成本大于政策收益時，能夠被快速有效地終結(jié)。政策周期的方法使得政策指定者與執(zhí)行者認(rèn)識到政策復(fù)雜性，為政策的執(zhí)行提供行動的指導(dǎo)。［6］在政策制定過程中，對于政策在未來運(yùn)行的生命周期進(jìn)行前瞻性的考量，至少是出于以下幾方面的考慮:

1.政策資源的有限性

Everett認(rèn)為政策議題的設(shè)定建立在平等的基礎(chǔ)之上是一種天真的想法，正是由于資源的不平等分配而使得政策及其方向都呈現(xiàn)出不同資源擁有者的博弈結(jié)果。［1］政策資源的有限性和稀缺性是政策活動的基本境遇。政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)的行動，是一個關(guān)于政策資源的約束函數(shù)；一個政策從原初的政策問題進(jìn)入政策議程，到政策方案的規(guī)劃、決策與執(zhí)行，其基礎(chǔ)性前提在于，該政策問題的解決具備一定的政策資源能力支撐，否則超出資源承受能力范圍，社會公共問題就難被列入政策議程并加以解決。

一項政策運(yùn)行的生命周期越長，其資源消耗量就越大。如果不對一項政策從政策的規(guī)劃、決策、執(zhí)行到終結(jié)的運(yùn)行過程加以期限的考量和約束，那么政策資源的投入將會處在無組織的、粗放的、損耗和浪費(fèi)的狀態(tài)。因此，需要在政策制定過程中，對于政策運(yùn)行的生命周期做前瞻性的考量，評估與預(yù)計一項政策在未來的方案規(guī)劃與決策、政策的執(zhí)行、評估與終結(jié)等各個階段的有效運(yùn)行期限，以便于科學(xué)合理地規(guī)劃政策資源的配置和利用，提高政策收益。

2.決策考量不夠與政策質(zhì)量偏低

決策的考量與政策的質(zhì)量，受影響于政策制定者兩方面的固有屬性——有限理性與經(jīng)濟(jì)理性。一方面，政策制定者由于理性有限，對于政策問題、政策目標(biāo)、政策環(huán)境的現(xiàn)況與未來變化等方面信息的把握不全，出臺的政策方案可能在未來運(yùn)行過程中偏離原定目標(biāo)，甚至原定的政策目標(biāo)本身不合理，會導(dǎo)致社會負(fù)效應(yīng)，因而推行一項政策的同時也承擔(dān)著政策風(fēng)險。另一方面，政策制定者出于經(jīng)濟(jì)理性的考慮，本身難以始終如一地服務(wù)于公共利益而不產(chǎn)生自利趨向。盡管一項政策運(yùn)行的合法性基礎(chǔ)在于其公共性的價值訴求和行動取向，但是在政策運(yùn)行的實(shí)際過程中，政策制定者利用公共政策服務(wù)于集團(tuán)與私人利益也是不可回避的事實(shí)。

如果在政策制定過程中，能夠增加對于政策運(yùn)行生命周期的前瞻性考量，既有利于促使政策制定者對于政策過程做出更多的評估，深化對于政策環(huán)境的認(rèn)識，拓展政策理性的范圍，也能夠加強(qiáng)對于政策制定者的行為約束，使其自利性被控制在一定的范圍之內(nèi)，維持政策的公共利益訴求與政策制定者私人利益之間平衡。

3.政策執(zhí)行的路徑依賴與終結(jié)阻力

一項政策的執(zhí)行會導(dǎo)致某種利益平衡，形成具有一定穩(wěn)定性的政策格局。政策運(yùn)行周期越長，這種格局路徑依賴的自我固化機(jī)制越強(qiáng)。對于政策運(yùn)行的這種慣性，安德森也認(rèn)為，“某一政策、計劃或機(jī)構(gòu)存在的時間越長，它被終止的可能性就越小，經(jīng)過一定的時間，會形成能使它們繼續(xù)存在的條件和支持”。［8］因此，政策當(dāng)局在終結(jié)一項政策的過程中，可能會遇到很多障礙因素的干擾。尤其是一些利益原生型政策可以從政策將要導(dǎo)致的利益的來源角度，將政策分為利益原生型政策和利益調(diào)配型政策。其中，利益原生型政策是指，其執(zhí)行和實(shí)施將開發(fā)出新的利益空間，從而增加利益總量的政策；利益調(diào)配型政策是指在原有利益空間之內(nèi)調(diào)整利益分配結(jié)構(gòu)和利益格局的政策，其所導(dǎo)致的利益只是現(xiàn)有利益的再分配，主要不產(chǎn)生新的政策利益、不增加利益總量。，由于該類型的政策出臺或者是政策默許，自然地促成政策受益群體的生成；當(dāng)這一類政策受益群體在政策執(zhí)行過程中不斷地獲取收益時，政策慣性就因此而產(chǎn)生，政策利益關(guān)系就會越來越復(fù)雜和固化。一旦此類政策被宣布終止，或者政策所賦予的行動空間被壓縮，就會招致強(qiáng)大的阻力，此時當(dāng)局要想終結(jié)該政策，就需要花費(fèi)巨大的行動成本。面對時下中國社會的較嚴(yán)重的兩極分化問題，通過公共政策的調(diào)整實(shí)現(xiàn)社會的公平正義是必然趨勢，然而由于僵化的利益格局、利益群體所形成的強(qiáng)大的政策阻力，公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨許多不利因素。

對于一項政策運(yùn)行的生命周期、尤其是有效執(zhí)行期限的預(yù)期評估和規(guī)制，有利于避免和減小政策慣性以及政策客體的政策依賴，促使其從政策一出臺開始，就自覺地預(yù)期政策走向和各自的政策受益期限，預(yù)先規(guī)劃其未來的行動方案，在此政策終結(jié)之前調(diào)整心態(tài)并積極地謀求自我在政策限制下的可持續(xù)發(fā)展。

4. 復(fù)雜性社會系統(tǒng)呼喚公共政策的前瞻性考量

網(wǎng)絡(luò)性的社會中呈現(xiàn)的是一個個互相依賴的社會人構(gòu)成的復(fù)雜性系統(tǒng)，高科技的發(fā)展與進(jìn)步給人類社會帶來便利的同時，也增加著人類社會的復(fù)雜程度，對于公共政策研究者來說，只有從根本上改變研究邏輯與思考話語，才能適應(yīng)這種不確定性社會系統(tǒng)，減少風(fēng)險社會給人來帶來的危害與災(zāi)難。比如，對于中國現(xiàn)在頻頻發(fā)生的社會沖突事件來說，如果將事件的暫時解決作為公共政策解決的主要目標(biāo)，那么社會沖突所帶來的潛在的負(fù)面影響必將得到擴(kuò)大，甚至嚴(yán)重影響社會的穩(wěn)定與持續(xù)發(fā)展，對經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會問題與政治民主化等帶來一系列問題。因此，我們必須將其作為一個復(fù)雜系統(tǒng)看待，在公共政策的制定過程中，從政策周期的前瞻性視角考量這些因素的相互聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)社會良性發(fā)展。

三、前瞻性考量政策生命周期的意義

威廉·鄧恩指出，“預(yù)測政策未來的能力對政策分析和改進(jìn)決策至關(guān)重要。通過預(yù)測，我們就具備前瞻性或者遠(yuǎn)見性，從而拓展我們理解、控制和指導(dǎo)社會的能力?！保?］對于政策生命周期的考量，也應(yīng)該成為預(yù)測政策未來的重要方面之一。前瞻性地考量政策生命周期，對于提高政策資源的使用效率，減小政策終結(jié)時的阻礙力量，提高政策制定的科學(xué)化水平以及政策制定者的素質(zhì)，具有重要意義。

1.提高政策資源的利用效率

一項政策運(yùn)行的生命周期，在很大程度上決定了該政策的資源投入。越是涉及錯綜復(fù)雜問題的政策，其生命周期可能就越長，也越是要投入更多時間以及其它資源。如果對于一項政策的政策過程沒有預(yù)見性的運(yùn)行周期的評估，就很難做出合理的規(guī)劃，從而使得政策的制定、執(zhí)行、評估和終結(jié)變得比較盲目和被動。對于政策制定而言，由于沒有一張對于政策制定和出臺的時間表，使得一項政策“千呼萬喚難出臺”，使得政策的制定過程處于粗放的、零碎的資源消耗狀態(tài)，所投入的人財物和時間資源都難以集約型地加以利用，使得政策資源的使用效率低下。

就政策執(zhí)行而言，由于政策決策者和執(zhí)行者對于政策執(zhí)行期限缺少預(yù)見，在資源的投入上缺少預(yù)期和規(guī)劃，可能會讓資源處于不斷的投入之中，而一旦該政策的時效性和局限性顯現(xiàn)出來，就會產(chǎn)生大量的政策沉淀成本，使得政策制定和執(zhí)行者產(chǎn)生對終結(jié)一項政策的欲罷不能的心理效應(yīng)，在政策過程中處在被動地位。

就政策評估而言，了解政策生命周期有助于合理規(guī)劃政策評估方案，有針對性地投入評估政策所需的資源，開展科學(xué)有效的政策績效的評估。對于一項缺少政策執(zhí)行期限和政策終結(jié)的前瞻性考量的政策，要制定出對于其績效進(jìn)行評估的合理可行的方案，通常更容易削弱資源投入的組織性和有效性。1984年，中央政府決定在沿海地區(qū)設(shè)立經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，致力于將開發(fā)區(qū)建設(shè)成為產(chǎn)業(yè)聚集的載體。隨著1988年北京市新技術(shù)開發(fā)區(qū)試驗區(qū)的建設(shè)，各個地區(qū)不同種類的開發(fā)區(qū)紛紛建立，在不同開發(fā)區(qū)建設(shè)的過程中，各種社會問題滋生，中央政府最初的設(shè)想在地方政府建設(shè)開發(fā)區(qū)的過程中得到嚴(yán)重扭曲，最終，多項開發(fā)區(qū)建設(shè)項目停止建設(shè)，造成大量資源浪費(fèi)，以斥資百億，規(guī)劃用地6000畝的江蘇鐵本事件為例，其造成了巨大的政策資源浪費(fèi)。

2.提高政策制定的科學(xué)化水平和政策質(zhì)量

Davis等人認(rèn)為多數(shù)公共政策都是不同資源的價值之間多次協(xié)商與競爭的產(chǎn)物，并不存在滿足所有成員的最有效的唯一選擇，最好的結(jié)果主要取決于他人如何做以及什么樣的交易是可行的。［10］政策作為掌握公共權(quán)力的當(dāng)局對于社會價值物做出權(quán)威性分配的主要工具，具有公共性和強(qiáng)制性，一旦一項政策出臺并付諸實(shí)施，對于政策客體和整個社會環(huán)境就會產(chǎn)生重要和廣泛影響。

對于政策制定者的有限理性以及他們的自利傾向，可以通過對政策的生命周期前瞻性評估來給予一定程度的克服和限制。對于政策運(yùn)行周期進(jìn)行預(yù)先的評估，首先可以促使制定者對政策的運(yùn)行狀況進(jìn)行前瞻性地思維，對政策影響因素預(yù)期性的評估可為政策制定提供科學(xué)依據(jù)，提高政策制定的質(zhì)量；其次可以限制政策制定者的私利趨向，不致使其無約束地利用政策在未來謀取私利。政策一旦出臺，便具有執(zhí)行上的慣性和不可逆性，如果不對政策執(zhí)行的期限加以考量和約束，不合時宜的政策帶來的影響就可能是“此恨綿綿無絕期”。由于在政策出臺之前沒有對其存在和運(yùn)行的有效期限加以考量，就會缺少一種外部的強(qiáng)制力和約束力來推其終結(jié)和變遷。政策制定者可能會利用政策的慣性以及終結(jié)的艱難性從中謀取私利。以中國近來討論較為熱烈的電動車規(guī)范為例，廣東省的廣州等地自從實(shí)行“禁電”政策以來，公眾對于該項政策的推行存在較大爭議，許多公民認(rèn)為該政策是相關(guān)部門謀取私利的一種體現(xiàn)，雖然政府規(guī)定了相關(guān)政策，但是實(shí)際上很多公民與政府玩起了“躲貓貓”游戲，因此，對于政策運(yùn)行生命周期的前瞻性評估，有助于公共利益和私人利益之間的動態(tài)制衡，不致使集團(tuán)和個人利益無約束地侵入社會公共利益。

3.推動政策循環(huán)的順利實(shí)現(xiàn)

政策方案一旦推行，便具有政策慣性，并且形成穩(wěn)定的利益格局。由此，終結(jié)此政策的主張便會遭到政策收益群體的阻撓，不利于政策資源的優(yōu)化配置和社會公共問題的解決，新的政策問題從而也難以進(jìn)入政策議程。

在阻礙政策終結(jié)的因素中，既有政策制定主體的因素，如從一項政策中得利的官僚機(jī)構(gòu)；也有政策客體的因素，如政策的實(shí)施會產(chǎn)生一些受益群體，尤其是他們的既得利益主要來源于該項政策時，對政策的依賴程度很高時，會不顧一切地阻礙當(dāng)局終結(jié)政策的行動。但探微至其心理機(jī)制，是由于人們對于政策收益期望沒有受到政策期限的約束，政策受益群體原本期望無限期地獲取收益，一旦利己的政策被宣布終結(jié)，他們沒有心理準(zhǔn)備和其它獲益的備選行動，就會本能地維護(hù)既有的政策獲益機(jī)制，對終止政策的行動加以抵制，對政策終結(jié)造成障礙。

事實(shí)上，僅靠政策相關(guān)群體之間的博弈和討價還價，難以及時有效地完成一項政策的終結(jié)。因為一項政策，尤其是一項影響范圍大的政策，在運(yùn)行過程中會逐漸將與之相關(guān)政策環(huán)境中的各種因素體制化，形成一種相對穩(wěn)定的體制模式，一旦該政策被宣布終結(jié)，體制內(nèi)的各種關(guān)系因素會比較難以突破體制本身，因此，往往需要借助于體制外的強(qiáng)制性因素和力量，人為地打破政策形成的既有體制格局。而對政策運(yùn)行生命周期的前瞻性評估和強(qiáng)制性的期限約束，就是一種規(guī)制力強(qiáng)的體制外因素，它有利于破解頑固化的體制格局，減小終結(jié)政策的阻力因素，推動政策終結(jié)的順利進(jìn)行。

4. 增強(qiáng)公共政策理論研究的規(guī)范性與價值意義

公共政策作為一個規(guī)范的學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域，不同的研究者對于公共政策各過程的分析與考量，豐富了公共政策學(xué)科的理論積累。但是僅僅局限于對政策周期各個過程細(xì)節(jié)的研究，難以提升公共政策研究的理論價值。政策周期前瞻性的提出與研究，提供了一種新的視角，要求我們從政策周期整體性的角度把握政策發(fā)展的每一個過程，也只有將政策周期的考量貫穿于政策發(fā)展的始終，才有可能實(shí)現(xiàn)一種良性的政策過程，有效的政策結(jié)果才有可能出現(xiàn)。從某種程度上講，政策周期的前瞻性考量是實(shí)現(xiàn)良性的政策結(jié)果的前提與保證。

面對著當(dāng)今社會的復(fù)雜性與多樣性，社會政策的制定者面臨更多的不確定性，因此，從理論層面抑或政策發(fā)展的過程方面，對于政策周期加以重視與研究無疑具有特別重要的意義。

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責(zé)任編輯：陸廣品