關(guān)于城管行政審批監(jiān)管的若干分析

近年來(lái)，南通市城管（行政執(zhí)法）局圍繞“服務(wù)發(fā)展、服務(wù)社會(huì)、服務(wù)群眾”這一工作要求，積極創(chuàng)新行政審批方式，提高行政服務(wù)效能，建立健全監(jiān)督檢查制度，為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)科學(xué)發(fā)展提供了一流的城市氛圍和環(huán)境保障。2007年來(lái)審批窗口連續(xù)三年獲十佳窗口單位，市城管局被江蘇省表彰為“依法行政工作先進(jìn)單位”。全市9支執(zhí)法隊(duì)伍全部進(jìn)入規(guī)范化管理行列。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市建設(shè)的不斷加快，外來(lái)人口的頻繁流動(dòng)以及一些企業(yè)的“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，市民從事各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的數(shù)量也與日俱增。為此，如何加強(qiáng)涉及城管行政許可事項(xiàng)審批以及審批全程監(jiān)管，就成為加強(qiáng)城市管理、確保行政審批科學(xué)健康運(yùn)行的重要課題。

一、當(dāng)前城管行政許可事項(xiàng)審批監(jiān)管主要問(wèn)題及原因

行政審批是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人和其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的一種具體行政行為。其實(shí)質(zhì)是行政機(jī)關(guān)對(duì)行政相對(duì)人提供的材料的合格性、真實(shí)性進(jìn)行審查，許可特定相對(duì)人取得某種法律資格或?qū)嵤┠撤N行為。而監(jiān)管是指貫穿于行政許可整個(gè)活動(dòng)過(guò)程（包括行政審批事前、事中、事后）的監(jiān)督。

根據(jù)《行政許可法》和南通市三定方案等有關(guān)法規(guī)的規(guī)定，南通市城管局目前承擔(dān)的行政許可事項(xiàng)共有8個(gè)。即戶外廣告（標(biāo)牌、標(biāo)識(shí)）的設(shè)置審批、臨時(shí)張貼張掛宣傳品的許可、臨時(shí)堆放搭建的批準(zhǔn)、因特殊需要在市區(qū)飼養(yǎng)家禽家畜的許可、城市建筑垃圾處置核準(zhǔn)、從事城市生活垃圾經(jīng)營(yíng)性清掃收集運(yùn)輸處理服務(wù)許可、拆除環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施的許可、關(guān)閉閑置或者拆除城市生活垃圾處置設(shè)施場(chǎng)所核準(zhǔn)等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年1月1日至2011年12月20日，窗口共受理各類行政許可申請(qǐng)并做出行政許可決定26192起。從表中可看出，行政許可總量呈逐年下降趨勢(shì)（詳見(jiàn)表1）。

從法理上講，由于設(shè)置的城管行政許可事項(xiàng)有效期一般是一年。如果按許可事項(xiàng)到期續(xù)辦手續(xù)的話，加上每年到工商部門辦理涉及城管許可事項(xiàng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照的新增業(yè)主，即便減去一些業(yè)主轉(zhuǎn)行或關(guān)閉，其行政許可總量也不會(huì)下降那么多。究其原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一是一些業(yè)主對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可的法律意識(shí)還不強(qiáng)。幾年來(lái)，盡管城管部門從多方面做了努力加以宣傳引導(dǎo)，所有許可事項(xiàng)不收費(fèi)，許可總時(shí)限比許可法規(guī)定的壓縮了近60%?？稍S多業(yè)主并不重視，主要表現(xiàn)在：有的明知法律有規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行申請(qǐng)?jiān)S可，但就是怕麻煩，結(jié)果造成違章的事實(shí)；有的業(yè)主許可事項(xiàng)期限到了，自認(rèn)為沒(méi)發(fā)生變化，就不愿意續(xù)辦手續(xù)，審批窗口信息提示了也無(wú)動(dòng)于衷；有的明知法律規(guī)定批不了，為了個(gè)人私利，來(lái)個(gè)違章設(shè)置，想接受罰款了之、蒙混過(guò)關(guān)；有的先斬后奏，完全顛倒行政許可的基本法律程序；有的看到別的違章設(shè)置數(shù)日不見(jiàn)有人去查處或拆除，誤以為可以設(shè)置了，不管青紅皂白也來(lái)個(gè)違章設(shè)置。凡此種種，都是法律意識(shí)不強(qiáng)的表現(xiàn)。

二是執(zhí)法力量不足導(dǎo)致對(duì)違法行為未能及時(shí)查處。南通市于2001年在全省率先開(kāi)展城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，配備了250名城管執(zhí)法人員，這在當(dāng)時(shí)能基本滿足城市管理和執(zhí)法的需要。但是隨著城市化的不斷加快，外來(lái)人員不斷增多和文明城市創(chuàng)建的不斷深化，人均管控面積增加三倍，而管理執(zhí)法人員一直沒(méi)有增加反而減少，管理執(zhí)法力量捉襟見(jiàn)肘。

三是監(jiān)管處罰聯(lián)動(dòng)機(jī)制有待形成。行政服務(wù)處的設(shè)立，并即將進(jìn)駐政務(wù)中心，為實(shí)現(xiàn)審批與監(jiān)管分離奠定了基礎(chǔ)。但管理部門如何從以往的審管并重轉(zhuǎn)化為以監(jiān)管為主，與執(zhí)法隊(duì)伍形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制需進(jìn)一步研究，形成相應(yīng)的制度保障。否則，任務(wù)來(lái)了，各自強(qiáng)調(diào)各自的重點(diǎn)，不能很好地配合協(xié)作，就形成不了拳頭，對(duì)違法行為也不能實(shí)施有效的監(jiān)管處罰。

四是缺乏有效的激勵(lì)手段。一方面，城管執(zhí)法是一項(xiàng)戶外工作，由于人員偏少，管轄區(qū)域大、應(yīng)急任務(wù)重，加之隊(duì)伍年齡偏大，經(jīng)常加班加點(diǎn)，節(jié)假日公休得不到有效保證，執(zhí)法環(huán)境也得不到良好保障，隊(duì)伍身心壓力大，工作熱情受到影響；另一方面，2008年后取消了用于城管執(zhí)法人員的專項(xiàng)加班費(fèi)、津貼和考核獎(jiǎng)勵(lì)，由于缺乏激勵(lì)手段，只能靠領(lǐng)導(dǎo)帶頭和思想政治工作的方法安排加班，長(zhǎng)此以往，很難維持高強(qiáng)度的執(zhí)法監(jiān)督。

二、加強(qiáng)行政審批、監(jiān)管的主要路徑

（一）樹立科學(xué)監(jiān)管理念，進(jìn)一步理清審批監(jiān)管的關(guān)系

在城管領(lǐng)域，科學(xué)監(jiān)管理念的本質(zhì)和核心是以人為本，立黨為公、執(zhí)政為民；基本要求是推進(jìn)依法行政，科學(xué)民主決策，依靠技術(shù)支撐，實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍保障；根本目標(biāo)是保障特定許可當(dāng)事人合法行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。樹立和落實(shí)科學(xué)監(jiān)管理念，不僅要解決為誰(shuí)監(jiān)管這個(gè)問(wèn)題，更要解決怎樣監(jiān)管的問(wèn)題。要讓我們的監(jiān)管更務(wù)實(shí)、更高效，首先要處理好審批與監(jiān)管的關(guān)系。可理解為：一是審批和監(jiān)管同為行政管理的組成部分。審批、監(jiān)督、處罰構(gòu)成了行政管理的三駕馬車，缺一不可；二是審批、監(jiān)管（含處罰）的人員配備和內(nèi)容不同之處。在人員配備上，目前國(guó)內(nèi)大多數(shù)城市的做法，行政審批人員只占執(zhí)法人員的6%左右。就南通而言，城管行政審批人員（14人）也只占執(zhí)法監(jiān)管人員（222人）的6.3%；在內(nèi)容方式上，審批只是行政管理的一個(gè)環(huán)節(jié)，主要在于如何改變審批方式，簡(jiǎn)化審批環(huán)節(jié)，提高審批效率；而監(jiān)管貫穿于整個(gè)行政審批過(guò)程，尤其是審批后的監(jiān)管，可以視為行政審批的后期延伸行為，是行政審批不可或缺的重要環(huán)節(jié)；三是審批和監(jiān)管又互為依存。沒(méi)有審批也就沒(méi)有監(jiān)管，監(jiān)督的法制化、規(guī)范化是保證審批行為的法制化、規(guī)范化的重要保障。同時(shí)，審批與監(jiān)管的相對(duì)分離，在一定程度上講，更加突出了許可窗口與處室、前臺(tái)與后臺(tái)、審批與事后監(jiān)管的密切聯(lián)系。在處室職能逐漸歸并中，為了便于行政服務(wù)處的工作，加強(qiáng)審批前臺(tái)與后臺(tái)的協(xié)調(diào)合作，要防止出現(xiàn)職能切割后有的處室一推了之、不予配合，為許可窗口“獨(dú)立辦理”設(shè)置障礙；另外，要防止監(jiān)管部門出現(xiàn)的“無(wú)權(quán)便無(wú)責(zé)”，出現(xiàn)什么差錯(cuò)，便一味指責(zé)許可窗口審批把關(guān)不嚴(yán)，顛倒了責(zé)任關(guān)系。

（二）多措并舉，建設(shè)一支高素質(zhì)的審批監(jiān)管隊(duì)伍

要適當(dāng)增加行政執(zhí)法人員編制。就城管執(zhí)法人員而言，在城市化不斷加快發(fā)展的今天，應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城市管理的現(xiàn)狀，參照省內(nèi)南京、蘇州等城市的做法，按城市人口萬(wàn)分之五至八的比例，增加城管執(zhí)法人員或部分協(xié)管員，以有效解決管理力量嚴(yán)重不足的問(wèn)題，確保有足夠的人員、時(shí)間、精力從事行政審批監(jiān)管工作。

要注重學(xué)習(xí)培訓(xùn)，全面提升行政審批和監(jiān)管人員的素質(zhì)。要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提升政治思想素質(zhì)。通過(guò)“一強(qiáng)化、四深化”教育（即強(qiáng)化理想、信念、宗旨教育，深化政治理論、思想品德、職業(yè)道德、先進(jìn)典型教育），進(jìn)一步堅(jiān)定政治信念，保持清醒的政治頭腦，堅(jiān)持正確的政治方向。要強(qiáng)化培訓(xùn)，努力提高業(yè)務(wù)技能。通過(guò)行業(yè)培訓(xùn)、專業(yè)輪訓(xùn)、以會(huì)代訓(xùn)等多種形式，熟知法律法規(guī)，熟悉服務(wù)對(duì)象、執(zhí)法環(huán)境，培養(yǎng)敏銳的洞察力和嫻熟的執(zhí)法技巧，努力提高行政審批、監(jiān)督處罰的辦案能力。要堅(jiān)持深入基層，深入執(zhí)法一線，及時(shí)掌握群眾的所思所想所盼，積極主動(dòng)的溝通、協(xié)商、協(xié)調(diào)，及時(shí)化解各種矛盾，真心實(shí)意為群眾解決實(shí)際問(wèn)題。要注重研究創(chuàng)新，著眼城市管理建設(shè)發(fā)展，緊密結(jié)合行政審批執(zhí)法實(shí)踐，充分借鑒國(guó)內(nèi)外城市的有益和成功的做法經(jīng)驗(yàn)，拓展思維理念，創(chuàng)新服務(wù)舉措，探索城管規(guī)律，敢于先行先試，走出一條具有南通特色的城市管理行政審批監(jiān)管的路子。

（三）完善機(jī)制，建立健全內(nèi)部規(guī)范的審批監(jiān)管制度

當(dāng)前，作為南通城管行政審批，就是要全面落實(shí)國(guó)家、省關(guān)于深入推進(jìn)行政審批制度改革的最新要求，按照“全省先進(jìn)、全市領(lǐng)先”的目標(biāo)，以推進(jìn)行政審批“三集中、三到位”為突破口，進(jìn)一步規(guī)范程序、實(shí)施陽(yáng)光政務(wù)、完善監(jiān)督機(jī)制、建立誠(chéng)信制度，創(chuàng)新服務(wù)方式，提升服務(wù)水平。

一是要繼續(xù)規(guī)范許可事項(xiàng)的運(yùn)作程序。要根據(jù)市政府關(guān)于深化行政審批制度改革，推進(jìn)行政許可（服務(wù)）“三集中、三到位”實(shí)施方案意見(jiàn)，對(duì)涉及城管行政審批事項(xiàng)的審批依據(jù)、實(shí)施主體、承辦處室、辦理時(shí)限、審批方式、申報(bào)條件、申報(bào)材料、許可流程、事后監(jiān)管措施等內(nèi)容再加以規(guī)范細(xì)化，作為實(shí)施審批、實(shí)行政務(wù)公開(kāi)和進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體依據(jù)，營(yíng)造公開(kāi)、公平、公正的審批環(huán)境。

二是進(jìn)一步完善行政審批電子政務(wù)。要繼續(xù)堅(jiān)持政務(wù)公開(kāi)和陽(yáng)光透明運(yùn)作，將城管許可事項(xiàng)的程序、條件、許可決定等全部上網(wǎng)公布，便于許可處室和監(jiān)管處室相互監(jiān)督，便于群眾監(jiān)督，便于執(zhí)法隊(duì)伍及時(shí)了解掌握許可動(dòng)態(tài)。

三是建立完善內(nèi)部責(zé)任監(jiān)督制度。要結(jié)合當(dāng)前城管行政審批監(jiān)管實(shí)際，制定嚴(yán)格的內(nèi)部審批監(jiān)督管理制度和責(zé)任追究辦法，明確規(guī)定追究什么、追究誰(shuí)、誰(shuí)來(lái)追究、如何追究等內(nèi)容。對(duì)不按規(guī)定的審批條件和程序?qū)嵤┬姓徟踔玲咚轿璞祝约皩?duì)被許可人不依法履行監(jiān)督責(zé)任或者監(jiān)管不力、對(duì)違法行為不予查處的，必須承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

四是要推行分類分級(jí)的誠(chéng)信管理制度。從多年的實(shí)踐看，大型戶外廣告、建筑渣土等管理一直是城市管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，我們要立足于源頭管控，建立廣告、渣土運(yùn)輸從業(yè)單位等誠(chéng)信評(píng)價(jià)管理辦法，明確許可窗口、相關(guān)管理處室及執(zhí)法隊(duì)伍的職責(zé)。要建立從業(yè)人員誠(chéng)信檔案。

五是要?jiǎng)?chuàng)新服務(wù)方式。要公開(kāi)服務(wù)承諾和親切服務(wù)。不斷完善預(yù)約服務(wù)、上門服務(wù)、代理服務(wù)、延時(shí)服務(wù)、續(xù)辦提醒服務(wù)、網(wǎng)上預(yù)審服務(wù)。進(jìn)一步暢通重大事項(xiàng)綠色通道服務(wù)，積極為其組織協(xié)調(diào)、提前介入，加快事項(xiàng)辦理進(jìn)程，不斷提高服務(wù)本領(lǐng)、提升服務(wù)水平。

（四）勇于擔(dān)責(zé)，嚴(yán)格審批監(jiān)管

行政機(jī)關(guān)對(duì)審批行為的監(jiān)管，不僅包括對(duì)審批機(jī)關(guān)的監(jiān)管，更重要的還應(yīng)包括對(duì)被許可人是否按照許可的條件行使權(quán)利進(jìn)行監(jiān)管。

一要明確責(zé)任。要根據(jù)行政審批過(guò)程中各處室、許可窗口、執(zhí)法隊(duì)伍的職能職責(zé)加以具體明確。作為戶外廣告和渣土管理的職能處室，應(yīng)著眼于現(xiàn)代城市建設(shè)發(fā)展需要，及時(shí)制訂與之相適應(yīng)的城市管理法規(guī)、規(guī)章和制度，為實(shí)施具體行政事項(xiàng)審批提供法規(guī)依據(jù)和法律支撐；同時(shí)要建立執(zhí)法隊(duì)伍聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)源頭管控，一旦發(fā)現(xiàn)違反行政許可決定的行為，要及時(shí)移交執(zhí)法隊(duì)伍查處，形成監(jiān)管合力。具體負(fù)責(zé)涉及城管許可事項(xiàng)的受理、現(xiàn)場(chǎng)勘察、審核、審批，對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)責(zé)，并且將審批結(jié)果采取網(wǎng)上公示、短信提示、郵寄行政許可決定書等多種形式，確保執(zhí)法隊(duì)伍能在第一時(shí)間獲悉某一位置行政許可決定。執(zhí)法隊(duì)伍重點(diǎn)負(fù)責(zé)審批后的監(jiān)管，對(duì)違反城市管理法律法規(guī)的行政許可事項(xiàng)行為進(jìn)行具體的檢查、糾正、處罰。

二要建立管理部門與執(zhí)法隊(duì)伍的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。對(duì)個(gè)別違反行政審批決定且有一定影響的違反行政許可事項(xiàng)的行為，可由市局統(tǒng)一牽頭組織機(jī)關(guān)內(nèi)部相關(guān)處室、執(zhí)法大隊(duì)實(shí)施執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，把違章違法行為解決在初始階段；對(duì)存在嚴(yán)重隱患、具有普遍性且造成一定社會(huì)影響的違反行政審批事項(xiàng)的行為，應(yīng)由市城管委牽頭組織政府相關(guān)部門（包括公安、工商、規(guī)劃、建設(shè)等）實(shí)施整體執(zhí)法聯(lián)動(dòng)，以最大的力度、最縝密的安保舉措，確保執(zhí)法到位，不留后遺癥。

三要建立健全舉報(bào)、通報(bào)和公告制度。以城管110、數(shù)字城管“12319”熱線為平臺(tái)，暢通舉報(bào)渠道，動(dòng)員社會(huì)力量對(duì)戶外廣告、建筑渣土等涉及行政審批事項(xiàng)實(shí)施舉報(bào)監(jiān)督。對(duì)于依法查處的重點(diǎn)違法戶外廣告、建筑渣土等及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)曝光，并通過(guò)召開(kāi)行業(yè)會(huì)議，對(duì)違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行公開(kāi)點(diǎn)評(píng)發(fā)布，以此來(lái)遏制違法違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。還要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的社會(huì)監(jiān)督作用。

四要注重考核。要進(jìn)一步建立健全南通市市區(qū)路段管理責(zé)任制考核辦法，把涉及行政許可事項(xiàng)的內(nèi)容納入路段管理考核之中，具體明確考核對(duì)象、范圍、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)考核的組織領(lǐng)導(dǎo)，確?？己私Y(jié)果、考核獎(jiǎng)懲公正公平，從而最大程度調(diào)動(dòng)城管執(zhí)法人員的工作積極性，激發(fā)城管執(zhí)法隊(duì)伍活力，全身心投入到行政執(zhí)法工作中。

（五）加強(qiáng)規(guī)劃與引導(dǎo)，注重源頭管控

一方面，要注重對(duì)戶外廣告、建筑渣土清運(yùn)等涉及行政審批事項(xiàng)的整體規(guī)劃工作。城市戶外廣告是城市景觀與環(huán)境的重要組成部分，要從彰顯城市品位、塑造城市形象、提升城市軟實(shí)力，給市民群眾良好空間視角享受的高度，加強(qiáng)戶外廣告的整體規(guī)劃。做到合理布局、安全可控、彰顯個(gè)性、提檔升級(jí)。在建筑渣土處置上要重點(diǎn)規(guī)劃消納場(chǎng)所，做到出、消對(duì)應(yīng)，出土有去處，消納有場(chǎng)所。

另一方面，要注重宣傳引導(dǎo)服務(wù)，提升從業(yè)人員的守法意識(shí)。要強(qiáng)化宣傳教育，營(yíng)造良好的守法意識(shí)。針對(duì)從業(yè)人員法律法規(guī)意識(shí)淡薄、行業(yè)內(nèi)部自律意識(shí)差及行業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)不夠規(guī)范的實(shí)際情況，城管執(zhí)法部門要充分利用各種新聞媒介做好行政許可事項(xiàng)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳工作，大造輿論，大造聲勢(shì)。健全區(qū)域性的行業(yè)準(zhǔn)入制度、規(guī)則，規(guī)范申請(qǐng)主體，注重依法審批服務(wù)，積極營(yíng)造在行政許可條件下從事各項(xiàng)活動(dòng)的良好氛圍。

（責(zé)任編輯：駱小平）