英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的啟示

一、英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的基本情況

英國中央政府設(shè)立環(huán)境運(yùn)輸和地區(qū)事務(wù)部，負(fù)責(zé)城市的建設(shè)和管理。具體主管地方政府的改革；控制環(huán)境污染；負(fù)責(zé)地區(qū)開發(fā)和地區(qū)性規(guī)劃的審批，協(xié)調(diào)城市設(shè)計；主管住房政策和資金籌集，制定住房政策、財務(wù)管理和建筑的規(guī)章；負(fù)責(zé)有關(guān)建筑和土木工程等。地方政府也設(shè)立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行城市管理。其他管理事項充分發(fā)揮區(qū)域自治和NGO（非政府組織）的作用，各個行業(yè)協(xié)會制定標(biāo)準(zhǔn)和計劃?？傮w來看，英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的主要內(nèi)容有：

（一）城市管理重視規(guī)劃

在英國城市建設(shè)和管理中，規(guī)劃有著極其重要的地位。按照《鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃法》的要求，進(jìn)行城市建設(shè)和管理必須以規(guī)劃為依據(jù)，要非常注重生態(tài)保護(hù)和城市的可持續(xù)發(fā)展。

1.城市土地利用規(guī)劃科學(xué)合理。主要分為三個層次：一是確定總體規(guī)劃的原則。如，明確要求新區(qū)建設(shè)與舊城改造相結(jié)合、優(yōu)先使用城市空閑地、不得占用城市綠地等；二是制定區(qū)域的規(guī)劃原則。主要包括住宅建設(shè)、土地利用對環(huán)境的影響、交通運(yùn)輸、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾處理等；三是制定地方發(fā)展規(guī)劃。主要是對土地利用的規(guī)劃，如居民區(qū)、工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)的選址布點。

2.道路交通系統(tǒng)規(guī)劃科學(xué)完善。一是規(guī)劃超前，效率較高。倫敦等老城區(qū)在道路規(guī)劃建設(shè)時，大多采用放射狀的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，平交路口較少，大的交叉路口使用環(huán)島轉(zhuǎn)盤，提高了道路通行效率。二是道路路網(wǎng)和公共交通設(shè)施規(guī)劃建設(shè)完善。在倫敦、牛津等城市，公共汽車（地鐵）和輕軌規(guī)劃建設(shè)一體化，城郊重要出口設(shè)置若干免費(fèi)大型停車場，并有公交專線或地鐵駁接，極大分流了進(jìn)城車輛。

3.市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃科學(xué)超前。英國城市歷史都很長，但至今基本保持了原有布局。因為在建城伊始就充分考慮了市政基礎(chǔ)設(shè)施的配套，而且規(guī)劃建設(shè)超前。如，倫敦、曼徹斯特、牛津等城市在200多年前規(guī)劃建設(shè)排水、排污等地下管道時，就設(shè)置了很大空間，甚至可通汽車。這為城市發(fā)展預(yù)留了充足的地下空間。城市地面上基本看不到管線。再如，英國的城市公共綠地相當(dāng)多，甚至像倫敦這樣的世界城市，其核心區(qū)也是成片的公共綠地。公共球場、公共停車場等基礎(chǔ)設(shè)施在每個社區(qū)也都有配套。

（二）道路交通管理智能高效

英國城市大都道路較窄，在沒有改變路面結(jié)構(gòu)的情況下，充分運(yùn)用科技手段，通過科學(xué)管理，提高道路管理水平和使用效率。

1.智能化的道路交通管理系統(tǒng)。一是清晰完備的“道路語言”。英國的路標(biāo)非常清晰，無論主次干道、鄉(xiāng)村公路還是路口，都有明確的交通標(biāo)識；路面分隔線、斑馬線清晰，路面分等級豎立著“減速”、“緩行”、“停車等候”等電子標(biāo)牌，全部實現(xiàn)自動監(jiān)控、動態(tài)管理；二是高度智能化的交通管理。在英國道路上基本看不到警察（處理交通事故除外），道路都安裝了復(fù)合型智能交通系統(tǒng)和眾多的道路監(jiān)控設(shè)施。每個城市都建有高度智能化的道路監(jiān)控中心，除對路面交通進(jìn)行有效管理外，還對城市的停車場實行動態(tài)管理，這對疏導(dǎo)和管理交通發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。

2.發(fā)達(dá)完善的公共交通系統(tǒng)。以倫敦為例，該城已建成了包括地鐵、公共汽車和出租車為一體的立體交通，形成了方便快捷的交通網(wǎng)絡(luò)。公共汽車異常發(fā)達(dá)，主要道路上開辟了公共汽車專用道，在主要出入口和地鐵站附近修建了免費(fèi)或收費(fèi)低廉的停車場。同時在市中心道路設(shè)有自行車專用道?，F(xiàn)任倫敦市市長鮑里斯·約翰遜每天就騎自行車上下班。

3.科學(xué)有效的交通管理。英國交通的一大特點是沒有人車混和交通。倫敦中心城區(qū)設(shè)置了很多的車輛單向行駛路線，能有效提高車速；對進(jìn)入倫敦市中心8平方英里范圍的車輛，通過電子監(jiān)控設(shè)施自動征收“進(jìn)城費(fèi)”；在倫敦打的士基本上都要預(yù)約，可有效減少的士空載運(yùn)營。

（三）城市治安管理高效嚴(yán)密

英國是世界上治安監(jiān)控最為嚴(yán)密的國家之一，也是治安較好的國家。究其原因，就是充分利用新科技手段加強(qiáng)治安管理。

1.充分運(yùn)用科技手段實行全天候監(jiān)控。英國主要城市已實現(xiàn)治安監(jiān)控高度智能化，借助無處不在的視頻監(jiān)控探頭，監(jiān)控指揮中心將整個城市處于實時監(jiān)控中。在倫敦，每人每天出現(xiàn)在視頻監(jiān)控平均可達(dá)400多次。平時路面基本看不到警察，臨街門窗基本看不到鐵護(hù)欄，但人們的安全感很高，治安事件較少。

2.快速反應(yīng)的治安警察。借助高度智能化的治安監(jiān)控指揮中心，一旦有治安事件或緊急情況出現(xiàn)，轄區(qū)內(nèi)的警察可第一時間接到通知并趕赴現(xiàn)場。筆者曾親見一個商場保安發(fā)現(xiàn)了兩個小偷，在他們剛跑出不到30秒，就見有警察及時趕到并抓獲小偷，效率驚人。

(四）城市管理法制完善

1.嚴(yán)格執(zhí)法的城市管理。英國城市的執(zhí)法非常嚴(yán)格，車輛行駛闖紅燈、超速以及其他違反交通規(guī)則的行為，監(jiān)控系統(tǒng)都會記錄在案。如倫敦中心區(qū)“進(jìn)城費(fèi)”的收取，必須當(dāng)天繳交，逃交者會被處以每天80英鎊的重罰。居住在收費(fèi)區(qū)內(nèi)的居民應(yīng)在規(guī)定期限內(nèi)到倫敦交通署登記居住減免稅費(fèi)資格。前英國首相布萊爾曾因為公務(wù)繁忙忘記給家人的汽車登記，結(jié)果被累計罰款超過1000英鎊。

2.遵紀(jì)守法的市民。據(jù)筆者所見，英國人是遵紀(jì)守法的模范。平時，不論在路口還是人行道，駕車人和行人都非常遵守交通規(guī)則，駕車者在路口遇到行人時會自動減速停車讓行人先過。城市沒有車輛亂停放。

（五）公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

英國政府十分重視城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并已經(jīng)實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。如，倫敦、愛丁堡等城市的果皮箱、電話亭、消防栓、公交站臺、地鐵站口等公共設(shè)施都統(tǒng)一建設(shè)，所有人行道、橫過汽車道路口都設(shè)置輪椅無障礙通道，公共場所都有輪椅使用道，各體育場館都設(shè)有殘疾人專用通道和座椅席。

另外，嚴(yán)格實行垃圾分類管理，餐廚垃圾、可回收垃圾、不可回收垃圾、重污染垃圾分別放置不同顏色的垃圾桶內(nèi)，以利于回收和運(yùn)輸。住戶的垃圾每周由當(dāng)?shù)卣绍嚸赓M(fèi)清運(yùn)，垃圾管理費(fèi)用全部納入市政稅當(dāng)中，住戶無需繳納任何費(fèi)用。如果垃圾桶外放置垃圾，或者桶蓋不關(guān)閉，該住戶將收到罰單。如果垃圾混放，清運(yùn)工人將不予清運(yùn)。

二、英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的先進(jìn)理念

（一）以人為本

英國各級政府堅持把尊重人、關(guān)心人、理解人貫穿在政府管理行為之中。政府的職能首先是規(guī)劃、建設(shè)好城市，為民眾提供完善的功能設(shè)施，創(chuàng)造最佳的工作和生活環(huán)境；其次就是解決與老百姓日常生活息息相關(guān)的事。在英國，議會爭論最激烈的問題、政府花時間最多的問題，往往都是諸如機(jī)場噪音、老年人權(quán)益保障、救濟(jì)金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)等老百姓關(guān)心的實際問題。人作為唯一的、本原的服務(wù)對象，在政府工作中被擺在了很高的位置。

（二）民主法制

政府在政策制定過程中非常注意聽取民眾的意見，并將其作為出臺法律法規(guī)、形成決策的依據(jù)。政府公職人員最大責(zé)任是制定符合法制的規(guī)定。政府每次的會議記錄和決策，公眾都可以獲取，大會召開都要向民眾公開。

（三）市場運(yùn)作

英國的市場經(jīng)濟(jì)體系十分成熟和規(guī)范，市場在資源配置中起著決定性的作用。政府的責(zé)任是制定游戲規(guī)則、規(guī)范市場秩序、實施市場監(jiān)管。企業(yè)經(jīng)營什么、如何經(jīng)營、盈虧與否都是由市場做出取舍，政府不承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任。此外，政府公共服務(wù)的運(yùn)作也大多采取市場化形式進(jìn)行，用管理企業(yè)的方式進(jìn)行公共服務(wù)管理。

（四）公開公平

無論是政府機(jī)構(gòu)還是議會，其工作運(yùn)行都是公開透明的。公民可以自由進(jìn)入?yún)⒈妰稍号月?。除涉及國家機(jī)密的內(nèi)容外，公民可以在電子政務(wù)網(wǎng)上查找政府的各種信息。

三、英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的主要特點

除了重視規(guī)劃，英國城市管理還有以下幾個特點：

（一）中央與地方立法權(quán)限和管理權(quán)限明確劃分

中央政府主要負(fù)責(zé)制定城市管理方面的政策，起草有關(guān)法律，并提供城市建設(shè)和管理所需要的資金。在立法上，國家主要規(guī)定城市管理的原則和要求。城市地方政府則要按照法律規(guī)定，結(jié)合本地的實際情況，就其所管理的事務(wù)，制定具體實施辦法。

（二）中央政府以資金作為主要調(diào)控手段

在英國，地方政府的財政收入主要來自四個方面：地方稅、中央補(bǔ)助金、雜項收入和借款。地方稅主要是由地方政府征收財產(chǎn)稅，這部分收入的比例為10％—20％，而中央補(bǔ)助金所占的比例則越來越大，1950年為34％，1980年為50％，目前則達(dá)到70％以上。

中央對地方政府撥付補(bǔ)助金主要是基于以下因素：一是中央政府希望某些對國家發(fā)展有益的事業(yè)和法律規(guī)定地方政府必須執(zhí)行的建設(shè)項目得到發(fā)展，如教育、公共交通、城市環(huán)境衛(wèi)生等公益事業(yè)；二是地方政府之間的收入相差很大，中央的補(bǔ)助可以平衡地方政府收入不均現(xiàn)象；三是地方政府既使執(zhí)行相同的管理職能，各地方的支出也有差別，中央補(bǔ)助金可以幫其解決由于社會服務(wù)、交通費(fèi)用等支出較大的問題；四是地方政府由于稅源受到法律限制收入減少時，中央給予補(bǔ)助以彌補(bǔ)其損失。中央對地方的財政補(bǔ)貼越多，對地方的控制權(quán)就越大，這有利于強(qiáng)化中央對地方的管理。

（三）城市公用事業(yè)私營化

英國的城市公用事業(yè)原來都由政府統(tǒng)一管理和經(jīng)營。但是，近幾年來，很多以前由地方當(dāng)局控制的公用事業(yè)，如城市自來水、供電、供熱、污水和垃圾處理、公共交通等，正逐步私有化。一般通過公開招標(biāo)，由中標(biāo)的私人公司和政府簽訂合同，按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)負(fù)責(zé)經(jīng)營。目前，政府加強(qiáng)了對這些公司的控制和管理，對于一些經(jīng)營管理不善的公司，要求它們限期整改，到期如達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，則由政府收回經(jīng)營權(quán)。

（四）城市管理立法與執(zhí)法相分離

英國的環(huán)境運(yùn)輸和地區(qū)事務(wù)部負(fù)責(zé)城市建設(shè)和管理方面的立法工作，不直接參與法律的具體執(zhí)行，而由地方政府和相關(guān)法定的專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在執(zhí)行法律中，可結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r將法律規(guī)定具體化，以保證法律能夠貫徹實施。英國還有很多法定機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體的執(zhí)法工作，如環(huán)境署、自然保護(hù)署等，都是依法成立的相對獨立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。

四、英國城市環(huán)境建設(shè)與管理的借鑒啟示

（一）城市建設(shè)和管理須依法進(jìn)行

英國法律明確規(guī)定了地方政府的權(quán)力，地方政府不得超越其職權(quán)范圍。在城市建設(shè)和管理方面，中央政府制定總的原則、標(biāo)準(zhǔn)，地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，做出具體規(guī)定。當(dāng)前，我國城市化率已超過50%，城市管理應(yīng)該在國家層面加強(qiáng)立法，明確中央與地方的職權(quán)劃分，并由中央政府依法對地方政府進(jìn)行監(jiān)督；同時，還應(yīng)明確哪些事項由政府負(fù)責(zé)，哪些事項由企業(yè)或者中介組織負(fù)責(zé)，實現(xiàn)各負(fù)其責(zé)、各司其職，避免扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）充分發(fā)揮規(guī)劃的作用

規(guī)劃是城市建設(shè)和管理的龍頭，其作用必須得到強(qiáng)化。制定規(guī)劃應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理，要充分考慮各方面因素，如人口、就業(yè)、老齡化、環(huán)境污染等，對已不適應(yīng)形勢發(fā)展的，應(yīng)當(dāng)及時進(jìn)行修訂；經(jīng)批準(zhǔn)的規(guī)劃必須嚴(yán)格執(zhí)行。在英國，地方政府在審批城市建設(shè)項目時，都嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行；如果有違反者，中央政府會采取措施進(jìn)行干預(yù)，減少下一年度中央補(bǔ)助金的撥付。

（三）以科技創(chuàng)新促進(jìn)管理的提高

要充分利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算等新一代信息技術(shù)，搭建集全面感知、智能分析、市民服務(wù)、指揮調(diào)度、應(yīng)急處置、跟蹤督辦“六位一體”的“智慧城市管理”物聯(lián)網(wǎng)平臺，實現(xiàn)對城市管理的全覆蓋；建立、整合城市管理信息。通過公共數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)信息共享；建立數(shù)字化快速反應(yīng)的城管執(zhí)法隊伍，使之成為一支新型的城市管理力量。

（四）須大力弘揚(yáng)城市精神

人一生有兩樣?xùn)|西不會忘懷，一是母親容顏，一是城市面貌，而后者是城市精神的集中展現(xiàn)。城市精神是城市的靈魂，它串起了城市的過去、現(xiàn)在和未來，又主導(dǎo)著城市的發(fā)展方向?！皥允貍鹘y(tǒng)、穩(wěn)固有序、以民為本”的倫敦城市精神，對于當(dāng)前的北京而言，很有啟發(fā)意義。要建設(shè)中國特色世界城市，就要將北京精神貫穿城市管理和建設(shè)之中，大力弘揚(yáng)“愛國”精神，強(qiáng)化首都意識、首善觀念；永葆“創(chuàng)新”意識，服務(wù)首都經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展；體現(xiàn)“包容”特質(zhì)，立足服務(wù)群眾，寓管理于服務(wù)之中；塑造“厚德”品質(zhì)，塑造首都城市管理人員新形象。爭當(dāng)踐行“北京精神”的模范和表率，自覺維護(hù)城市整潔、優(yōu)美、和諧、有序的城市環(huán)境，提高首都城市的社會管理水平，努力建設(shè)和諧社會的首善之區(qū)。

（執(zhí)筆人：劉生富、田甜）

（責(zé)任編輯：趙靜）